地里夏提·阿不地力木

村鎮(zhèn)規(guī)劃在城鄉(xiāng)規(guī)劃管理中的政策探討

地里夏提·阿不地力木

以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展作為研究的出發(fā)點(diǎn)，文章論述村鎮(zhèn)規(guī)劃中的本質(zhì)屬性、以及城鄉(xiāng)作為規(guī)劃管理中的主要對(duì)象，與不同行政層級(jí)的空間差距之間的問(wèn)題，進(jìn)而分析了當(dāng)前階段中村鎮(zhèn)規(guī)劃存在的一些現(xiàn)象。主要表現(xiàn)于行政主體和客觀形態(tài)之間的關(guān)系中、城市主導(dǎo)和管轄農(nóng)村的整體指引與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌之間的矛盾、土地的利用和管理的各項(xiàng)職權(quán)所對(duì)于村鎮(zhèn)規(guī)劃的限制條件、村鎮(zhèn)系統(tǒng)規(guī)劃與其規(guī)劃項(xiàng)目中的審批、以及規(guī)劃中的利益從屬關(guān)系等多種方面的矛盾和規(guī)劃、管理主體在保證科學(xué)規(guī)劃方案和實(shí)效性的實(shí)施方面的職能的缺陷等。

村鎮(zhèn)規(guī)劃；城鄉(xiāng)規(guī)劃管理；政策

當(dāng)前階段中，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展腳步的不斷加快，我國(guó)相關(guān)部門(mén)依據(jù)我國(guó)的實(shí)際經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，全面建立了城鄉(xiāng)規(guī)劃管理機(jī)制，并且科學(xué)合理地制定了與之對(duì)應(yīng)的法律法規(guī)。例如《城鄉(xiāng)規(guī)劃》、《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》、《城市規(guī)劃編制辦》、《城鎮(zhèn)體系規(guī)劃編制審批辦》、《村鎮(zhèn)規(guī)劃編制辦法》等法律［1］。其法律中明確的指出了從我國(guó)現(xiàn)有的城鄉(xiāng)規(guī)劃的具體編制、審批、實(shí)施到監(jiān)督管理的各項(xiàng)規(guī)章制度以及各項(xiàng)流程。這一機(jī)制與我國(guó)的大力倡導(dǎo)的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的根本性質(zhì)和發(fā)展要求具有密不可分的關(guān)系。就現(xiàn)有的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理制度而言，符合當(dāng)前階段中我國(guó)的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展情況。但是，在這一發(fā)展活動(dòng)過(guò)程中也陸續(xù)出現(xiàn)了一些問(wèn)題，這些問(wèn)題已經(jīng)嚴(yán)重限制了城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展腳步。為此，我國(guó)必須要立即解決這問(wèn)題，同時(shí)這也是眼下村鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)規(guī)劃發(fā)展的核心問(wèn)題。

1　當(dāng)前階段中村鎮(zhèn)規(guī)劃存在的不足

1.1行政主體和客觀形態(tài)之間的關(guān)系中，城市主導(dǎo)和管轄農(nóng)村的整體指引與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌之間的矛盾

當(dāng)前階段中的整體指引，主要是指我們國(guó)家中的行政管理體制的一種基礎(chǔ)性的屬性。其實(shí)質(zhì)就是在相互重合、主導(dǎo)人物、間隔、分離等各種宏觀狀態(tài)下的城鄉(xiāng)關(guān)系［2］，這一內(nèi)容主要都是由城市來(lái)進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)和管轄農(nóng)村的。為此，這一整體指引與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的矛盾主要表現(xiàn)為：第一，統(tǒng)籌是由城市中領(lǐng)導(dǎo)和管轄的事務(wù)中，以及城鄉(xiāng)整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要；第二，城市與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之前的利益關(guān)系作為統(tǒng)籌的核心對(duì)象，但是實(shí)際的統(tǒng)籌的核心和決議方卻一直都是城市。就當(dāng)前階段中的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況來(lái)看，其中最主要的矛盾就在于城市的不斷擴(kuò)張對(duì)村鎮(zhèn)的整體規(guī)劃的關(guān)鍵性影響?，F(xiàn)在實(shí)行的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理機(jī)制，雖然在一定程度上對(duì)此矛盾進(jìn)行了相應(yīng)的考慮和解決，但是在實(shí)際的規(guī)劃和管理活動(dòng)過(guò)程中，都只是在以上問(wèn)題得到有效解決的前提條件下才可以稱(chēng)之為是真實(shí)的。簡(jiǎn)單的講，規(guī)劃管理中的各項(xiàng)職能在實(shí)施過(guò)程中，制約于可以進(jìn)行規(guī)劃管理的其他事項(xiàng)，而兩者之間中最為缺乏的就是合理的政策關(guān)系和有效的管理制度的銜接。

1.2農(nóng)村在進(jìn)行整體規(guī)劃過(guò)程中存在的空間矛盾

①城鄉(xiāng)規(guī)劃，以整個(gè)規(guī)劃活動(dòng)的視角為來(lái)看，可以比較清晰顯著的看出其村鎮(zhèn)規(guī)劃的核心目的性，就是指比較明確的村鎮(zhèn)規(guī)劃。其自身具有完整性發(fā)展規(guī)劃特點(diǎn)，同時(shí)這也是村鎮(zhèn)規(guī)劃中最為突出的矛盾。此矛盾?chē)?yán)重的導(dǎo)致了，在進(jìn)行實(shí)際的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理制度中，找不到其予以農(nóng)村自我發(fā)展的可控性的空間，進(jìn)一步促發(fā)了村鎮(zhèn)規(guī)劃活動(dòng)中的發(fā)展矛盾。

②村鎮(zhèn)規(guī)劃活動(dòng)中并沒(méi)有完全依據(jù)自身的實(shí)際發(fā)展情況的需求，對(duì)于自身所處的區(qū)域進(jìn)行合理規(guī)劃。與此同時(shí)在進(jìn)行規(guī)劃過(guò)程中，大多數(shù)的規(guī)劃項(xiàng)目，都在一定程度上受到了來(lái)自客觀因素的不斷制約。例如，經(jīng)濟(jì)資金、審批環(huán)節(jié)和規(guī)劃流程等諸多客觀因素的限制。

③在進(jìn)行實(shí)際規(guī)劃的過(guò)程中，不可以違背其自身所屬的上級(jí)規(guī)劃方案中的各項(xiàng)要求。在上級(jí)部門(mén)并沒(méi)有精確的給予指令過(guò)程中，需要依據(jù)現(xiàn)有的與之對(duì)應(yīng)的規(guī)范法律條例、以及管理機(jī)制中銜接要求進(jìn)行自主的管理［4］。為此，在進(jìn)行實(shí)際執(zhí)行規(guī)劃指令的過(guò)程中，會(huì)存在執(zhí)行不到位的現(xiàn)象。原本能夠?qū)嵤┑捻?xiàng)目，也會(huì)因?yàn)楦鞣N客觀存在的審批條件等因素的影響，進(jìn)而嚴(yán)重推遲了原本的規(guī)劃活動(dòng)的開(kāi)展進(jìn)程。

2　村鎮(zhèn)規(guī)劃在城鄉(xiāng)規(guī)劃管理中的政策

2.1城鄉(xiāng)統(tǒng)籌與村鎮(zhèn)規(guī)劃的合理銜接

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，主要是指以我國(guó)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的實(shí)際發(fā)展的全局作為出發(fā)點(diǎn)，將我國(guó)現(xiàn)有的城鎮(zhèn)和農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)變成為相對(duì)完整統(tǒng)一進(jìn)行科學(xué)的籌劃［3］。全面考慮后，將城鎮(zhèn)和農(nóng)村發(fā)展過(guò)程中存在的問(wèn)題及其兩者之間的利益關(guān)系進(jìn)行深入的研究，進(jìn)而統(tǒng)籌解決。需要在全面發(fā)揮出城市對(duì)農(nóng)村的輻射作用的前提條件下，發(fā)揮出城市工業(yè)對(duì)自身內(nèi)部農(nóng)業(yè)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的帶動(dòng)作用；同時(shí)也需要在全方位發(fā)揮農(nóng)村對(duì)城市、農(nóng)業(yè)對(duì)工業(yè)的經(jīng)濟(jì)促進(jìn)作用，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)兩者間的良性互動(dòng)經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃是最近這幾年來(lái)規(guī)劃領(lǐng)域比較新潮的一個(gè)名詞。雖然在一定范圍內(nèi)，考慮到了城鄉(xiāng)這兩個(gè)經(jīng)濟(jì)層面。但是由于大多數(shù)是以縣區(qū)域或者更大的范圍作為研究的主要對(duì)象，在地形圖等技術(shù)性層面上對(duì)村鎮(zhèn)層面，尤其是村落層面很難真正的得以實(shí)現(xiàn)。為此，我們需要將城鄉(xiāng)統(tǒng)籌理念切實(shí)有效地運(yùn)用到村鎮(zhèn)規(guī)劃活動(dòng)中，此舉是具有非常遠(yuǎn)大的經(jīng)濟(jì)意義的。

2.2地域要素的統(tǒng)籌觀念

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，實(shí)質(zhì)是指將城市與農(nóng)村作為一個(gè)有機(jī)的完整體，全面落實(shí)到村鎮(zhèn)規(guī)劃活動(dòng)過(guò)程中。不僅需要將鎮(zhèn)區(qū)和村莊作為一個(gè)完整的形態(tài)，并且也要對(duì)地域所處的自然環(huán)境等多種不定性要素全部進(jìn)行統(tǒng)籌考慮。在對(duì)我國(guó)村鎮(zhèn)的實(shí)際發(fā)展現(xiàn)狀進(jìn)行綜合分析的過(guò)程中，需要充分結(jié)合其區(qū)域的自我經(jīng)濟(jì)發(fā)展特點(diǎn)，以此來(lái)進(jìn)行開(kāi)展規(guī)劃活動(dòng)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域的規(guī)劃對(duì)于其鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)和空間發(fā)展、空間管理和資源調(diào)配、鎮(zhèn)村居民具體布局、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共設(shè)施的建設(shè)、環(huán)境保護(hù)與治理、防空自然災(zāi)害、規(guī)劃實(shí)施政策及具體的策略制定等諸多的方面進(jìn)行系統(tǒng)的、全面的統(tǒng)籌考慮。為此，在進(jìn)行村鎮(zhèn)規(guī)劃過(guò)程中，需要側(cè)重注意以下幾個(gè)方面：

①需要充分考慮村鎮(zhèn)當(dāng)前階段中的實(shí)際經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌活動(dòng)中經(jīng)常性的處于被“反哺”的地位。為此，在進(jìn)行具體的過(guò)程中，需要將鎮(zhèn)域規(guī)劃與與部分城市進(jìn)行完美的對(duì)接，進(jìn)一步的加強(qiáng)它們之間的聯(lián)系，使村鎮(zhèn)可以更加有效的接受城市的輻射。

②就村鎮(zhèn)規(guī)劃的價(jià)值自身而言。第一，必須要打破城鄉(xiāng)間規(guī)劃之間中存在的矛盾，并及時(shí)的進(jìn)行引導(dǎo)諸影響因素在經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)的調(diào)配下實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)間經(jīng)濟(jì)的自由流動(dòng)性作用；第二，必須要徹底的展現(xiàn)并維護(hù)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)下的公共作用等。

2.3城鄉(xiāng)統(tǒng)籌為村鎮(zhèn)規(guī)劃提供強(qiáng)而有力的政策體制保障

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，我國(guó)現(xiàn)有的部分農(nóng)村政策，尤其是有關(guān)農(nóng)村土地所有制、經(jīng)營(yíng)承包地、土地征收等的政策體制等，這一系列內(nèi)容嚴(yán)重抑制我國(guó)村鎮(zhèn)規(guī)劃的實(shí)施步伐。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的主要目的，就是要徹底消除這一部分制約城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的體制性的內(nèi)容。即包含深化就業(yè)與戶(hù)籍制度改革活動(dòng)，全面組建城鄉(xiāng)一體化的勞動(dòng)就業(yè)機(jī)制等；不斷進(jìn)行創(chuàng)新農(nóng)村稅費(fèi)制度，進(jìn)而不斷增加農(nóng)村公共產(chǎn)品的投入力度；大力的推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革，使村鎮(zhèn)規(guī)劃可以更加順利的進(jìn)行開(kāi)展。

3　結(jié)語(yǔ)

綜上所述，在文中筆者對(duì)村鎮(zhèn)規(guī)劃在城鄉(xiāng)規(guī)劃管理中的政策進(jìn)行了簡(jiǎn)單的分析。依據(jù)我國(guó)的實(shí)際發(fā)展情況對(duì)于當(dāng)前階段中的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展過(guò)程中存在的不足進(jìn)行深入的剖析，并提出了相應(yīng)的解決方案，以此來(lái)不斷推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。

［1］ 高紅. 村鎮(zhèn)規(guī)劃在城鄉(xiāng)規(guī)劃管理中的政策關(guān)系［J］. 城市規(guī)劃，2015（7）：79-81.

［2］ 熊雄. 對(duì)村鎮(zhèn)規(guī)劃在城鄉(xiāng)規(guī)劃管理中政策關(guān)系的探討［J］. 江西建材，2014（22）：16.

［3］ 呂維娟，殷毅. 土地規(guī)劃管理與城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施的關(guān)系探討 ［J］.城市規(guī)劃，2014（10）：34-38.

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