·徐光巖/文

檢察官考核評(píng)價(jià)工作機(jī)制的構(gòu)建

·徐光巖*/文

新一輪司法體制改革的推進(jìn)，必將帶來檢察官考核評(píng)價(jià)工作機(jī)制的變革和重構(gòu)。這一過程中，應(yīng)當(dāng)明晰檢察官考核評(píng)價(jià)主體和對(duì)象，科學(xué)界定檢察官考核評(píng)價(jià)內(nèi)容，改進(jìn)和規(guī)范檢察官考核評(píng)價(jià)方式，優(yōu)化運(yùn)用檢察官考核評(píng)價(jià)結(jié)果，逐步構(gòu)建起與當(dāng)前司法體制改革相配套、與檢察官職業(yè)特點(diǎn)相適應(yīng)的現(xiàn)代檢察官考核評(píng)價(jià)工作機(jī)制。

檢察官考核評(píng)價(jià)工作機(jī)制

當(dāng)前，隨著司法體制改革的推進(jìn)，傳統(tǒng)的公務(wù)員管理考核模式的檢察官考核評(píng)價(jià)機(jī)制也面臨著重大變革。在改進(jìn)原有機(jī)制、構(gòu)建新機(jī)制的過程中，檢察機(jī)關(guān)既應(yīng)當(dāng)充分考慮檢察職業(yè)特點(diǎn)和檢察工作的未來發(fā)展，也必須兼顧各項(xiàng)檢察體制和機(jī)制改革措施的統(tǒng)籌推進(jìn)。以下筆者將聚焦司法體制改革現(xiàn)實(shí)，以檢察官考核評(píng)價(jià)的五個(gè)方面要素為基本點(diǎn)，分析闡述建立完善檢察官考核評(píng)價(jià)機(jī)制的相關(guān)問題，以期對(duì)這一機(jī)制基本框架的現(xiàn)實(shí)構(gòu)建和未來發(fā)展提供助益。

一、檢察官考核評(píng)價(jià)主體體系：構(gòu)建專門的檢察官考評(píng)委員會(huì)制度

考核評(píng)價(jià)主體設(shè)定是否合理，對(duì)于制度的權(quán)威性、執(zhí)行力度、落實(shí)程度、執(zhí)行的公正性和效率等都有重要影響。從世界范圍看，許多國家的檢察官考核都由專門機(jī)構(gòu)或組織來承擔(dān)。［1］我國《檢察官法》中，早有“建立檢察官考評(píng)委員會(huì)制度”的規(guī)定，最高人民檢察院也曾下發(fā)《檢察官考評(píng)委員會(huì)章程（試行）》。但實(shí)踐中，大多數(shù)檢察院并未落實(shí)上述規(guī)定，主要原因在于有以地方組織部門或本單位政工部門為考核主體的公務(wù)員年度考核制度，如果再由檢察官考評(píng)委員會(huì)開展考核，既占用人力、物力，也有重復(fù)考核之嫌。當(dāng)前，面對(duì)新一輪的司法體制改革，最高人民檢察院在《關(guān)于深化改革的意見（2013-2017年工作規(guī)劃）》（2015年修訂版）中，重新提出要“建立檢察官考評(píng)委員會(huì)制度”，并將其作為推進(jìn)檢察官員額制、司法責(zé)任制、職業(yè)化進(jìn)程的重要保障機(jī)制之一。

由專門的檢察官考評(píng)委員會(huì)負(fù)責(zé)檢察官考核、評(píng)議等工作，與地方組織部門或本單位政工部門組織的行政考核相比，優(yōu)勢在于更專業(yè)、更獨(dú)立、更權(quán)威。在職責(zé)設(shè)定上，考評(píng)委員會(huì)應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)匯總?cè)粘？己瞬牧?、?duì)考核指標(biāo)執(zhí)行情況開展階段性檢查、分析考核過程中出現(xiàn)問題的原因并找到解決對(duì)策、對(duì)檢察官年度考核結(jié)果進(jìn)行對(duì)比分析（包括對(duì)相同類型崗位檢察官的橫向?qū)Ρ确治龊蛯?duì)檢察官本人歷年考核結(jié)果的縱向?qū)Ρ确治觯⒋_定考核等級(jí)、約談被考核的檢察官等等。專業(yè)化的職責(zé)設(shè)置，既能夠最大程度地保證評(píng)價(jià)的客觀準(zhǔn)確，增強(qiáng)檢察官對(duì)考核評(píng)價(jià)結(jié)果的認(rèn)同感，也可以作為預(yù)測檢察官未來工作發(fā)展?jié)撃艿闹匾罁?jù)，有利于實(shí)現(xiàn)考核反饋和科學(xué)管理的目的。

當(dāng)前，構(gòu)建考評(píng)委員會(huì)制度，著重應(yīng)當(dāng)完善以下環(huán)節(jié)：一是考評(píng)委員會(huì)的組成。組成成員必須多元化，具體可吸收本單位政工、紀(jì)檢監(jiān)察、案件管理部門人員和資深檢察官代表以及社會(huì)有關(guān)人員組成，保證考核結(jié)果的專業(yè)性、公開性。確定社會(huì)有關(guān)人員時(shí)，可以結(jié)合考核目的、內(nèi)容和不同崗位職責(zé)情況，設(shè)置不同部門、不同類型的組成人員。如對(duì)偵查監(jiān)督、公訴崗位檢察官的考核評(píng)價(jià)可吸納公安機(jī)關(guān)偵查人員、法院審判人員、律師等參與，以加強(qiáng)考核評(píng)價(jià)工作的外部監(jiān)督。二是制定統(tǒng)一的工作條例。建議由最高人民檢察院制定統(tǒng)一的《檢察官考評(píng)委員會(huì)工作條例》，取代《考評(píng)委員會(huì)章程》，以規(guī)范性規(guī)定保證考評(píng)委員會(huì)依照程序行使考核評(píng)價(jià)權(quán)，避免權(quán)力濫用，保障檢察官的合法權(quán)益不受侵犯。三是加強(qiáng)考核評(píng)價(jià)工作的上下級(jí)指導(dǎo)。從上級(jí)與下級(jí)檢察機(jī)關(guān)法定的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系出發(fā)，上級(jí)人民檢察院的考評(píng)委員會(huì)應(yīng)當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)人民檢察院考評(píng)委員會(huì)的工作，對(duì)下級(jí)人民檢察院考評(píng)委員會(huì)的考核評(píng)價(jià)工作行使監(jiān)督、指導(dǎo)、檢查等職責(zé)，保證考核結(jié)果的公正性、準(zhǔn)確性和客觀性。

二、檢察官考核評(píng)價(jià)對(duì)象體系：構(gòu)建檢察官專門序列考核制度

檢察官考核評(píng)價(jià)機(jī)制針對(duì)的對(duì)象是檢察官。按照我國現(xiàn)行《檢察官法》的規(guī)定，檢察官包括檢察員和助理檢察員。多年以來，由于檢察機(jī)關(guān)有書記員到助理檢察員，再到檢察員的自然晉升制度，檢察機(jī)關(guān)普遍存在著檢察官數(shù)量眾多、素質(zhì)參差不齊等情況。在工作開展中，承擔(dān)司法辦案任務(wù)的檢察官與從事檢察輔助事務(wù)、行政管理的檢察官界線模糊，一些有豐富辦案經(jīng)驗(yàn)的檢察官不得不因忙于大量的檢察事務(wù)性工作而分心，無法專注于司法辦案工作，影響了司法公正和辦案效率，一定程度上制約了檢察權(quán)的充分、有效行使。

為打造精英化、職業(yè)化的檢察官隊(duì)伍，當(dāng)前，全國檢察機(jī)關(guān)正在分批開展檢察官員額制、檢察人員分類管理制、檢察官辦案責(zé)任制等試點(diǎn)工作，構(gòu)建檢察官單獨(dú)序列管理等制度。入額檢察官，從具有檢察官身份的檢察人員中擇優(yōu)選任，其中資深檢察官還可以擔(dān)任主任檢察官，不能進(jìn)入員額的其他檢察人員將成為檢察輔助人員或者司法行政人員。從這一改革要求和目標(biāo)來看，檢察官考核評(píng)價(jià)機(jī)制的考核評(píng)價(jià)對(duì)象，將從過去所有具有檢察員、助理檢察員身份的人員轉(zhuǎn)變?yōu)閱T額內(nèi)的檢察官，包括檢察長、副檢察長、檢察委員會(huì)委員、主任檢察官、獨(dú)任檢察官和檢察官。但這里還有一個(gè)問題，實(shí)踐中，試點(diǎn)檢察機(jī)關(guān)大都設(shè)置了5年改革過渡期，過渡期內(nèi)實(shí)行“老人老辦法、新人新辦法”，首批未進(jìn)入檢察官員額的原有檢察員、助理檢察員，法律職務(wù)仍保持不變，這樣他們是否應(yīng)當(dāng)納入檢察官考核評(píng)價(jià)體系？對(duì)此，筆者認(rèn)為，他們雖然暫時(shí)保留法律職務(wù)，但實(shí)際上已納入檢察官助理或者司法行政人員管理序列，因此不應(yīng)再是檢察官考核評(píng)價(jià)機(jī)制所針對(duì)的對(duì)象。若過渡期內(nèi)進(jìn)入員額的，納入檢察官考核評(píng)價(jià)體系，未進(jìn)入員額的，不再保留法律職務(wù)，當(dāng)然也不作為檢察官進(jìn)行考核評(píng)價(jià)了。對(duì)人員分類管理改革中，直接歸類為檢察輔助人員或司法行政人員的檢察人員，一律另行制定考核評(píng)價(jià)制度開展相應(yīng)的考核評(píng)價(jià)。

三、檢察官考核評(píng)價(jià)內(nèi)容體系：構(gòu)建業(yè)務(wù)實(shí)績與司法行為并重的考核評(píng)價(jià)機(jī)制

長期以來，檢察官考核評(píng)價(jià)依托的公務(wù)員考核體系，內(nèi)容包括德、能、勤、績、廉五個(gè)方面。這五個(gè)方面因考核指標(biāo)未結(jié)合檢察職業(yè)要求、檢察權(quán)運(yùn)行規(guī)律和不同崗位檢察官特點(diǎn)設(shè)置，難以對(duì)檢察官履職情況、司法行為等形成客觀評(píng)價(jià)。實(shí)踐中，一些檢察機(jī)關(guān)立足檢察職業(yè)特點(diǎn)，也建立了專門的檢察官考核評(píng)價(jià)機(jī)制。但在考核指標(biāo)設(shè)置上，往往依據(jù)最高人民檢察院《檢察官考核暫行規(guī)定》，［2］偏重對(duì)檢察官辦案結(jié)果、工作實(shí)績的考核，忽視對(duì)檢察官司法行為的考核，實(shí)際工作中的運(yùn)行效果一般。

實(shí)際上，就考核內(nèi)容來說，業(yè)務(wù)實(shí)績固然重要，但“許多工作不僅體現(xiàn)在具體結(jié)果上，還包括具體行為性和過程性指標(biāo)”。［3］從現(xiàn)代績效管理制度發(fā)展趨勢看，人們逐漸認(rèn)識(shí)到，行為的有效性往往比結(jié)果的實(shí)現(xiàn)更為重要，只有行為規(guī)范、合法、有效，才能實(shí)現(xiàn)預(yù)期的實(shí)績上的結(jié)果。因此，從管理學(xué)角度，當(dāng)前個(gè)人績效考核在評(píng)估內(nèi)容上，更加強(qiáng)調(diào)建立以行為及結(jié)果為基礎(chǔ)的評(píng)估體系。［4］在西方發(fā)達(dá)國家，特別是大陸法系國家，都有專門化的司法官考評(píng)制度，他們都十分注重對(duì)檢察官、法官職業(yè)能力、職業(yè)行為等方面的考核。隨著司法體制改革、檢察隊(duì)伍職業(yè)化進(jìn)程的推進(jìn)，我國應(yīng)當(dāng)積極借鑒域外經(jīng)驗(yàn)，摒棄單純以辦案結(jié)果、工作實(shí)績?yōu)榭己藘?nèi)容的考核評(píng)價(jià)體系，逐步構(gòu)建業(yè)務(wù)實(shí)績與司法行為并重的考核評(píng)價(jià)機(jī)制。檢察業(yè)務(wù)實(shí)績主要包括業(yè)務(wù)工作質(zhì)量（主要是辦案質(zhì)量）、司法工作效率（主要是辦案效率）、司法工作效果（主要是案件辦理的社會(huì)效果、法律效果等）三個(gè)方面，而司法行為從檢察業(yè)務(wù)分類角度，包括審查逮捕行為、公訴行為、偵查行為、訴訟監(jiān)督行為等等。不同的檢察業(yè)務(wù)崗位，對(duì)業(yè)務(wù)實(shí)績和司法行為的考核內(nèi)容應(yīng)當(dāng)有所區(qū)別，充分體現(xiàn)普遍性考核與個(gè)性化考核相結(jié)合的特點(diǎn)。

四、檢察官考核評(píng)價(jià)方式體系：日常考核和年終考核、定量考核與定性考核、內(nèi)部考核與社會(huì)評(píng)價(jià)相結(jié)合

傳統(tǒng)的公務(wù)員年度考核方式，在程序上一般體現(xiàn)為“自我評(píng)價(jià)→群眾民主測評(píng)→單位領(lǐng)導(dǎo)研究確定考核等次”。這種考核方式既缺乏日?？己瞬牧系姆e累，考核內(nèi)容的針對(duì)性又不強(qiáng)，導(dǎo)致考核結(jié)果的科學(xué)性、客觀性和準(zhǔn)確性都不高。

當(dāng)前，適應(yīng)司法體制改革要求，檢察官考核評(píng)價(jià)方式是否科學(xué)，直接影響考評(píng)評(píng)價(jià)的效果如何以及能否實(shí)現(xiàn)預(yù)期的考核目標(biāo)。為此，筆者認(rèn)為，考核評(píng)價(jià)方式可采取以下方式進(jìn)行：一是日?？己朔绞胶湍杲K考核方式相結(jié)合。日?？己耸悄甓瓤己说幕A(chǔ)，有利于階段性考核資料的收集和積累，從而對(duì)年度工作做出客觀、準(zhǔn)確的評(píng)價(jià)。日?？己私Y(jié)果可以每季度公布一次，年度考核結(jié)果應(yīng)當(dāng)每年公布一次，并可以考慮與單位年終總結(jié)一并進(jìn)行。二是以崗位職責(zé)為依據(jù)，采取以定量考核為主、定性考核為輔的考核方式。但需要明確的是，哪些項(xiàng)目適合定性考核，哪些項(xiàng)目適合定量考核。業(yè)務(wù)實(shí)績基本上都可以定量考核，只是定量時(shí)，須科學(xué)合理地設(shè)定考核指標(biāo)，這是保證考核結(jié)果公正客觀的基礎(chǔ)。就司法行為來說，大多可以采取定性考核方式，只設(shè)定為減分項(xiàng)或者以一票否決形式體現(xiàn)。三是內(nèi)部考核方式與社會(huì)評(píng)價(jià)方式相結(jié)合。由于考評(píng)委員會(huì)既有檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部人員參加，又有社會(huì)有關(guān)人員參加，因此既有內(nèi)部考核，又有社會(huì)評(píng)價(jià)。此外，社會(huì)評(píng)價(jià)還可以通過將考核結(jié)果視情況向社會(huì)公開、發(fā)布等方式來進(jìn)行。

五、檢察官考核評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用體系：獎(jiǎng)懲、培訓(xùn)、調(diào)整檢察官等級(jí)、薪酬等

績效管理理論認(rèn)為，只有將績效評(píng)價(jià)結(jié)果與人們所獲得的回報(bào)掛鉤，才能真正使績效管理發(fā)揮應(yīng)有的作用。［5］為此，世界各國的檢察官考核評(píng)價(jià)制度普遍將考核結(jié)果作為職務(wù)晉升、人員獎(jiǎng)懲的重要依據(jù)。在我國，檢察官考核結(jié)果一定程度上也是崗位調(diào)整、評(píng)先評(píng)優(yōu)等的參考依據(jù)，但在重視程度、具體執(zhí)行上與其他國家相比還存在一定差距。當(dāng)前，檢察官員額制、辦案責(zé)任制等逐步實(shí)施，檢察官考核結(jié)果的合理、準(zhǔn)確運(yùn)用尤顯重要。為此，我國應(yīng)當(dāng)積極借鑒國外一些檢察機(jī)關(guān)做法，構(gòu)建完善有利于實(shí)現(xiàn)績效考核目的的結(jié)果運(yùn)用機(jī)制。

在構(gòu)建考核評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用體系上，應(yīng)重點(diǎn)考慮以下幾個(gè)方面：一是將考核評(píng)價(jià)結(jié)果作為晉升檢察官等級(jí)、評(píng)先評(píng)優(yōu)或者退出員額、降低檢察官等級(jí)的主要參考依據(jù)，充分體現(xiàn)“能者上、庸者下”的績效考評(píng)目的。二是將考核評(píng)價(jià)結(jié)果作為提拔擔(dān)任檢察長（副檢察長）、檢察委員會(huì)委員或者主任檢察官的參考依據(jù)，更大限度地調(diào)動(dòng)檢察官的職業(yè)效能。三是將考核評(píng)價(jià)結(jié)果作為開展培訓(xùn)學(xué)習(xí)、崗位調(diào)整和交流的主要依據(jù)。分析考核結(jié)果，能夠了解檢察官崗位專長，準(zhǔn)確評(píng)判職業(yè)發(fā)展?jié)撃?，從而更有針?duì)性地開展檢察官分類教育培訓(xùn)，合理調(diào)整工作崗位。四是將考核評(píng)價(jià)結(jié)果作為發(fā)現(xiàn)問題、制定改進(jìn)方案、作出決策的主要依據(jù)。領(lǐng)導(dǎo)班子依據(jù)考核結(jié)果，了解檢察官整體工作業(yè)績、司法行為狀況和存在的問題，從而調(diào)整決策，運(yùn)用更有針對(duì)性的措施如調(diào)整工作崗位等。考評(píng)委員會(huì)依據(jù)考核結(jié)果，改進(jìn)考核方式，調(diào)整考核指標(biāo)，完善考核程序，保證年度考核更加科學(xué)合理。被考核的檢察官依據(jù)考核結(jié)果，明確自身司法辦案薄弱點(diǎn)，進(jìn)而有針對(duì)性地改進(jìn)工作。五是將考核評(píng)價(jià)結(jié)果作為調(diào)整檢察官薪酬的主要參考依據(jù)。在國外法治國家，考核結(jié)果往往都與檢察官個(gè)人的薪酬嚴(yán)格掛鉤。［6］在我國，改革后檢察官將實(shí)行與公務(wù)員不同的薪酬制度，這一薪酬制度應(yīng)當(dāng)與檢察官考核評(píng)價(jià)結(jié)果、與獎(jiǎng)優(yōu)罰劣掛鉤，這樣更有利于調(diào)動(dòng)檢察官的工作積極性。除薪酬之外，也可以參考國外有些國家做法，設(shè)置“浮動(dòng)獎(jiǎng)金”制度，［7］該部分獎(jiǎng)金多少取決于檢察官每次的考核結(jié)果，與其考核結(jié)果級(jí)別相對(duì)應(yīng)，按照從優(yōu)到差對(duì)應(yīng)不同比例予以獎(jiǎng)勵(lì)，體現(xiàn)出“干好干壞不一樣”的績效考核目的。當(dāng)然，在考核評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用環(huán)節(jié)，需注意的是，受考核評(píng)價(jià)機(jī)制本身局限性的影響，我們不能簡單地唯考核結(jié)果論，將其作為評(píng)價(jià)檢察官業(yè)務(wù)工作優(yōu)劣的全部依據(jù)，而只能作為主要參考依據(jù)，考核評(píng)價(jià)的最終目的還是在于發(fā)現(xiàn)問題、解決問題、改正不足，提高檢察官整體素質(zhì)能力，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)檢察官隊(duì)伍科學(xué)管理、規(guī)范管理、優(yōu)化管理的目標(biāo)。

注釋：

［1］卞宜良：《激活“沉睡”的檢察官考評(píng)委員會(huì)》，載《檢察日?qǐng)?bào)》2015年4月13日。

［2］其中規(guī)定了“考核內(nèi)容包括：檢察工作實(shí)績、思想品德、檢察業(yè)務(wù)和法學(xué)理論水平、工作態(tài)度和工作作風(fēng)，其中檢察工作實(shí)績是考核重點(diǎn)?！?/p>

［3］劉妍、潘麗：《關(guān)于如何完善檢察人員績效考核管理機(jī)制的探討》，載《中國刑事法雜志》2011年第12期。

［4］張志剛：《公共管理學(xué)》，大連理工大學(xué)出版社2008年版，第357頁。

［5］孫柏瑛、祁光華：《公共部門人力資源開發(fā)與管理》，中國人民大學(xué)出版社2004年版，第164頁。

［6］萬毅、師清正：《檢察院績效考核實(shí)證研究》，載《東方法學(xué)》2009年第1期。

［7］孫琴、劉?。骸斗▏痉ü倏荚u(píng)制度及其適用》，載《人民檢察》2013年第7期。

*遼寧省大連開發(fā)區(qū)人民檢察院法律政策研究室主任、案件管理處負(fù)責(zé)人、全國檢察理論研究人才［116600］