·張　瑩　徐云帆/文

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我國食品安全生產(chǎn)法律規(guī)制研究
——以食品添加劑法律規(guī)制為例

·張瑩*徐云帆*/文

內(nèi)容摘要：隨著食品安全事故頻發(fā)，如何保障食品安全成為社會關(guān)注的焦點，食品添加劑作為危害食品安全的元兇之一，完善其法律規(guī)制迫在眉睫。目前，我國形成了以《食品安全法》為核心的規(guī)制食品添加劑法律體系，但由于立法規(guī)定較為分散，法律法規(guī)與食品安全國家標準分立，食品添加劑清單設(shè)計不合理，導(dǎo)致法律適用和監(jiān)管方面存在很大問題，埋下危害食品安全的隱患。為完善法律法規(guī)，保障大眾身體健康，需對食品添加劑相關(guān)立法加以整合，形成統(tǒng)一的法律文件，將法律法規(guī)與國家標準統(tǒng)一起來，制定合理的食品添加劑清單，同時完善監(jiān)管，為食品安全生產(chǎn)保駕護航。

關(guān)鍵詞：食品安全添加劑法律監(jiān)管

*天津市河西區(qū)人民檢察院研究室［300202］

2005年，“蘇丹紅”事件爆出，肯德基遭受嚴重質(zhì)疑；2008年，“三聚氰胺”引起廣泛關(guān)注，三鹿奶粉成毒奶粉，至今各類大大小小的食品安全事故頻發(fā)，已經(jīng)成為我國社會關(guān)注的焦點問題，我國政府也將食品安全定位為保障民生的重要環(huán)節(jié)，食品添加劑也成為一時熱詞，雖然政府在預(yù)防和事后處理食品安全事故方面取得了一定的成績，但由于我國關(guān)于食品添加劑的法律規(guī)制還在起步階段，所以對于目前較多的小范圍食品安全事件仍然防不勝防。

一、現(xiàn)狀：食品添加劑的系統(tǒng)管控

（一）立法流變

我國關(guān)于食品添加劑的立法始于1979年，國務(wù)院頒布《中華人民共和國食品衛(wèi)生管理條例》，條例中對食品添加劑做出明確定義，但是規(guī)定得極為簡單且不規(guī)范。這部行政法規(guī)的出臺標志著中國食品安全法律規(guī)制進入了萌芽時期。1982年，《中華人民共和國食品衛(wèi)生管理條例》經(jīng)過修訂升級為《中華人民共和國食品衛(wèi)生法（試行）》，較條例而言，試行的食品衛(wèi)生法通過第三章“食品添加劑的衛(wèi)生”對食品添加劑的生產(chǎn)、經(jīng)營和使用做出明確規(guī)定。1995年，頒布實施正式的《中華人民共和國食品衛(wèi)生法》，成為食品安全領(lǐng)域的基本法。2009年，全國人大常委會頒布《食品安全法》，取代了1995年的《食品衛(wèi)生法》，國務(wù)院頒布實施《中華人民共和國食品安全法實施條例》，對食品添加劑的生產(chǎn)、經(jīng)營和使用做出更加明確細致的規(guī)范，提出了風(fēng)險評估、風(fēng)險監(jiān)測、市場準入以及食品安全分段監(jiān)管的各項措施。我國關(guān)于食品添加劑的立法進入了一個新的階段。2010年3月，衛(wèi)生部頒布《食品添加劑新品種管理辦法》，取代了《食品添加劑衛(wèi)生管理辦法》，確立了食品添加劑新品種的行政許可制度和許可范圍。2014年，國家食品藥品監(jiān)督管理總局將《食品添加劑經(jīng)營監(jiān)督管理辦法》列入2015-2017立法規(guī)劃中，進一步規(guī)范食品添加劑的經(jīng)營管理和監(jiān)督。

（二）標準厘定

2009年《食品安全法》頒布之前，我國實行三套強制性的國家標準，由農(nóng)業(yè)部、衛(wèi)生部和國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局分別主導(dǎo)頒布的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量標準、食品衛(wèi)生標準和食品質(zhì)量標準。三套標準均為國家標準，都具有強制性，由于是三個部門分別負責(zé)制定頒布，相互之間缺乏必要的溝通，三套國標之間也存在重復(fù)、交叉和矛盾。《食品安全法》頒布之后，國家對原有的三套標準進行情理整合，制定了一套食品安全國家標準，也確立了食品添加劑的標準體系，以《食品添加劑使用衛(wèi)生標準》（GB 2760-2011）作為基礎(chǔ)標準，以及《食品安全國家標準食品添加劑碳酸鈉》（GB 1886-2008）等若干項食品添加劑品種的國家標準。

《食品安全法》的制定實施使我國在保障食品質(zhì)量和安全以及監(jiān)督管理方面翻開一頁新的篇章，同時也強化和完善了食品添加劑的法律法規(guī)體系。我國現(xiàn)行的食品添加劑法律法規(guī)體系主要由法律法規(guī)和標準組成?，F(xiàn)行有效的法律法規(guī)包括三個層次，一部法律，一部行政法規(guī)以及三部部門規(guī)章，加上配套的強制性國家標準發(fā)揮作用，我國近年來在對食品添加劑的管理和防治食品安全事件中起到了一定的成效。

（三）監(jiān)管體系

2009年頒布的《食品安全法》規(guī)定國務(wù)院設(shè)立“食品安全委員會”，作為國務(wù)院食品安全工作的高層議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，對食品安全工作的開展進行宏觀統(tǒng)籌。同時，還明確了食品安全和食品添加劑的分段監(jiān)管制度，各部門分工負責(zé)。由衛(wèi)生行政部門對食品安全進行綜合協(xié)調(diào)，負責(zé)新品種和需要擴大使用量的食品添加劑的風(fēng)險評估和審查許可，技術(shù)評價和審查規(guī)范的制定，食品添加劑使用衛(wèi)生標準的制定，以及組織查處食品安全重大事故；國務(wù)院質(zhì)量監(jiān)督檢疫檢驗總局負責(zé)食品添加劑的生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的監(jiān)督管理以及生產(chǎn)許可工作；國家食品藥品監(jiān)督管理總局負責(zé)食品添加劑經(jīng)營環(huán)節(jié)的監(jiān)督管理工作；國家工商總局負責(zé)食品添加劑在食品流通環(huán)節(jié)的質(zhì)量監(jiān)督監(jiān)管工作。具體來說，各部門按照法律賦予的權(quán)力和職責(zé)，在不同的環(huán)節(jié)開展食品添加劑的監(jiān)督管理工作。

二、問題：食品添加劑的隱患呈現(xiàn)

（一）不盡協(xié)調(diào)的立法布局

縱觀我國目前現(xiàn)行有效的食品添加劑法律法規(guī)體系，核心和基礎(chǔ)是2009年頒布的《食品安全法》及其實施條例，其中對食品添加劑的標準、生產(chǎn)、經(jīng)營、使用及標簽做出了宏觀概括性的規(guī)定。但在眾多的法律、行政法規(guī)和規(guī)章中，對食品添加劑的規(guī)定較為散亂，相互之間存在重復(fù)以及沖突，例如，食品添加劑的標簽管理，最初由《食品安全法》對食品包裝的標簽和食品添加劑包裝的標簽進行規(guī)定，2010年頒布的《食品添加劑生產(chǎn)監(jiān)督管理規(guī)定》第38條和第39條又對食品添加劑包裝的標簽重復(fù)規(guī)定，但內(nèi)容與《食品安全法》規(guī)定的內(nèi)容并不完全一樣。此外，我國衛(wèi)計委于2013年12月6日發(fā)布的國家標準《食品添加劑標識通則》對食品添加劑的標簽和說明書等內(nèi)容進行了更加細化的規(guī)范。類此情況在我國的立法中較為常見，尤其在多部門分別負責(zé)監(jiān)管的情況下，各部門在制定部門規(guī)章時缺乏溝通，容易出現(xiàn)重復(fù)和矛盾的現(xiàn)象。法律之間的銜接與配合是衡量食品添加劑法律保護水平的重要指標。［1］

而且我國對食品添加劑的法律規(guī)定并不完備，專業(yè)性有待加強。例如，我國現(xiàn)有食品中食品添加劑檢測方法標準只有數(shù)十個，所涉及的食品添加劑僅十幾種，一些標準已經(jīng)落伍，而且通用性不強，面對越來越復(fù)雜的食品添加劑使用現(xiàn)狀，現(xiàn)有的檢測技術(shù)標準已經(jīng)遠遠不能滿足實際管理需要。［2］

（二）不盡統(tǒng)一的規(guī)范標準

我國采用食品添加劑法律法規(guī)與食品安全國家標準分立的模式，其中，關(guān)于國家標準的法律性質(zhì)，我國學(xué)界尚無明確的定論，但由于法律賦予其強制性，國家標準一直以來都作為具體行政行為的裁量基準，起著至關(guān)重要的作用。但是法律法規(guī)與標準分立的模式也存在著較為明顯的缺陷，我國的食品添加劑立法本身已存在較為分散的問題，每一部法律法規(guī)和國家標準的制定主體不同，雖然都以《食品安全法》為依據(jù)和指導(dǎo)，但法律法規(guī)和標準之間難免出現(xiàn)重復(fù)、交叉和沖突，導(dǎo)致對某一事項的規(guī)定分散在不同的規(guī)范性文件中，不利于對食品添加劑的管理和監(jiān)督，不利于消費者對于我國食品添加劑管理的了解，也給食品企業(yè)和食品添加劑企業(yè)在經(jīng)營過程中遵守法律法規(guī)和國家標準帶來極大的不便，為由食品添加劑誘發(fā)的食品安全事故埋下了隱患。

（三）不盡合理的清單設(shè)計

歐盟食品添加劑統(tǒng)一清單最初是以1333號法規(guī)的附件形式規(guī)定的，2011年，先前授權(quán)的食品添加劑經(jīng)過重新評估和授權(quán)后，對1333號法規(guī)的附件一和二進行修訂，形成新的統(tǒng)一清單，并以1129號和1130號法規(guī)的形式公布。由于食品添加劑清單反映的是食品添加劑的使用標準，且我國采用法律法規(guī)與標準分立的模式，因此，我國的食品添加劑清單規(guī)定在食品安全國家標準中，即《食品添加劑使用衛(wèi)生標準》（GB 2760-2011）的附錄。我國的食品添加劑統(tǒng)一清單主要存在兩方面的問題，第一是編碼系統(tǒng)，第二是清單結(jié)構(gòu)。關(guān)于食品添加劑清單的編碼，我國采用的是中國編碼系統(tǒng)（CNS），在食品添加劑清單中以CNS編碼為主，同時也有對應(yīng)的國際編碼系統(tǒng)（INS）。［3］按照我國采用的CNS編碼原則，如果有些食品添加劑具有多種用途，許多添加劑可能就有多個編號，這一編碼系統(tǒng)也沒有被世界各國所認可，因此在食品添加劑編碼方面，我國沒有選擇更加完善的國際統(tǒng)一編碼系統(tǒng)，與其他國家進行交流時存在諸多不便。在結(jié)構(gòu)方面，我國沒有建立完整的允許使用的添加劑列表，包括食品添加劑編碼、中文名稱及英文名稱，而且我國是按照食品添加劑的名稱拼音排序，對其可使用于哪類食品以及使用量進行規(guī)定，由于附錄F中食品分類系統(tǒng)對食品的分類是有級別的，這樣的排列次序不便于食品生產(chǎn)者、經(jīng)營者和消費者查詢具體食品可使用的食品添加劑。

（四）不盡健全的監(jiān)管體系

首先，監(jiān)管模式不合理。我國的監(jiān)管采取分散模式，即分段式監(jiān)管。我國食品添加劑的監(jiān)管職能主要集中在國家衛(wèi)生行政、質(zhì)量監(jiān)督、國家食品藥品監(jiān)督管理和工商行政管理部門，這四大管理部門的監(jiān)管職能上的分工主要是依據(jù)食品添加劑的安全評估、生產(chǎn)許可、經(jīng)營流通和使用這四大環(huán)節(jié)劃分的。但是，在食品添加劑生產(chǎn)、經(jīng)營和使用過程中，每一階段的劃分并不一定有明確的界限，導(dǎo)致每個階段之間的監(jiān)管很難做到無縫銜接，存在相互推諉扯皮現(xiàn)象，同時，交叉監(jiān)管和重復(fù)監(jiān)管也時有發(fā)生，導(dǎo)致政府執(zhí)法成本上升執(zhí)法效率下降。

其次，監(jiān)管制度不完善。我國在食品添加劑監(jiān)管方面一直在借鑒西方先進的制度經(jīng)驗，也嘗試建立食品安全追溯制度、快速預(yù)警制度和食品召回制度，但由制度建立成本較高，經(jīng)驗不足，國情較為復(fù)雜等一系列原因，我國在對食品添加劑的防范和監(jiān)管上一直未形成長效機制，沒有上升到法律法規(guī)層面，因此對于食品添加劑的安全生產(chǎn)、經(jīng)營和使用并未取得應(yīng)有的成效。

最后，事后監(jiān)管為主。我國目前對于食品添加劑的監(jiān)管主要以事后監(jiān)管為主，預(yù)防機制欠缺，往往在某種食品給消費者造成嚴重危害被曝光后，相關(guān)監(jiān)管部門迫于輿論等各方面壓力，對同類食品一一進行突擊排查，處理相關(guān)企業(yè)及相關(guān)責(zé)任人。很多不法企業(yè)對于自己的違法行為存有僥幸心理，認為自己生產(chǎn)加工的食品種類只要沒出事就不會被查，更有甚者在“嚴打”之風(fēng)漸漸平息之后“重操舊業(yè)”，從長遠利益來看，這樣的監(jiān)管根本無法取得持久的效果，也不能有效地遏制食品添加劑相關(guān)的違法行為，防范食品安全事件的發(fā)生和保障消費者的生命健康安全。

三、對策：食品添加劑的范式整合

（一）標準：從分散到集中

我國目前的食品添加劑法律法規(guī)，初步形成了以《食品安全法》為核心的框架，但體系過于分散，生產(chǎn)監(jiān)督、經(jīng)營監(jiān)督、審批許可、使用標準和標簽制度散見于不同的規(guī)范性文件中，多為部門立法和分段式立法。此外，法律法規(guī)與標準分立，法律法規(guī)之間，法律法規(guī)和國家標準之間的交叉重復(fù)和矛盾沖突情況多見，而且《食品安全法》的統(tǒng)領(lǐng)協(xié)調(diào)作用不明顯，法律實施過程中困難重重。而歐盟在對食品添加劑進行的立法修正中始終秉持整合統(tǒng)一的理念，將眾多指令以及修正案統(tǒng)一為一個法案，［4］并將科學(xué)評價和協(xié)商作為測度立法水平的指標。［5］我國應(yīng)當(dāng)加以借鑒，將食品添加劑分散的法律法規(guī)進行整合，同時也將以國家標準形式規(guī)定的食品添加劑使用標準和標簽制度與法律法規(guī)進行整合，形成一部完整的法律，由全國人大統(tǒng)一制定，避免由于制定部門之間缺乏溝通和協(xié)調(diào)而產(chǎn)生的法規(guī)規(guī)定之間的重疊和矛盾，便于法律的適用和實施，政府部門的監(jiān)督管理和執(zhí)法，以及廣大企業(yè)公眾的查詢知曉。

（二）清單：從簡略到繁復(fù)

在食品添加劑監(jiān)管中，添加劑清單具有重要的引導(dǎo)作用，歐盟一直以來對食品添加劑統(tǒng)一清單的體系和內(nèi)容給予較高的重視，盡管在1333號法規(guī)頒布之初暫時作為其附件公布，但經(jīng)過數(shù)十年對原有食品添加劑的重新評估與授權(quán)，也將統(tǒng)一清單進行修訂并形成獨立的法規(guī)文件1129號和1130號法規(guī)。［6］借鑒歐盟經(jīng)驗，首先，建立食品添加劑完整目錄，分別設(shè)有編號、中英文名稱、以及食品添加劑編碼。其次，改變以食品添加劑首字母排序方式，按照統(tǒng)一清單的模式，以食品分類為基礎(chǔ)，制作食品添加劑的使用標準，方便食品企業(yè)和消費者進行查詢。再次，改進食品添加劑編碼系統(tǒng)，使用國際通行或認可的編碼系統(tǒng)，有利于食品出口的需要以及食品添加劑相關(guān)的學(xué)術(shù)研討交流。最后，對于食品添加劑的使用標準，可以進一步細化，在清單中增加對某些針對特殊群體（如嬰幼兒）食品的特殊標準，加強對弱勢群體的保護。

（三）機構(gòu)：從多元到統(tǒng)一

在監(jiān)管職能分配方面，歐盟采用的是集中式監(jiān)管模式，將食品添加劑的監(jiān)管職能統(tǒng)一于一個獨立的機構(gòu)，即歐盟健康與消費者保護總司，并通過內(nèi)部的具體分工將監(jiān)管覆蓋整個食品供應(yīng)鏈，實現(xiàn)對食品添加劑從生產(chǎn)加工到經(jīng)營再到使用的整個過程的全面監(jiān)控和連續(xù)管理。［7］針對我國目前食品添加劑分段式監(jiān)管模式的采用和監(jiān)管機構(gòu)職能分配方面存在的問題，從長遠利益來看，筆者認為可以借鑒歐盟經(jīng)驗，在食品添加劑法律統(tǒng)一由全國人大制定的基礎(chǔ)上，將監(jiān)管機構(gòu)的職能進行整合，統(tǒng)歸于一個獨立的監(jiān)管機構(gòu)，對監(jiān)管相關(guān)工作進行統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)。筆者建議由全國食品藥品監(jiān)督管理總局獨立并統(tǒng)一對全國范圍內(nèi)的食品安全監(jiān)管工作進行組織與協(xié)調(diào)，內(nèi)設(shè)部門按照食品供應(yīng)鏈不同的階段進行職責(zé)劃分，對食品添加劑進行全程監(jiān)管。如此以來，一旦出現(xiàn)食品安全問題，內(nèi)設(shè)部門之間可以高效地進行溝通與協(xié)商，監(jiān)管過程能夠?qū)崿F(xiàn)無縫銜接，避免互相推諉扯皮的狀況。

（四）監(jiān)管：從滯后到前置

食品添加劑的監(jiān)督管理是一項復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，其最終目標是防范食品添加劑違法使用行為的發(fā)生，保障“從農(nóng)田到餐桌”的每一環(huán)節(jié)的安全和健康。針對目前事后監(jiān)管的弊端，筆者認為，首先，完善快速預(yù)警制度。國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局于2006年組織開發(fā)“快速預(yù)警與快速反應(yīng)系統(tǒng)（RARSFS）”，并于2007年正式推廣使用，目標是實現(xiàn)對全國食品安全數(shù)據(jù)的采集、統(tǒng)計和分析，快速發(fā)現(xiàn)和處理問題，但對于食品安全事件的快速反應(yīng)效果不明顯，這一問題很大程度上是由我國食品添加劑監(jiān)管機構(gòu)分散和監(jiān)管職能混亂導(dǎo)致的，一旦食品安全事件爆發(fā)，不能及時由一個統(tǒng)一的獨立的監(jiān)管機構(gòu)給出處理意見并全國范圍內(nèi)進行控制。根據(jù)前述食品添加劑監(jiān)管機構(gòu)改革建議，在我國快速預(yù)警與快速反應(yīng)系統(tǒng)的完善過程中，應(yīng)當(dāng)以國家食品藥品監(jiān)督管理總局為核心，連接各省、市食藥監(jiān)局，一旦某地發(fā)現(xiàn)問題，應(yīng)當(dāng)由地方食藥監(jiān)局向總局匯報，再由總局將處理意見向全國各省市進行通報，及時有效地防止事態(tài)進一步惡化，避免更多消費者健康受到威脅。同時，在系統(tǒng)建設(shè)方面，技術(shù)上應(yīng)當(dāng)保障信息網(wǎng)絡(luò)的順暢，實現(xiàn)信息的有效互動。其次，完善食品安全追溯制度。食品安全追溯制度是一項極為復(fù)雜和系統(tǒng)性的工程，要確保食品在每一環(huán)節(jié)是否受到污染或者一旦出現(xiàn)問題是否能夠及時定位污染環(huán)節(jié)及污染源，對食品安全信息的跟蹤和記錄需要細化到食品供應(yīng)鏈的每一環(huán)節(jié)，并且涉及每一環(huán)節(jié)中的所有企業(yè)，我國應(yīng)當(dāng)將食品安全追溯制度上升到法律法規(guī)層面，從法律法規(guī)開始引導(dǎo)制度的建設(shè)，組建形成長效機制，以避免“虎頭蛇尾”的現(xiàn)象。同時，應(yīng)當(dāng)加強食品安全追溯技術(shù)的研究與開發(fā)工作。第三，強化科學(xué)技術(shù)和專家作用。我國在接下來對于食品添加劑的立法和監(jiān)管中，也應(yīng)該加大對食品科學(xué)技術(shù)的投入，學(xué)習(xí)和借鑒西方國家的技術(shù)經(jīng)驗，充分發(fā)揮科學(xué)技術(shù)在食品添加劑立法及監(jiān)督管理過程中的作用，保障消費者的食品食用安全，充分利用政府機構(gòu)以外的專家資源，例如各大高校和科研機構(gòu)的權(quán)威專家力量，同時，開展合作的形式可以多樣化，通過諸如合作研究、技術(shù)咨詢、學(xué)術(shù)研討等方式對食品添加劑傳統(tǒng)問題以及前沿問題開展研究，及時分享研究成果，并應(yīng)用于監(jiān)管中。

生命安全重于泰山，民以食為天，保障食品安全就是保障生命安全。與歐美發(fā)達國家相比，中國的工業(yè)化起步較晚，食品行業(yè)發(fā)展緩慢，21世紀以來，食品科學(xué)技術(shù)進入高速發(fā)展的時期，然而對于食品添加劑的法律規(guī)制卻沒有跟上步伐，導(dǎo)致大量利益熏心的食品企業(yè)和工廠作坊開始利用食品添加劑在食品生產(chǎn)加工過程中實施違法行為。先前曝光的“蘇丹紅”、“三聚氰胺”、“瘦肉精”等都是性質(zhì)較為惡劣并對社會公眾造成嚴重后果的事件，然而，不為人知的食品添加劑濫用情況每天都在發(fā)生，甚至可能發(fā)生在我們每一個人的身邊。隨著眾多食品安全事故頻發(fā)，食品添加劑引起越來越多的關(guān)注，完善立法，加強監(jiān)管，政府將大有所為，而食品添加劑的法律規(guī)制過程也必然是一個立足我國實際情況，不斷借鑒國外成功經(jīng)驗且不斷修正的過程。

注釋：

［1］參見魏益民：《基于風(fēng)險分析原理的中國食品安全法規(guī)體系建設(shè)》，載《中國食品與營養(yǎng)》2009年第8期。

［2］參見鄒志飛、林海丹、易蓉、陳永紅、劉超：《我國食品添加劑法規(guī)標準現(xiàn)狀與應(yīng)用體會》，載《中國食品衛(wèi)生雜志》2012年第7期。

［3］參見鄒志飛、代漢慧：《歐盟食品添加劑法規(guī)標準指南》，中國質(zhì)檢出版社、中國標準出版社2013年版，第27頁。

［4］參見曾文革、羅燕：《歐盟食品添加劑適用的法律規(guī)制及其啟示》，載《山東科技大學(xué)學(xué)報》2013年第1-2期。

［5］參見劉春青、鮑建忠：《對歐盟食品行業(yè)技術(shù)法規(guī)體系的研究》，載《世界標準化與質(zhì)量管理》2003年第7期。

［6］參見Ioana Ratescu.Safe Useof Food AdditivesunderEULaw［J］，EuropeanJournalofRiskRegulation，2010，4.

［7］參見Marc L. Holtorf and Gunnar Sachs. The New European Legislation on Food Additives，F(xiàn)lavourings and Enzymes［J］. European Food and Feed Law Review，2010，3.