●孫書(shū)恒

對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)管理體制改革的思考

●孫書(shū)恒

一、開(kāi)發(fā)區(qū)的主要管理模式及利弊分析

目前國(guó)內(nèi)的各類開(kāi)發(fā)區(qū)名目繁多，本文主要討論的是省級(jí)以上經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)、綜合保稅區(qū)（保稅港區(qū)）。從管理模式看，主要有三類。

1.管委會(huì)模式。大多數(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)設(shè)立了管委會(huì)，作為政府的派出機(jī)構(gòu)，依法行使政府賦予的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限和行政管理職能。同時(shí)，稅務(wù)、國(guó)土等部門(mén)在開(kāi)發(fā)區(qū)設(shè)置派駐機(jī)構(gòu)，所在地的縣級(jí)政府配合做好相關(guān)工作。為便于協(xié)調(diào)，一般情況下，所在地政府負(fù)責(zé)人進(jìn)入管委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)班子交叉任職。這種模式的優(yōu)點(diǎn)，管委會(huì)作為政府派出機(jī)構(gòu)，設(shè)置比較規(guī)范，對(duì)外協(xié)調(diào)力度大。不足之處在于，管理機(jī)構(gòu)規(guī)模較大、人員較多，傳統(tǒng)行政管理體制逐漸固化，行政成本較高；大量社會(huì)事務(wù)，如征地拆遷、醫(yī)療教育保障等，離不開(kāi)當(dāng)?shù)卣С郑芪瘯?huì)與所在地政府之間協(xié)調(diào)難度大。

2.屬地化合署辦公管理模式。這一模式主要依托所在地政府管理，管委會(huì)一般與所在地政府合署或按政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置，為保障行政區(qū)與功能區(qū)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，在領(lǐng)導(dǎo)體制上通過(guò)管委會(huì)與政府領(lǐng)導(dǎo)班子交叉任職加以解決。這種模式的優(yōu)點(diǎn)，當(dāng)?shù)卣苯訁⑴c開(kāi)發(fā)區(qū)工作，協(xié)調(diào)環(huán)節(jié)少，工作效率高，機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)，行政成本較低；不足之處在于，開(kāi)發(fā)區(qū)與屬地利益混為一體，不利于開(kāi)發(fā)區(qū)輕裝上陣、獨(dú)立運(yùn)行，對(duì)外協(xié)調(diào)力度弱。

3.企業(yè)型的市場(chǎng)主導(dǎo)模式。設(shè)立國(guó)有開(kāi)發(fā)公司或依托民營(yíng)企業(yè)，由企業(yè)規(guī)劃、開(kāi)發(fā)、管理功能區(qū)，同時(shí)承擔(dān)有限的公共服務(wù)責(zé)任。地方政府賦予企業(yè)化管理主體一定的開(kāi)發(fā)權(quán)限，本質(zhì)上是把功能區(qū)作為平等的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體對(duì)待，使其運(yùn)營(yíng)在相對(duì)規(guī)范的企業(yè)制度框架下展開(kāi)。這種模式的優(yōu)點(diǎn)，靠市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)，與政府主導(dǎo)型的模式相比，效率更高，節(jié)約行政成本；不足之處在于，開(kāi)發(fā)公司本身不具有行政管理職能，管理效力有限，同時(shí)受經(jīng)濟(jì)發(fā)展周期、企業(yè)管理水平等因素影響，一定條件下有產(chǎn)生較大規(guī)模債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)，影響開(kāi)發(fā)區(qū)健康持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。

二、開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展趨勢(shì)和管理體制存在的問(wèn)題

開(kāi)發(fā)區(qū)經(jīng)過(guò)多年建設(shè)發(fā)展，呈現(xiàn)出三個(gè)方面的趨勢(shì)：一是功能復(fù)合多元?？偟目矗_(kāi)發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)總量、區(qū)域面積越來(lái)越大，人口集聚程度較高，基本實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)向產(chǎn)城融合的轉(zhuǎn)變，開(kāi)發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)不得不面對(duì)大量社會(huì)事務(wù)，功能已由單純的以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主向社區(qū)建設(shè)、社會(huì)治理以及城市化等多元復(fù)合方向擴(kuò)展。二是機(jī)構(gòu)設(shè)置與地方政府組織架構(gòu)趨同。創(chuàng)立之初，開(kāi)發(fā)區(qū)大多建立了精干高效的管理體制，一般內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)不過(guò)七、八個(gè)，編制幾十名。隨著開(kāi)發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)事業(yè)的不斷發(fā)展，新體制與傳統(tǒng)體制產(chǎn)生摩擦，主客觀多種因素形成向傳統(tǒng)體制復(fù)歸的壓力，職能越來(lái)越多，分工越來(lái)越細(xì)，機(jī)構(gòu)和人員數(shù)量持續(xù)增長(zhǎng)，基本形成了一般縣級(jí)行政區(qū)的組織架構(gòu)。三是政策優(yōu)勢(shì)弱化。隨著簡(jiǎn)政放權(quán)和經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深化，開(kāi)發(fā)區(qū)曾經(jīng)獨(dú)享的一些經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限和特殊優(yōu)惠政策逐步放開(kāi)，特別是按照新發(fā)展理念的要求，一些以傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)為主的開(kāi)發(fā)區(qū)原有的發(fā)展方式亟待轉(zhuǎn)變，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的壓力更為突出。

在這些趨勢(shì)變化的背景下，開(kāi)發(fā)區(qū)目前在管理體制方面存在的問(wèn)題日益凸顯。一是行政主體地位不明確。開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)作為政府派出機(jī)構(gòu)，不是獨(dú)立的一級(jí)政權(quán)組織，在法律上不具有行政主體資格。在具體執(zhí)法過(guò)程中易受到質(zhì)疑，行政訴訟時(shí)也處于不利地位。二是開(kāi)發(fā)區(qū)實(shí)際管轄區(qū)域不斷擴(kuò)大。一般情況下，開(kāi)發(fā)區(qū)成立時(shí)，均明確了規(guī)劃面積，一般幾平方公里，最大的不過(guò)十幾平方公里。但隨著加快發(fā)展，開(kāi)發(fā)區(qū)管轄區(qū)域不斷擴(kuò)大的現(xiàn)象比較普遍，有的比核準(zhǔn)的面積大十幾倍。三是考核機(jī)制不完善。一些地方對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)實(shí)行與一般行政區(qū)相同的考核辦法，致使開(kāi)發(fā)區(qū)將更多精力投入到社會(huì)治理、公共服務(wù)、民生保障等方面，難以體現(xiàn)開(kāi)發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展高地的戰(zhàn)略優(yōu)勢(shì)。四是機(jī)構(gòu)編制管理不規(guī)范。開(kāi)發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)作為政府派出機(jī)構(gòu)，應(yīng)使用行政編制，但一些開(kāi)發(fā)區(qū)為了完成繁重的行政執(zhí)法、社會(huì)管理和公共服務(wù)職責(zé)，在行政編制不足的情況下，核增了部分事業(yè)編制或者聘用編外人員，存在行政編制、事業(yè)編制人員和其他身份人員混編混崗等問(wèn)題。

三、加快推進(jìn)開(kāi)發(fā)區(qū)管理體制改革

面對(duì)新形勢(shì)新要求，開(kāi)發(fā)區(qū)靠要素驅(qū)動(dòng)、政策扶持實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的模式已經(jīng)不可持續(xù)，到了一個(gè)轉(zhuǎn)折的節(jié)點(diǎn)，應(yīng)重新明確其功能定位。一是推動(dòng)區(qū)域整合聯(lián)動(dòng)。整合地域相鄰、產(chǎn)業(yè)相近、水平相當(dāng)?shù)拈_(kāi)發(fā)區(qū)走聚集發(fā)展的路子，更好發(fā)揮區(qū)域輻射帶動(dòng)作用。二是推動(dòng)產(chǎn)業(yè)高端引領(lǐng)。支持高精尖技術(shù)創(chuàng)新，走高端發(fā)展的路子，更好發(fā)揮產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化的引領(lǐng)作用。比如，在黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)基礎(chǔ)上，創(chuàng)建國(guó)家級(jí)黃河三角洲農(nóng)業(yè)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)示范區(qū)，帶動(dòng)山東乃至整個(gè)黃河中下游地區(qū)農(nóng)業(yè)科技和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。三是推動(dòng)體制機(jī)制創(chuàng)新示范?？煽紤]選擇一批體制機(jī)制靈活、產(chǎn)業(yè)發(fā)展成熟、對(duì)外開(kāi)放程度高的開(kāi)發(fā)區(qū)和海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)進(jìn)行試驗(yàn)，取得經(jīng)驗(yàn)后復(fù)制推廣，更好發(fā)揮新政策、新機(jī)制的示范推廣作用。

推進(jìn)開(kāi)發(fā)區(qū)在新的歷史條件下的完善和創(chuàng)新體制機(jī)制。

第一，推進(jìn)開(kāi)發(fā)區(qū)法律體系建設(shè)。建議盡快制定開(kāi)發(fā)區(qū)條例等法規(guī)規(guī)章，設(shè)立開(kāi)發(fā)區(qū)法定管理機(jī)構(gòu)，明確其法律地位、組織管理體系、管理職能和權(quán)限。

第二，推進(jìn)開(kāi)發(fā)區(qū)組織機(jī)構(gòu)管理創(chuàng)新。研究制定規(guī)范開(kāi)發(fā)區(qū)管理體制的辦法，對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)管理模式以及管委會(huì)的主要職責(zé)、機(jī)構(gòu)編制管理進(jìn)行規(guī)范。適應(yīng)“放管服”改革的新形勢(shì)，推進(jìn)開(kāi)發(fā)區(qū)行政審批制度改革，設(shè)立綜合行政審批機(jī)構(gòu)，集中辦理行政審批事項(xiàng)，實(shí)行“一枚印章管審批”，為市場(chǎng)主體提供“一站式”、“一條龍”服務(wù)。推進(jìn)開(kāi)發(fā)區(qū)綜合行政執(zhí)法體制改革，整合區(qū)內(nèi)相關(guān)行政執(zhí)法監(jiān)管機(jī)構(gòu)和職責(zé)，設(shè)立綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，相對(duì)集中行政執(zhí)法權(quán)，實(shí)行綜合執(zhí)法。

第三，積極培育發(fā)展社會(huì)中介組織。當(dāng)前，開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)承擔(dān)著大量具體的社會(huì)管理和服務(wù)職能。社會(huì)中介組織作為管委會(huì)、企業(yè)、市場(chǎng)之間聯(lián)系的紐帶和橋梁，具有管委會(huì)不可替代的服務(wù)、溝通協(xié)調(diào)、自律監(jiān)督等方面的作用。將行業(yè)管理、社會(huì)監(jiān)督等職能逐步有序交給中介組織，使開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)從繁重的事務(wù)中解脫出來(lái)，專心發(fā)展經(jīng)濟(jì)。

第四，探索建立開(kāi)發(fā)區(qū)退出機(jī)制。根據(jù)開(kāi)發(fā)區(qū)的發(fā)展規(guī)劃、區(qū)域規(guī)模、經(jīng)濟(jì)總量、開(kāi)發(fā)程度、財(cái)稅收入等指標(biāo)，科學(xué)合理制定開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展階段評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)規(guī)模較大、各功能區(qū)基本成熟的開(kāi)發(fā)區(qū)，可考慮轉(zhuǎn)為行政區(qū)或與鄰近行政區(qū)整合；對(duì)先天和自身造血功能不足、后續(xù)發(fā)展乏力、未形成產(chǎn)業(yè)集群的開(kāi)發(fā)區(qū)予以撤銷。

（作者系山東省編辦副主任）