孫　濤

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加強(qiáng)基層基礎(chǔ)建設(shè) 推進(jìn)社會(huì)治理創(chuàng)新——以青島市市南區(qū)為例

孫濤

摘要:社區(qū)是社會(huì)構(gòu)成的基本單元，是社會(huì)治理和公共服務(wù)的重要場(chǎng)域。加強(qiáng)和完善基層社會(huì)管理和公共服務(wù)體系，強(qiáng)化城鄉(xiāng)社區(qū)自治和服務(wù)功能，健全新型社區(qū)管理和服務(wù)體制是新形勢(shì)下的一項(xiàng)戰(zhàn)略任務(wù)。青島市市南區(qū)按照“五化”工作思路，下放社會(huì)治理權(quán)限，建立“兩委一站”的基層治理結(jié)構(gòu)，完善基層社會(huì)治理平臺(tái)，有效推進(jìn)了基層社會(huì)治理體制創(chuàng)新。

關(guān)鍵詞：社會(huì)治理；社區(qū)建設(shè)；青島市市南區(qū)

習(xí)近平總書(shū)記指出，“社會(huì)治理的重心必須落到城鄉(xiāng)社區(qū)，社區(qū)服務(wù)和管理能力強(qiáng)，社會(huì)治理的基礎(chǔ)就實(shí)。”“要盡可能把資源、服務(wù)、管理放到基層?！眳^(qū)域發(fā)展的根基在基層，基礎(chǔ)不牢則地動(dòng)山搖，牢固的基層基礎(chǔ)對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要性不言而喻。市南區(qū)為加強(qiáng)基層基礎(chǔ)建設(shè)工作，在青島市最先實(shí)施了“重心下移、固本強(qiáng)基”行動(dòng)，為創(chuàng)新社會(huì)治理體制、開(kāi)展基層基礎(chǔ)建設(shè)闖出了一條新路。

一、青島市市南區(qū)政府推進(jìn)基層社會(huì)治理體制創(chuàng)新的“五化”工作思路

隨著城市化的快速推進(jìn)和改革開(kāi)放的深入，我國(guó)城市傳統(tǒng)管理體制的不足日益顯現(xiàn)。處于城市管理基層的街道辦事處和社區(qū)權(quán)弱、人少、錢(qián)緊、缺場(chǎng)地，城市管理復(fù)雜與基層組織薄弱之間的矛盾日益凸顯?！盎鶎臃€(wěn)則全區(qū)穩(wěn)，基層強(qiáng)則全區(qū)強(qiáng)，基層發(fā)展則全區(qū)發(fā)展”已在市南區(qū)達(dá)成共識(shí)，“有地方干事、有人做事、有權(quán)管事、有錢(qián)辦事、有保障成事”正在市南區(qū)各基層單位逐步實(shí)現(xiàn)，一套成型的基層基礎(chǔ)建設(shè)“五化”工作思路為塑造新型基層社會(huì)治理體制提供了有力保障。

(一)重心下移扁平化。按照機(jī)構(gòu)扁平化的現(xiàn)代高效政府建設(shè)原則，市南區(qū)加強(qiáng)了基層干部隊(duì)伍建設(shè)和街道層面領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)，通過(guò)工作重心下移、管理權(quán)限下放，逐步改善了以往出現(xiàn)問(wèn)題層層上報(bào)、解決問(wèn)題緩慢拖沓等現(xiàn)象，提升了政府工作效率。

（二）服務(wù)平臺(tái)高標(biāo)化。市南區(qū)按照建設(shè)“首善之區(qū)”的目標(biāo)要求，穩(wěn)步推進(jìn)1000平米以上社區(qū)“三個(gè)中心”建設(shè)，按照高標(biāo)準(zhǔn)將社區(qū)“三個(gè)中心”建成堅(jiān)實(shí)穩(wěn)固的民生陣地，讓社區(qū)居民可以就近享受到更好的基本公共服務(wù)，給基層群眾和黨員提供更好的活動(dòng)和學(xué)習(xí)平臺(tái)。

（三）社區(qū)工作職業(yè)化。市南區(qū)按照“居站分設(shè)，合署辦公”的要求，設(shè)立社區(qū)工作站來(lái)承擔(dān)社區(qū)公共服務(wù)和行政管理工作，通過(guò)加強(qiáng)社區(qū)工作者隊(duì)伍職業(yè)化建設(shè)，提升社區(qū)工作站人員素質(zhì)，促進(jìn)社區(qū)工作的高效化、專(zhuān)業(yè)化，進(jìn)而提高社區(qū)基層管理能力和服務(wù)水平。

（四）基層組織立體化。市南區(qū)十分重視基層組織建設(shè)，將其作為一項(xiàng)重要任務(wù)來(lái)抓。通過(guò)建立完善“兩委一站”（社區(qū)黨委、社區(qū)居委會(huì)、社區(qū)工作站）和“三位一體”的新型基層組織架構(gòu)，逐步建立了“橫到邊、縱到底、全覆蓋、無(wú)縫隙”的基層組織網(wǎng)絡(luò)，形成推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的強(qiáng)大合力。

（五）公共服務(wù)均等化。通過(guò)社區(qū)管理服務(wù)中心建設(shè)、工作重心下移、設(shè)立社區(qū)工作站、實(shí)現(xiàn)社區(qū)工作專(zhuān)業(yè)化等有效舉措，逐步實(shí)現(xiàn)全區(qū)基層公共服務(wù)均等化，努力讓所有社區(qū)都以高效能管理和高質(zhì)量的公共服務(wù)為民解憂、為民謀利、凝聚民心，把基層建設(shè)成黨委與群眾密切聯(lián)系的樞紐。

二、青島市市南區(qū)政府推進(jìn)基層社會(huì)治理體制創(chuàng)新的實(shí)踐

作為全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)達(dá)地區(qū)的青島市市南區(qū)從2008年起啟動(dòng)了“政府管理重心下移、強(qiáng)化基層社會(huì)管理”的改革步伐：一是實(shí)行屬地管理，由以前的政府職能部門(mén)對(duì)城市管理負(fù)全責(zé)轉(zhuǎn)向現(xiàn)在的街道辦事處負(fù)責(zé)制；二是建設(shè)社區(qū)工作站，實(shí)現(xiàn)政府管理“橫到邊、豎到底”；三是強(qiáng)力推進(jìn)基層社區(qū)“三個(gè)中心”建設(shè)，夯實(shí)基層陣地。這三項(xiàng)措施是對(duì)城市社會(huì)治理體制改革的重要探索，其資金投入力度之大、工作推進(jìn)速度之快、人員配置程度之高全國(guó)罕見(jiàn)，優(yōu)化了當(dāng)前城市基層組織架構(gòu)和社會(huì)治理體制。

（一）基層政府下放社會(huì)治理權(quán)，強(qiáng)化街道辦事處職能。形成于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的城市治理結(jié)構(gòu)最大的弊端在于“條塊”職能的倒置：社會(huì)事務(wù)的多元化和復(fù)雜化使以政府職能部門(mén)負(fù)全責(zé)的“條條”管理無(wú)力實(shí)現(xiàn)管理的精細(xì)化和全覆蓋，與此同時(shí)，身處一線的街道辦事處卻沒(méi)有充分的管理權(quán)。有關(guān)職能部門(mén)“管得著的看不見(jiàn)”，街道辦事處卻“看得見(jiàn)的管不著”，這種社會(huì)管理體制已無(wú)法適應(yīng)當(dāng)下經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要和城市居民需求。在這種背景下，市南區(qū)基層組織結(jié)構(gòu)變革的第一步就是明確并強(qiáng)化街道辦事處在城市社會(huì)治理中的主體地位。2008年，市南區(qū)政府按照“守土有責(zé)、屬地管理、權(quán)責(zé)一致、重心下移”原則將城區(qū)建設(shè)管理、財(cái)政支付預(yù)算、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與服務(wù)等職能由市南區(qū)直屬職能部門(mén)下放到街道辦事處，城市社會(huì)治理實(shí)現(xiàn)了由“條條”為主轉(zhuǎn)向“塊塊”為主的結(jié)構(gòu)性調(diào)整。進(jìn)一步理順街道辦事處與政府機(jī)構(gòu)內(nèi)各部門(mén)之間的關(guān)系，建立層級(jí)清晰、主體明確的責(zé)任體系?！皦K塊管理”帶來(lái)的直接變化就是城市管理變?yōu)椤翱吹靡?jiàn)就管得著”，面對(duì)像亂搭亂建、亂堆亂放、亂拉亂掛、亂停亂放、亂貼亂畫(huà)等城市管理難題，以前多家部門(mén)“群龍治水”，責(zé)任主體不明，管理久拖不決，而在職權(quán)下放辦事處后，這一問(wèn)題得到了很好的解決。

為了給辦事處社會(huì)治理主體地位的確立提供制度性保證，市南區(qū)實(shí)行了人員力量全方位下沉戰(zhàn)略。2008年以來(lái)全區(qū)10個(gè)街道的黨委班子通過(guò)多次調(diào)整，成員平均年齡從48．7歲降至44歲，其中大學(xué)本科及以上學(xué)歷有83人，研究生學(xué)歷12人。隨后又以2010年市南區(qū)政府機(jī)構(gòu)改革為契機(jī)通過(guò)“上壓下增、上減下壓、上縮下擴(kuò)”對(duì)全區(qū)公務(wù)員結(jié)構(gòu)進(jìn)行了大幅調(diào)整，減少區(qū)直機(jī)關(guān)編制111個(gè)并將名額全部增加給辦事處。改革前區(qū)直機(jī)關(guān)比街道人員多112名、編制多88個(gè)，改革后街道比機(jī)關(guān)人員多26名、編制多18個(gè)，使區(qū)機(jī)關(guān)人員結(jié)構(gòu)由過(guò)去的“倒三角”結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在的“正三角”結(jié)構(gòu)。改革后的市南區(qū)成為青島三個(gè)中心區(qū)中惟一一個(gè)機(jī)關(guān)人員少于街道辦事處的城區(qū)。另外，市南區(qū)還對(duì)下基層的干部進(jìn)行了考核選拔，并規(guī)定以后的處級(jí)干部選拔需要有基層工作經(jīng)驗(yàn)。通過(guò)兩次調(diào)整改善了基層干部隊(duì)伍結(jié)構(gòu)，突破了基層干部人手不足、整體素質(zhì)不高、年齡結(jié)構(gòu)偏大的窘境。從更深層次看這種變化優(yōu)化了全區(qū)干部運(yùn)行機(jī)制，對(duì)保證社會(huì)治理工作重心下移具有深遠(yuǎn)意義。

（二）設(shè)立社區(qū)工作站，優(yōu)化基層社會(huì)治理體制。2010年7月市南區(qū)在調(diào)整合并后的65個(gè)社區(qū)試點(diǎn)建立社區(qū)工作站，在全省首次建立了由社區(qū)黨委、社區(qū)居委會(huì)、社區(qū)工作站組成的“兩委一站、三位一體”新型基層組織構(gòu)架。社區(qū)工作站的設(shè)立使市南社區(qū)基層組織形式發(fā)生重大變化：居站分設(shè)、各行其職。由街道領(lǐng)導(dǎo)班子中副處級(jí)干部兼任社區(qū)工作站站長(zhǎng)，下派優(yōu)秀科級(jí)干部擔(dān)任工作站專(zhuān)職工作人員，從而形成黨委、工作站和居委會(huì)“兩委一站、三位一體、職責(zé)分設(shè)、合署辦公”的全新社區(qū)治理模式。社區(qū)工作站的設(shè)立是街道黨工委和辦事處管理主體地位的延伸和強(qiáng)化，它的設(shè)立使城市社區(qū)第一次有了政府工作平臺(tái)。

基層工作千頭萬(wàn)緒，被喻為“上面千條線，下面一根針”，眾多政府下派的公共服務(wù)事項(xiàng)和行政性事務(wù)常常使居委會(huì)應(yīng)接不暇。作為群眾自治組織的居委會(huì)承擔(dān)了上百項(xiàng)行政性事務(wù)，一直被當(dāng)做“小政府”，“種了街道的地，荒了社區(qū)自治的田”，基層社區(qū)長(zhǎng)期以來(lái)一直存在自治組織錯(cuò)位、政府職能缺位等突出問(wèn)題。設(shè)立社區(qū)工作站后問(wèn)題迎刃而解，原先由居委會(huì)承擔(dān)的上百項(xiàng)行政事務(wù)由政府專(zhuān)職人員負(fù)責(zé)承擔(dān)，從而有效解決了職能不清、推諉扯皮的現(xiàn)象，與此同時(shí)，社區(qū)工作站站長(zhǎng)因?yàn)樯砑娼值傈h工委成員，使街道與工作站的協(xié)調(diào)能力大大增強(qiáng)，因?yàn)楣ぷ髡菊鹃L(zhǎng)工作業(yè)績(jī)直接與考核、升遷掛鉤，社區(qū)工作成效有了較大保障。工作站的設(shè)立使居委會(huì)得到“解放”，以前作為群眾自治組織的居委會(huì)大部分精力放在了完成政府下派的各項(xiàng)任務(wù)，社區(qū)工作站建立后居委會(huì)完成了由“政府之腿”到“居民之手”的轉(zhuǎn)變?！膀v出手”來(lái)的各個(gè)社區(qū)居委會(huì)先后成立了和諧樓院促進(jìn)協(xié)會(huì)、和事佬協(xié)會(huì)、環(huán)境衛(wèi)生監(jiān)督隊(duì)等十幾個(gè)社區(qū)社會(huì)組織，“小事不出樓院片區(qū)，大事難事不出居委會(huì)”的良好局面已經(jīng)初步形成。社區(qū)工作站的成立實(shí)現(xiàn)了社會(huì)治理和公共服務(wù)有專(zhuān)人負(fù)責(zé)、社區(qū)居民訴求有專(zhuān)人受理、社區(qū)自治管理進(jìn)一步落實(shí)，有效促進(jìn)了社區(qū)社會(huì)治理和公共服務(wù)的高效化和專(zhuān)業(yè)化。社區(qū)工作站和社區(qū)居委會(huì)互相協(xié)調(diào)、互相配合、互相支持，把政府的服務(wù)延伸到了居民身邊，可以在第一時(shí)間了解和回應(yīng)居民需求，工作效率大大提高。

（三）推進(jìn)社區(qū)“三個(gè)中心”建設(shè)，為基層社會(huì)治理提供平臺(tái)。作為青島市核心區(qū)的市南區(qū)有著無(wú)比優(yōu)越的條件，擁有融“山、海、城”為一體的獨(dú)特自然風(fēng)貌，是山東半島的區(qū)域性國(guó)際金融商務(wù)中心區(qū)。在寸土寸金的市南區(qū)，部分社區(qū)服務(wù)用房狹小簡(jiǎn)陋。以前市南區(qū)78個(gè)社區(qū)居委會(huì)的辦公用房總面積還不到8000平米，平均每個(gè)社區(qū)不足100平方米，而且大部分是租賃用房，有的甚至是違章建筑，給基層工作人員辦公和居民辦事帶來(lái)了很大不便，成為制約基層社區(qū)工作的瓶頸問(wèn)題。沒(méi)有高標(biāo)準(zhǔn)的社區(qū)辦公服務(wù)用房，為民服務(wù)舉措難以有效落實(shí)。市南區(qū)意識(shí)到加強(qiáng)社區(qū)“三個(gè)中心”建設(shè)才是補(bǔ)齊基層組織薄弱這個(gè)“短板”最為有效的途徑，為此市南區(qū)委區(qū)政府通過(guò)調(diào)研，在2009年底做出決策：在全區(qū)每個(gè)社區(qū)建設(shè)一處面積不少于1000平米的“管理中心、文化中心、醫(yī)療中心”。市南區(qū)把該任務(wù)列為全區(qū)頭號(hào)為民要辦實(shí)事和首位民心工程，并承諾到2012年所有社區(qū)都建成一處至少1000平米的社區(qū)管理服務(wù)中心。社區(qū)“三個(gè)中心”在功能定位上有明確劃分：社區(qū)管理中心的職責(zé)是為社區(qū)居民提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)和社區(qū)管理，實(shí)現(xiàn)全過(guò)程、一站式的便民服務(wù)；社區(qū)醫(yī)療中心為居民提供方便的醫(yī)療服務(wù)和健康指導(dǎo)，為居民健康保駕護(hù)航；社區(qū)文化中心定位于為社區(qū)居民打造一處提升道德修養(yǎng)、技能素質(zhì)和身體素質(zhì)的陣地，而不僅僅是給居民提供一個(gè)唱歌跳舞、打牌下棋的休閑娛樂(lè)場(chǎng)所。

在社區(qū)“三個(gè)中心”建設(shè)中，市南區(qū)委、區(qū)政府確定的基本原則是所有社區(qū)都要建成一處1000平米以上的場(chǎng)所，讓周邊居民都能夠就近享受到均等化、高標(biāo)準(zhǔn)的社區(qū)服務(wù)。第二個(gè)基本原則是“買(mǎi)建和長(zhǎng)期租賃并舉、以買(mǎi)建為主”，這樣做可以為服務(wù)群眾和基層組織建設(shè)留下永久的陣地，可以給社區(qū)居民保留一份珍貴的民生財(cái)富。在建設(shè)過(guò)程中，市南區(qū)每建成一處“三個(gè)中心”，都會(huì)及時(shí)把房產(chǎn)納入國(guó)有固定資產(chǎn)管理，任何部門(mén)及人員都不得擠占、挪用、隨意變更房屋用途，“三個(gè)中心”內(nèi)的所有固定資產(chǎn)也全部建立了專(zhuān)門(mén)的管理臺(tái)賬，防止資產(chǎn)流失，此外，市南區(qū)還安排了審計(jì)局、監(jiān)察局、督查室、法制辦等多個(gè)部門(mén)來(lái)監(jiān)管“三個(gè)中心”建設(shè)，確保財(cái)政資金安全。通過(guò)廣泛吸納民意、集聚民智，“三個(gè)中心”建成后不斷優(yōu)化、提升空間利用率，逐步完善各項(xiàng)功能。組織開(kāi)展豐富多彩的活動(dòng)滿足社區(qū)居民多層次、多樣化和個(gè)性化需求，使“三個(gè)中心”真正成為百姓議事的平臺(tái)、為民服務(wù)的平臺(tái)、促進(jìn)居民素質(zhì)提升的平臺(tái)和增進(jìn)居民身心健康的平臺(tái)。

三、青島市市南區(qū)基層社會(huì)治理體制創(chuàng)新的思考與啟示

作為一種基層社會(huì)治理體制的新模式，“兩委一站，三位一體”的體制仍存在不少問(wèn)題，需要在實(shí)踐中逐步探索并加以解決。第一，居站分設(shè)的主要問(wèn)題在于社區(qū)居委會(huì)可能被逐漸邊緣化，政府重心的下移和社區(qū)工作站的設(shè)立進(jìn)一步推高了行政成本。第二，社區(qū)居委會(huì)和社區(qū)工作站的關(guān)系需要進(jìn)一步協(xié)調(diào)和理順。社區(qū)工作站是新生事物，在設(shè)立以后部分行政職能仍然落在社區(qū)居委會(huì)頭上，二者不但沒(méi)有分離，反而使社區(qū)內(nèi)部關(guān)系進(jìn)一步復(fù)雜化。第三，在目前“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”的模式之下，社區(qū)工作站的設(shè)立使行政權(quán)力和行政任務(wù)無(wú)限制地下沉到社區(qū)，容易引起社區(qū)干部之間的矛盾。街道辦事處在下派社區(qū)工作站專(zhuān)職工作人員時(shí)也需要注意兩方面問(wèn)題：一是在人員選聘上要充分聽(tīng)取社區(qū)居委會(huì)和社區(qū)居民的意見(jiàn)，二是要賦予社區(qū)居民對(duì)工作站工作一定的監(jiān)督權(quán)和評(píng)議權(quán)。總體來(lái)看，社區(qū)工作站作為新生事物，其性質(zhì)和法律定位尚不明確，社區(qū)內(nèi)部各個(gè)主體之間存在邊界不清晰、職能交叉和責(zé)任不清的問(wèn)題。社區(qū)工作站的法律屬性及職能界定等一系列問(wèn)題需要在今后加以明確。

市南區(qū)通過(guò)政府的強(qiáng)力行政推動(dòng)，大刀闊斧地推動(dòng)基層社會(huì)治理體制創(chuàng)新。通過(guò)賦予街道辦事處更大的管轄權(quán)和人事權(quán)擴(kuò)充了街道一級(jí)的社會(huì)治理力量。設(shè)立社區(qū)工作站體現(xiàn)了政府試圖將行政事務(wù)和社區(qū)自治事務(wù)分離，既延伸政府的行政權(quán)力、又培育基層居民自治力量的努力。社區(qū)“三個(gè)中心”建設(shè)則更為突出地體現(xiàn)出政府在基層社會(huì)治理和公共服務(wù)中的主導(dǎo)作用。我國(guó)的基層治理一直存在“行政化”和“自治化”兩種理論取向，行政化導(dǎo)向主張政府建立“橫向到邊、縱向到底”的基層社會(huì)管理體制，而自治化導(dǎo)向則主張社區(qū)居民通過(guò)自己選舉產(chǎn)生自治組織來(lái)管理社區(qū)事務(wù)。市南區(qū)“兩委一站，三位一體”的基層治理模式體現(xiàn)出將行政性和自治性相結(jié)合的理念，探索實(shí)現(xiàn)行政管理職能和社區(qū)自治職能的良性互動(dòng)。這一做法既為實(shí)現(xiàn)城市政府職能轉(zhuǎn)變、為重塑政府的角色和功能提供了現(xiàn)實(shí)路徑，也一定程度避免了政府職能下移導(dǎo)致的社區(qū)行政化傾向，為社區(qū)居民自治和社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展留下了空間和機(jī)會(huì)。一方面，社會(huì)治理體制創(chuàng)新離不開(kāi)政府的行政主導(dǎo)作用，政府的強(qiáng)力推動(dòng)仍是社會(huì)治理體制創(chuàng)新的重要?jiǎng)恿?lái)源，另一方面，社會(huì)治理體制創(chuàng)新不但要求政府創(chuàng)新，更重要的是推動(dòng)社會(huì)的自主治理創(chuàng)新，提高社會(huì)自我管理能力，實(shí)現(xiàn)政府和社會(huì)良性互動(dòng)，這是社會(huì)治理體制創(chuàng)新的重要目標(biāo)和今后的改革方向。

（責(zé)任編輯 劉曉明）

基金項(xiàng)目：全國(guó)行政學(xué)院科研合作基金課題2015年度項(xiàng)目（15HZKT116）；山東省社科規(guī)劃2014年青年項(xiàng)目（14DGLJ10）；中共青島市委黨校2015年校級(jí)課題（青校發(fā)［2015］19號(hào)）

中圖分類(lèi)號(hào)：C916

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1672-6359(2016)01-0052-04

作者簡(jiǎn)介：孫濤，中共青島市委黨校、青島市行政學(xué)院政治學(xué)教研部講師 （郵政編碼 266071）