中央黨校省部級干部進修班課題組

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試論新常態(tài)下我國農業(yè)發(fā)展的路徑選擇

中央黨校省部級干部進修班課題組

新常態(tài)下，我國農業(yè)發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)愈加嚴峻。通過大力推進農業(yè)供給側結構性改革，開辟新途徑尋求新突破，推動我國現代農業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。

新常態(tài)；農業(yè)發(fā)展；路徑選擇

一、新常態(tài)下農業(yè)發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)

隨著我國經濟進入新常態(tài)，面臨三期疊加的挑戰(zhàn)，農業(yè)也不能置身事外。由于國內外環(huán)境條件的深刻變化和長期粗放式的經營積累，農業(yè)發(fā)展的各種風險和結構性矛盾不斷積聚，制約農業(yè)發(fā)展的問題在未來一個時期內還將長期存在，現代農業(yè)發(fā)展所面臨的挑戰(zhàn)將愈加嚴峻。

（一）經濟增速放緩，穩(wěn)定農業(yè)發(fā)展的外源動力削弱

在我國進入經濟新常態(tài)的過程中，由于增長方式和增長動力發(fā)生轉換，經濟出現減速。據國家統(tǒng)計局數據，2015年我國GDP增速為6.9%，低于2014年7.4%的增速，更低于1979～2013年9.8%的平均增速；財政收入為15.2萬億元，比2014年增長8.4%，增速創(chuàng)下1992年以來的新低，連續(xù)4年低于1979～2013年14.5%的平均增速。經濟增速、財政收入增速放緩，使現代農業(yè)發(fā)展面臨更加嚴峻的宏觀環(huán)境，給支撐現代農業(yè)發(fā)展的高投入這一因素帶來變數，對農業(yè)作為工業(yè)原料的需求也產生不利影響

（二）資源環(huán)境約束趨緊，保障農產品供給難度增加

近年來，我國農業(yè)快速發(fā)展，糧食的持續(xù)增產，從一定程度上來說是建立在對土地、水等農業(yè)資源過度開發(fā)超強利用基礎之上的。我國人均耕地和淡水資源分別僅為世界平均水平的1/3和1/4，不僅先天不足，還面臨城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進程中的擠占和污染的威脅，土地、水資源的剛性約束將進一步加劇，守住18億畝耕地紅線和解決300多億立方米的農田灌溉用水缺口的壓力將會越來越大。同時，化肥、農藥、農膜的過量低效使用和溫室大棚的廣泛推廣，造成的土壤鹽漬、養(yǎng)殖環(huán)境污染、農業(yè)面源污染等問題日趨嚴重，在影響農業(yè)生態(tài)安全的同時，也對農產品品質安全造成了很大壓力。有報道顯示，我國年施用化肥量達5900萬噸，使用量居世界第一，占世界的三分之一，相當于美國、印度的總和，而當季利用率僅為30%；年農藥使用量約190萬噸，為世界第一農藥生產和使用大國，單位面積化學農藥用量已經比世界平均用量高2.5～5倍，有效利用率為35%；年使用農膜238萬噸回收率為40%；全國中重度污染耕地已高達5000萬畝顯然，農業(yè)資源趨緊和生態(tài)環(huán)境惡化的雙重制約，使得我國農業(yè)生態(tài)環(huán)境面臨前所未有的壓力和挑戰(zhàn)，而由人口增長和消費結構升級帶來的農產品剛性需求仍將持續(xù)增加，保障供需平衡的難度逐漸加大。

（三）農產品生產成本大幅上漲，農業(yè)生產比較效益持續(xù)低下

近年來，隨著農業(yè)生產要素特別是土地流轉費用、勞動力成本的快速上漲，帶來整個農業(yè)生產成本的大幅度增長。而農業(yè)生產資料價格、生產經營所需物化投入的不斷攀升，擠壓了農民務農的收益空間。有數據顯示，我國稻谷、小麥、玉米三種糧食畝均成本從2008年的62.42元/畝上漲到2014年的1068.57元/畝。而在生產成本不斷上升的同時，主要農產品價格卻不斷下降。一方面，受全球經濟低迷的影響，國際市場大宗農產品價格進入下行通道。由于國際農產品成本優(yōu)勢明顯，農產品到岸稅后價已全面低于國內農產品批發(fā)價，目前國際大豆、玉米、小麥、大米價格分別比國內價格每噸低1175元、923元、626元和1143元，糧棉油糖等大宗農產品的進口完稅價每噸大體比國內低800～1000元，豬肉、牛肉、羊肉集市均價更比進口到岸稅后均價高出近50%。由于國內外農產品存在巨大價差，進口農產品數量不斷增加，使得我國成為世界上第一大農產品進口國，導致糧食呈現出生產量、庫存量、進口量“三量齊增”“邊進口、邊積壓”“洋貨入市、國貨入庫”的怪象，既擠壓了我國同類農產品價格上升的空間，也進而影響了相關產業(yè)的利潤空間和持續(xù)發(fā)展。另一方面，由于近年來中央持續(xù)加大對三農”的投入，尤其是農業(yè)補貼不斷增加，漸漸逼近世貿組織規(guī)定的約束“黃線”，即我國加入WTO承諾補貼的上限不超過農業(yè)產值的8.5%。譬如，我國對小麥、玉米、稻谷等的支持已接近承諾上限，對棉花的支持已超出約束上限，加大“黃箱”支持也遇到了“天花板”。正是在成本與價格的雙重擠壓下，我國農業(yè)生產比較效益持續(xù)低下，種糧口糧化、農業(yè)副業(yè)化、農民兼業(yè)化趨勢越來越明顯，保護農民生產積極性難度加大。

（四）農業(yè)綜合生產能力薄弱，靠天吃飯問題未能根本解決

目前，我國農業(yè)綜合生產能力與全面建設小康社會的要求和人們對農產品不斷增長的需求相比，還顯得較為薄弱。我國是一個耕地、淡水資源稀缺的國家，再加上我國人口眾多，人均耕地面積僅1.4畝，不足世界人均耕地面積的一半，并且耕地資源消耗較大。人均淡水資源每一年僅有22立方米，僅相當于世界平均水平的1/4。由于我國對農業(yè)的投入不足和基礎設施產權、經營以及管理制度不完善、不健全，導致基本農田水利、道路交通等農業(yè)基礎設施薄弱，全國主灌區(qū)骨干建筑物的完好率不足4%，配套率不足7%，中等產田的比例占全國耕地面積的2/3，50%以上耕地屬于水資源緊缺的干旱、半干旱地，1/3耕地易受洪水威脅，這不僅制約了農業(yè)綜合生產能力的增強與提高，同時也加大了農業(yè)遭受自然風險的成本。我國農業(yè)發(fā)展的現代化程度還普遍較低，很多地方的農業(yè)生產仍然處于一種較為傳統(tǒng)的耕作手段，主要依靠人力與畜力來從事農業(yè)生產。農業(yè)科技創(chuàng)新和農技推廣支撐能力不強，農業(yè)科技成果大都處在“實驗室”與“試驗田”中，不能及時有效推廣到生產中轉化為現實農業(yè)生產力。農業(yè)自然風險和市場風險抵御機制不健全，農產品和農業(yè)信息市場導向功能不強，導致農業(yè)生產面臨較高的自然風險和市場風險，農業(yè)生產成本居高不下。農業(yè)金融體制不完善，造成農業(yè)發(fā)展過程中資金大量流失，使農業(yè)喪失了增加農業(yè)投入、改善生產設施、提高技術水平的基本條件，嚴重削弱了農業(yè)自我發(fā)展能力。

（五）農村勞動力大量轉移，農業(yè)勞動力結構性短缺突出

人力資本是農村經濟社會發(fā)展的關鍵，而農業(yè)勞動力的素質則是農村人力資本積累的核心。由于我國農業(yè)生產規(guī)?；洜I水平較低，農業(yè)生產環(huán)節(jié)的勞動力投入量仍然很大。隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程的加快，農村青壯年勞動力大多轉移外出就業(yè)，導致農業(yè)勞動力供給的知識結構、年齡結構嚴重失衡，務農勞動力的素質出現結構性下降，留在農村的從業(yè)人員出現了以老人、兒童、婦女為主的人口結構，導致農業(yè)發(fā)展的高素質勞動力資源需求缺乏，農業(yè)生產的兼業(yè)化、農民老齡化、農村空心化的問題突出，農業(yè)勞動生產率低下，阻礙了農業(yè)產業(yè)化和農業(yè)科技推廣。據國家統(tǒng)計局公布的數據顯示，2015年全國農民工總量約2.77億人。其中，80后、90后出生的新生代農民工占70%以上。由于農業(yè)比較效益的低下，新生代農民工大多不愿回鄉(xiāng)種地，而留在農村的婦女和中老年農民雖愿意種地，但素質相對較低，小學及以下文化程度比重高達50%以上。隨著農業(yè)產業(yè)結構的調整和新農村建設的不斷深入，農業(yè)勞動力結構性短缺的矛盾將會更加突出，農業(yè)后續(xù)乏人問題將嚴重影響我國現代農業(yè)的發(fā)展。

二、新常態(tài)下農業(yè)發(fā)展的新路徑

做好“十三五”時期“三農”工作，必須全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神，以鄧小平理論、“三個代表”重要思想和科學發(fā)展觀為指導，深入貫徹習近平總書記系列重要講話精神，牢固樹立和切實貫徹創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，堅持“三農”工作重中之重的戰(zhàn)略思想，突出問題導向，轉變發(fā)展理念，破解發(fā)展難題，通過大力推進農業(yè)供給側結構性改革，加快轉變農業(yè)發(fā)展方式，提高農業(yè)發(fā)展的質量效益和競爭力，推動我國現代農業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。

（一）在提高糧食生產能力上挖掘新潛力

“悠悠萬事，吃飯為大”。糧食事關國計民生，糧食安全是維系社會穩(wěn)定的“壓艙石”，是治國安邦的首要之務。只有穩(wěn)固了糧食生產能力，才能始終把中國人的飯碗牢牢端在自己手上。挖掘糧食生產新潛力，必須加快構建現代農業(yè)生產體系，切實轉變生產方式，促進農業(yè)生產更好適應資源與環(huán)境條件，降成本提效益，實現可持續(xù)發(fā)展。

挖掘糧食生產新潛力，必須堅持“一穩(wěn)、兩保”，即總體穩(wěn)定糧食播種面積特別是谷物播種面積，加大政策扶持和投入力度，保護調動好農民務農種糧和主產區(qū)重農抓糧兩個積極性。探索建立糧食生產功能區(qū)，全面開展永久基本農田劃定工作，堅決守住耕地保護紅線，將口糧生產能力落實到田塊地頭。加強農田水利建設與管護、中低產田改造和高標準農田建設，確保完成2020年全國建成8億畝高標準農田的目標，落實好“藏糧于地”戰(zhàn)略。完善科技創(chuàng)新體系，加快推進現代農業(yè)科技示范區(qū)建設，開展糧食綠色增產模式攻關，推動農業(yè)科技在現代種業(yè)、智能農業(yè)、農機裝備、生態(tài)環(huán)保、農副產品精深加工等關鍵領域取得突破，實現好“藏糧于技”戰(zhàn)略。要充分發(fā)揮好多種形式農業(yè)適度規(guī)模經營引領作用，形成有利于現代農業(yè)生產要素創(chuàng)新與運用的體制機制，重點培育和支持種養(yǎng)大戶、家庭農場、農民合作社、龍頭企業(yè)等新型規(guī)模經營主體發(fā)展壯大。加快新型職業(yè)農民培育步伐，造就一大批懂技術、會經營的新型農業(yè)人才，徹底破解“誰來種地”“如何種好地”難題，促進我國傳統(tǒng)農業(yè)向現代農業(yè)的快速轉變。

（二）在優(yōu)化農業(yè)結構上開辟新途徑

我國農業(yè)大而不強，一個重要原因就是產業(yè)發(fā)展不足，產業(yè)鏈條短、產品附加值低問題突出。特別是當前結構矛盾凸顯，部分農產品出現暫時性或階段性過剩，而一些農產品卻不能滿足需求。因此，發(fā)展現代農業(yè)必須從產業(yè)體系整體謀劃，著眼推進產業(yè)鏈和價值鏈建設，實現一產強、二產優(yōu)、三產活。發(fā)揮好區(qū)域比較優(yōu)勢，更好地適應個性化、多樣化的消費需求，促進農業(yè)結構優(yōu)化升級，使有限的農業(yè)資源產出更多、更好、更安全的農產品提高農業(yè)整體競爭力，形成結構更加合理、保障更加有力的農產品有效供給。

優(yōu)化農業(yè)生產結構和區(qū)域布局，樹立大農業(yè)、大食物觀，在確?！肮任锘咀越o、口糧絕對安全”的前提下，科學確定主要農產品自給水平，加強糧經飼統(tǒng)籌、農林牧漁結合、種養(yǎng)加一體，擴大市場緊缺、潛在需求大的農產品生產，全方位、多途徑開發(fā)食物資源，滿足日益多元化的食物消費需求。啟動實施種植業(yè)結構調整規(guī)劃，穩(wěn)定水稻和小麥生產，適當調減非優(yōu)勢區(qū)玉米種植。要加強規(guī)劃和政策引導，促進主產區(qū)農產品加工業(yè)加快發(fā)展，形成一批優(yōu)勢產業(yè)集群，培育一批農產品精深加工領軍企業(yè)和國內外知名品牌，促進一、二、三產業(yè)的融合發(fā)展，提高農業(yè)全產業(yè)鏈效益。積極推進“互聯網+現代農業(yè)”行動將新技術、新業(yè)態(tài)和新模式引入到農業(yè)產業(yè)中來，加快發(fā)展訂單直銷、連鎖配送、電子商務等現代流通方式，促進農業(yè)產業(yè)經營組織方式的變革。

（三）在轉變農業(yè)發(fā)展方式上尋求新突破

長期以來，我國農業(yè)發(fā)展方式主要是追求產量、拼資源、拼環(huán)境。新常態(tài)下，要破解“成本地板”與“價格天花板”的雙重擠壓、“資源紅線”與“環(huán)境黃牌”的雙重制約唯有加快轉變農業(yè)發(fā)展方式，盡快從主要追求產量和依賴資源消耗的粗放經營轉到數量質量效益并重、注重提高競爭力、注重農業(yè)科技創(chuàng)新、注重可持續(xù)的集約發(fā)展上來，走產出高效、產品安全、資源節(jié)約、環(huán)境友好的現代農業(yè)發(fā)展道路。

完善農業(yè)支持保護政策體系，逐步由“黃箱補貼”轉為“綠箱補貼”，在農業(yè)基礎設施建設、農業(yè)保險、扶貧、農民直接收入等方面加大政策扶持力度。健全農業(yè)科技創(chuàng)新激勵機制，打通科技成果轉化應用的“最后一公里”，為農業(yè)發(fā)展注入新動能，逐步把糧食增產轉到主要依靠科技進步、技術創(chuàng)新的軌道上。切實加強農業(yè)資源保護和高效利用，劃定農業(yè)空間和生態(tài)空間保護紅線，落實最嚴格耕地保護和用途管制制度。實施水資源消耗總量和強度雙控行動，強化用水總量、用水效率、水功能區(qū)限制納污“三條紅線”剛性約束。推進農業(yè)生態(tài)治理、保護和修復，打好農業(yè)面源污染治理攻堅戰(zhàn)。

（四）在促進農民增收上獲得新成效

習近平總書記多次指出“小康不小康，關鍵看老鄉(xiāng)”，核心是看老鄉(xiāng)的“錢袋子”。能否在經濟發(fā)展新常態(tài)下，促進農民收入繼續(xù)較快增長，保持城鄉(xiāng)居民收入差距持續(xù)縮小的勢頭，是對“三農”工作的重大考驗。

要促進農民收入持續(xù)增長，必須繼續(xù)加大強農惠農富農政策力度，優(yōu)先保證農業(yè)農村投入，確保政策力度不減弱、農民實惠不減少。根據市場需求，從各地資源稟賦出發(fā)，發(fā)展各種特色農產品生產，把資源優(yōu)勢轉化為產業(yè)優(yōu)勢，促進農民增收。大力發(fā)展農產品加工業(yè)，提高農產品加工轉化率和附加值，延長農業(yè)產業(yè)鏈，增強對農民增收的帶動能力。發(fā)展新產業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式，積極開發(fā)農業(yè)多種功能，挖掘鄉(xiāng)村生態(tài)休閑、旅游觀光、文化教育價值。發(fā)揮好新型城鎮(zhèn)化對農業(yè)現代化的輻射帶動作用，促進農民轉移就業(yè)和創(chuàng)業(yè)，分類推進農業(yè)轉移人口市民化，拓展農村外部增收渠道。打好扶貧開發(fā)攻堅戰(zhàn)，加快農村貧困人口脫貧致富步伐。要進一步完善和創(chuàng)新土地財產權制度，積極探索農村集體建設用地、農村宅基地開發(fā)和流轉方式，讓農民以土地入股，參與規(guī)模化、產業(yè)化經營，更多分享二、三產業(yè)增值收益，賦予農民更多的土地財產性收入。

（五）在農業(yè)對外開放水平上獲得新提升

在全球經濟一體化背景下，我國農業(yè)已經處于全面開放的國際大環(huán)境、大市場中，“國內豐收、進口劇增”的現象日益嚴重。因此，必須完善農業(yè)對外開放戰(zhàn)略布局，統(tǒng)籌用好國際國內兩個市場、兩種資源，加快形成農業(yè)對外貿易與國內農業(yè)發(fā)展相互促進的政策體系，實現補充國內市場需求、促進結構調整、保護國內產業(yè)安全和農民利益的有機統(tǒng)一，不斷提升農業(yè)對外開放水平。

要堅持“以我為主、立足國內、確保產能、適度進口、科技支撐”的國家糧食安全戰(zhàn)略，確?？诩Z絕對安全。堅持“引進來”與“走出去”有機結合，利用國際資源和市場，優(yōu)化國內農業(yè)結構，緩解資源環(huán)境壓力。加強與“一帶一路”沿線國家和地區(qū)及周邊國家和地區(qū)的農業(yè)投資、貿易、科技、動植物檢疫合作，鼓勵支持我國企業(yè)開展多種形式的跨國經營，加強農產品加工、儲運、貿易等環(huán)節(jié)合作，參與農業(yè)全球供應鏈，培育具有國際競爭力的糧商和農業(yè)企業(yè)集團。加大農產品出口的政策支持力度，鞏固農產品出口傳統(tǒng)優(yōu)勢，培育新的競爭優(yōu)勢，鼓勵農業(yè)企業(yè)到國外主銷區(qū)進行產品認證和衛(wèi)生登記注冊，擴大特色和高附加值農產品出口。優(yōu)化重要農產品進口的全球布局，推進進口來源多元化，加快形成互利共贏的穩(wěn)定經貿關系。積極引進國內外資本，消化吸收發(fā)達國家農業(yè)新技術、新模式，提高農業(yè)國際化水平。

全面建成小康社會，實現“兩個一百年”奮斗目標，重點是“三農”，難點在“三農”，成效看“三農”。沒有農業(yè)的現代化，就沒有國家的現代化?！笆濉笔俏覈鴤鹘y(tǒng)農業(yè)向現代農業(yè)加快轉變的關鍵時期，要堅持不懈厚植重農氛圍，把農業(yè)農村工作放到重中之重位置，以發(fā)展新理念破解“三農”新難題，圍繞建設現代農業(yè)、促進農民增收、城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，真抓實干，主動作為，推動農業(yè)農村經濟取得新發(fā)展、再上新臺階，讓農業(yè)成為充滿希望的朝陽產業(yè)。

（執(zhí)筆人：夏濤；課題組成員：張學武、謝杭生、張定宇、趙華林、潘盛洲、王錦珍、余欣榮、易煉紅、陰和俊、夏濤）

責任編輯：李冬葉