●李米佳/文

基層村社干部職務(wù)犯罪防控研究

●李米佳*/文

基層村社干部的職務(wù)犯罪侵害群眾切身利益，必須加大防控力度。調(diào)研顯示，村社干部職務(wù)犯罪主要集中在征地拆遷補(bǔ)償、支農(nóng)惠農(nóng)資金等領(lǐng)域，呈現(xiàn)出作案手段和方式簡單、涉案金額較大且社會影響惡劣等特點(diǎn)。對此，應(yīng)在分析原因的基礎(chǔ)上，采取加強(qiáng)防控體系建設(shè)、加大打擊力度、加大村社資金監(jiān)管力度、強(qiáng)化村社干部廉潔自律意識等措施予以應(yīng)對。

村社干部職務(wù)犯罪征地拆遷廉潔自律

村社干部職務(wù)犯罪侵害群眾切身利益，必須嚴(yán)厲打擊。在新形勢下，采取有力措施有效遏制和防止村社干部職務(wù)犯罪，促進(jìn)基層社會治理法治化是一項(xiàng)值得研究的課題。

一、村社干部職務(wù)犯罪的主要領(lǐng)域和特點(diǎn)

截至2015年7月，某市檢察機(jī)關(guān)共立案查辦村社干部職務(wù)犯罪案件27件39人，占同期查辦職務(wù)犯罪案件的16.7%。其中，貪污案件17件28人，受賄案件9件10人，挪用公款案件1件1人；起訴至法院并作有罪判決33人，挽回經(jīng)濟(jì)損失2000余萬元。大體來看，這類案件主要發(fā)生在四個領(lǐng)域：征地拆遷補(bǔ)償領(lǐng)域、支農(nóng)惠民資金領(lǐng)域、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域、林權(quán)流轉(zhuǎn)領(lǐng)域。其主要特點(diǎn)是：第一，作案方式和手段簡單。在支農(nóng)惠民資金的申報(bào)和發(fā)放環(huán)節(jié)，村社干部欺上瞞下，虛列、多報(bào)、重報(bào)補(bǔ)償資金，并在虛假人員名單上簽字，占有套取補(bǔ)償款，甚至要求將直補(bǔ)到農(nóng)戶卡中的資金打入村委會甚至村干部的個人賬戶，在村民不知情的狀況下挪用甚至侵占。在征地拆遷補(bǔ)償問題上，村社干部利用受國土等部門的委托便利，在進(jìn)行初步土地丈量、附著物統(tǒng)計(jì)核算的過程中，將集體土地編造在自己及親屬名下、將公共墳地虛報(bào)為自家祖墳等手段騙取國家拆遷補(bǔ)償款。第二，涉案金額較大且影響惡劣。上述27件案件涉案總金額達(dá)730余萬元，其中5至10萬的7件，占26%；10萬元以上的20件，占74%。雖然這些案件均是“蒼蠅”犯罪，但全都發(fā)生在群眾身邊，損害基層群眾的最直接利益，嚴(yán)重影響農(nóng)村黨群關(guān)系、干群關(guān)系，危及農(nóng)村社會穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。第三，涉及村社干部的上訪多為集體上訪。自2013年以來，某市檢察機(jī)關(guān)共受理集體上訪案件18件，其中涉及村社干部的15件，占比83%。涉及村社干部的舉報(bào)主要發(fā)生在村兩委換屆選舉期間，內(nèi)容涉及農(nóng)村干部選舉和管理、土地確認(rèn)和流轉(zhuǎn)、黨風(fēng)廉政問題、新農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等多個層面。第四，由過去個體腐敗向群體腐敗轉(zhuǎn)變。隨著各項(xiàng)監(jiān)管制度的不斷出臺并完善，過去個別村社干部“單槍匹馬”就能撈取各種好處的機(jī)會明顯減少，尋租空間縮小，只能通過多個環(huán)節(jié)，多個崗位合謀，共同實(shí)施犯罪。在查辦的27件案件中，共同犯罪9件，占33%，同比上升10%。第五，把村民“一事一議”制度作為實(shí)施犯罪的合法外衣。部分基層干部以為群眾謀利為名，行個人謀私之實(shí)，把“一事一議”制度作為其實(shí)施犯罪的工具。上述27件村社干部職務(wù)犯罪案件涉及披著“一事一議”制度外衣謀個人私利的案件18件。

二、村社干部職務(wù)犯罪的主要成因

第一，村社干部自身綜合素質(zhì)較低，法律意識淡薄。在立案查辦的村社干部職務(wù)犯罪案件中，村支書、村主任、村民小組長等最基層“村官”有80%以上是初中或高中學(xué)歷，習(xí)慣于憑經(jīng)驗(yàn)或人情關(guān)系指導(dǎo)工作，對土地管理、資源保護(hù)、職務(wù)犯罪等政策和法律規(guī)定知之甚少。

第二，村社干部權(quán)力集中，缺乏民主意識。資金、項(xiàng)目主管部門因人員短缺等原因，將土地丈量、附著物清點(diǎn)等基礎(chǔ)性工作交由村社干部負(fù)責(zé)，但主管部門在復(fù)核審查時疏于管理、流于形式，導(dǎo)致村社干部的申報(bào)資料成為最后獲得補(bǔ)償款的重要依據(jù)，變相地增加了村社干部權(quán)力。同時，村社干部為了獲取私利，在申報(bào)資料時弄虛作假，不進(jìn)行村務(wù)公開，甚至對一些涉及補(bǔ)償?shù)恼咝晕募疾还_。

第三，村務(wù)公開等相關(guān)制度過于簡單。按照《村民委員會組織法》的規(guī)定，村民委員會實(shí)行村務(wù)公開制度。村委會應(yīng)當(dāng)定期將村內(nèi)財(cái)物收支、救濟(jì)救災(zāi)款項(xiàng)等事項(xiàng)真實(shí)公布。然而，一些地方的村務(wù)公開工作隨意性和零散性較強(qiáng)。比如，《某市征地地上附著物補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及住房拆遷安置辦法》只對土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有所規(guī)定，而沒有規(guī)定管理和適用的程序、分配方式及用途，導(dǎo)致村社干部在使用這些補(bǔ)償款的過程中有很大隨意性。

第四，財(cái)務(wù)管理制度混亂，監(jiān)督制約機(jī)制不到位。一是基層財(cái)務(wù)制度不健全。村社沒有建立并實(shí)施整套的財(cái)務(wù)收支審批和經(jīng)辦制度，出現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌管理一部分、各村自己另設(shè)賬目管理一部分的狀況，監(jiān)督管理體系明顯混亂。二是村干部之間分工不明。有的村村支書簽批，村主任也簽批，造成財(cái)務(wù)管理混亂失控，還有的村會計(jì)出納不分設(shè)，讓一人兼任，更甚者村會計(jì)、村主任和村支書存有一定的親緣關(guān)系，錢帳不分，坐收坐支，缺乏制約。三是財(cái)務(wù)管理不規(guī)范。個別從事財(cái)務(wù)的人員不懂會計(jì)業(yè)務(wù)，不堅(jiān)持原則，唯村支書和村主任的命令是從。四是對資金流向監(jiān)管不力。由于各類支農(nóng)惠民資金項(xiàng)目繁多，主管部門對村社申報(bào)資料進(jìn)行形式審查后，就將資金發(fā)放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，不作后續(xù)監(jiān)管。

第五，懲治力度不大，不能有效震懾職務(wù)犯罪。一是查處不力。我國刑法對職務(wù)犯罪的主體明確界定為國家工作人員或者受委托從事公務(wù)的人員，基層村社干部僅在受委托從事公務(wù)的情況下符合職務(wù)犯罪主體條件。同時，司法實(shí)踐中對基層村社干部的主體身份認(rèn)定爭議很大，往往不能以職務(wù)犯罪立案偵查。二是判決輕刑化。從判決情況看，提起公訴的33名基層村社干部中，有17人被判處三年以下有期徒刑，占51.5%。其中，適用緩刑的13人，占76%；免于刑事處罰的1人占6%。

三、加強(qiáng)村社干部職務(wù)犯罪預(yù)防的對策建議

根據(jù)當(dāng)前基層村社干部職務(wù)犯罪案件犯罪領(lǐng)域、發(fā)案特點(diǎn)、犯罪原因，做好村社干部職務(wù)犯罪預(yù)防工作應(yīng)從三方面入手：

第一，加強(qiáng)村社職務(wù)犯罪防控體系建設(shè)。一是加強(qiáng)制度建設(shè)。建立和完善基層政權(quán)權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督機(jī)制，村務(wù)信息公開機(jī)制，涉農(nóng)資金使用監(jiān)管配套機(jī)制等。二是建立和完善職務(wù)犯罪預(yù)防網(wǎng)格。大力推廣“設(shè)點(diǎn)建站聘員聯(lián)戶”網(wǎng)格化民生檢察，依托網(wǎng)格化社會治理體系，在各村社聘請預(yù)防聯(lián)絡(luò)員，將預(yù)防網(wǎng)絡(luò)延伸至最基層。三是加大職務(wù)犯罪預(yù)防宣傳力度。推廣檢察機(jī)關(guān)3D網(wǎng)絡(luò)警示教育基地，結(jié)合職務(wù)犯罪預(yù)防宣講，深入推進(jìn)廉政課進(jìn)社區(qū)、進(jìn)農(nóng)村，筑牢廉政防線。鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委應(yīng)定期組織村社干部參觀警示教育基地，觀看廉政教育短片，向基層組織干部強(qiáng)化廉政意識。

第二，加大對村社干部職務(wù)犯罪的打擊力度。一是建立和完善來信、來訪、來電、網(wǎng)絡(luò)“四位一體”信訪舉報(bào)渠道，定期開展巡回檢察、舉報(bào)宣傳等，保障群眾通過法律渠道表達(dá)訴求。二是開展查處發(fā)生在群眾身邊、侵犯群眾權(quán)益的職務(wù)犯罪專項(xiàng)行動，嚴(yán)肅查辦侵吞和挪用群眾征地補(bǔ)償、土地復(fù)墾、退耕還林等補(bǔ)償款的職務(wù)犯罪，嚴(yán)肅查辦虛報(bào)冒領(lǐng)，套取國家資金的職務(wù)犯罪，嚴(yán)肅查辦濫用職權(quán)，損害群眾切實(shí)利益的瀆職犯罪。

第三，加大村社資金監(jiān)管力度。一是建議鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)加強(qiáng)村財(cái)務(wù)人員的培訓(xùn)，嚴(yán)禁村支部書記或村委會委員兼職村財(cái)務(wù)人員，嚴(yán)格執(zhí)行財(cái)經(jīng)紀(jì)律。二是建議鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門加強(qiáng)對下轄的村級財(cái)會賬目、經(jīng)濟(jì)往來嚴(yán)格把關(guān)。對賬核查的同時要定期和不定期的審計(jì)，并形成書面的審計(jì)報(bào)告，報(bào)送鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有關(guān)部門審查備案。必要時可以組織村會計(jì)參加村村交叉審計(jì)活動，達(dá)到村與村的互審，起到相互監(jiān)督的作用。三是建議上級有關(guān)主管部門建立健全涉農(nóng)資金監(jiān)管體系，在撥付專項(xiàng)資金時，撥付到一卡通，省去中間環(huán)節(jié)，防止貪污挪用。

第四，強(qiáng)化村社干部廉潔自律意識，為健全村社干部職務(wù)犯罪預(yù)防懲治體系提供完善的制度保障。一是建議建立村社干部職務(wù)犯罪預(yù)防懲治體系領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府對村社干部職務(wù)犯罪負(fù)有主體責(zé)任，各基層黨委、政府和相關(guān)部門要切實(shí)加強(qiáng)對村社干部的教育管理，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委、村社“聯(lián)勤員”真正發(fā)揮監(jiān)督、教育的作用。二是建議積極推行村社干部財(cái)產(chǎn)公開和申報(bào)制度，進(jìn)一步完善村社干部教育管理的各項(xiàng)制度，重視做好村社干部的教育培訓(xùn)、監(jiān)督考核管理工作。三是建議定期對村社干部開展教育培訓(xùn)，采取以會代訓(xùn)、短期培訓(xùn)和輪訓(xùn)的方式，抓好村社干部的法制教育、廉政教育知識培訓(xùn)，不斷提高村社干部依法行政能力和法律知識水平。四是建議制定符合本地實(shí)際且具有很強(qiáng)操作性的制度規(guī)定，包括對村社干部的范圍、報(bào)酬構(gòu)成、考核標(biāo)準(zhǔn)、審計(jì)監(jiān)督等，建設(shè)一只具有強(qiáng)烈服務(wù)意識，擁有較多現(xiàn)代管理知識，具有活力的村社干部人才隊(duì)伍。

*四川省廣元市人民檢察院反瀆職侵權(quán)局［510802］