余姚市國土資源局 戴 琳

農(nóng)村土地綜合整治工作的困難和解決思路
——以余姚市為例

余姚市國土資源局 戴 琳

社會經(jīng)濟發(fā)展的主題之一，其客觀要求生產(chǎn)要素按照市場原則自由流動，城鄉(xiāng)居民共享社會發(fā)展成果。然而，中國長期存在的城鄉(xiāng)二元體制，導(dǎo)致城鄉(xiāng)土地市場分割、土地要素流動凝滯、農(nóng)民土地權(quán)益受損，違背了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的本質(zhì)要求。近年來，農(nóng)村土地綜合整治作為各地統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要抓手，得到了前所未有地推進，在調(diào)整優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)、拓展規(guī)劃用地空間、整治存量土地資源、實現(xiàn)保護耕地紅線、保障發(fā)展用地等方面發(fā)揮了十分積極的作用。但是在實踐過程中還存在缺乏統(tǒng)一的規(guī)范性政策、土地整治規(guī)劃相對滯后、融資渠道單一、土地收益分配不合理、農(nóng)民參與性不足等問題，這導(dǎo)致部分地區(qū)土地整治工作較為隨意和盲目，從而制約土地整治的深入開展，并可能損害農(nóng)民利益，給農(nóng)村社會帶來新的矛盾，不利于城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟統(tǒng)籌發(fā)展。本文以余姚市為例，分析農(nóng)村土地綜合整治項目在基層推進過程中存在的主要困難并提出了部分解決思路。

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展是當(dāng)今中國

一、余姚市農(nóng)村土地綜合整治項目的經(jīng)驗和做法

余姚市自2012年以來，堅持從實際出發(fā)，采取多項舉措，深入開展農(nóng)村土地綜合整治工作，截至目前，全市共批準(zhǔn)立項農(nóng)村土地綜合整治項目36個、面積2435畝，項目的立項數(shù)量和面積都居寧波首位。目前已立項的36個2435畝農(nóng)整項目中，已竣工1210畝，其中5個項目149畝已上報省級驗收。

開展農(nóng)村土地綜合整治是一項創(chuàng)新性工作，余姚市國土資源局在實踐中探索前行、不斷總結(jié)、積極創(chuàng)新，從實際出發(fā)，采取三項措施，推動全市農(nóng)整工作持續(xù)健康發(fā)展。

1.堅持政策推動

政策和策略是黨的生命，農(nóng)村土地綜合整治工作的開展離不開黨委政府的正確領(lǐng)導(dǎo)和政策的正確指導(dǎo)。余姚市委市政府十分重視農(nóng)整工作，把該項工作列入鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨委政府的重要議事日程，作為行政一把手的考核項。并根據(jù)農(nóng)整工作進展情況，適時制定下發(fā)相關(guān)政策文件，不斷地加強對農(nóng)整工作的領(lǐng)導(dǎo)。2011年市政府下發(fā)了關(guān)于在全市大力開展農(nóng)整工作的通知，全面推進該項工作。2012年市政府下發(fā)了確定農(nóng)整指標(biāo)收購價格并分解落實農(nóng)整任務(wù)的文件。2013年市政府下發(fā)了關(guān)于農(nóng)整項目建設(shè)管理工作的意見，制定了對項目資金（指標(biāo)）實行分期預(yù)撥付的規(guī)定以推進項目的實施。2014年又根據(jù)土地市場行情調(diào)整指標(biāo)收購的范圍和價格。領(lǐng)導(dǎo)重視、政策激勵，有力地推進了余姚市農(nóng)整工作的開展。

2.堅持行政拉動

農(nóng)村土地綜合整治工作作為推進農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的重要抓手。工作新、困難多，沒有行政強制力很難突破。因此，余姚市根據(jù)市土地利用總體規(guī)劃、上級政府下達的增減掛鉤任務(wù)和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）實施農(nóng)整項目的潛力，將農(nóng)整任務(wù)指令性分解下達到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），作為行政行為，務(wù)必完成。同時明確規(guī)定，未能完成的，采取三項處罰措施：一是扣減第二年度用地計劃指標(biāo)；二是實行一票否決制，不能申報、評比年度先進集體；三是把農(nóng)整工作實績納入年度考核內(nèi)容，同鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）年終績效獎勵掛鉤，加大了推進農(nóng)整工作力度。

3.堅持經(jīng)濟推動

推進農(nóng)村土地綜合整治工作開展，除了政策推動和行政拉動，余姚市還堅持按照經(jīng)濟規(guī)律辦事，實行利益推動，使鎮(zhèn)、村兩級獲得實實在在的經(jīng)濟利益。首先，市政府對農(nóng)整項目獲取的增減掛鉤指標(biāo)視為特殊商品，對項目所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）對自用結(jié)余的指標(biāo)實行收購，統(tǒng)一用于市重點項目建設(shè)，收購價格為宅基地40萬元/畝，山塘20萬元/畝。2014年之前市政府為了鼓勵開展農(nóng)村宅基地整理復(fù)墾，每畝還給予10萬元/畝的工作獎勵。這樣，極大地推動了該項工作的開展，成為惠民興村的重要途徑。其次，由于農(nóng)整項目投資大、周期長，目前鎮(zhèn)、村兩級資金都較為緊張，籌措資金十分困難，向金融部門融資，又會增加項目成本，為此，余姚市實行農(nóng)整項目資金分期墊付的辦法，根據(jù)項目復(fù)墾區(qū)的進展情況分期墊付資金，工程開工即撥付40%資金，并根據(jù)進展階段不同分批撥付資金。該項制度不僅破解了基層籌措資金的難題，還大力推動了農(nóng)整項目的實施。經(jīng)濟利益推動，激發(fā)了內(nèi)在動力，產(chǎn)生持續(xù)效益，進一步調(diào)動了鎮(zhèn)、村兩級開展農(nóng)整工作的熱情和積極性。

二、面臨的困難和問題

開展農(nóng)村土地綜合整治項目是一項創(chuàng)新性的工作，這些年積極探索、主動作為，取得了一定成績，但仍有不少困難。

1.建設(shè)資金籌措遇到瓶頸

農(nóng)整項目主要是通過增減掛鉤指標(biāo)的使用來收回建設(shè)成本，增加村級集體經(jīng)濟收入的。目前，土地供應(yīng)市場趨軟，增減掛鉤指標(biāo)落地困難，雖然余姚市已于2014年取消之前的宅基地整理10萬元/畝的工作獎勵，市財政收購壓力仍然較大。目前，規(guī)定只有四明山區(qū)的82個行政村的增減掛鉤指標(biāo)是由市財政統(tǒng)一收購的，其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）必須自用，雖然省里推出了“先復(fù)墾、后掛鉤”的政策，但建新區(qū)難以落地、資金籌措困難極大地阻礙了農(nóng)整項目的推進。

2.新增耕地質(zhì)量令人擔(dān)憂

為保證耕地質(zhì)量總體不下降，從去年起，農(nóng)整項目的新增耕地要求進行質(zhì)量評定，并要求新增耕地的質(zhì)量應(yīng)不低于建設(shè)占用的耕地質(zhì)量。農(nóng)整項目，尤其是宅基地整理項目，規(guī)模較小、布局分散、地處偏僻、交通不變等原因，新增耕地多為旱地且質(zhì)量不高。相反，建設(shè)占用的耕地多為平原地區(qū)的六、七等的水田。不論是作為增加掛鉤指標(biāo)落地還是作為占補平衡指標(biāo)補充耕地，耕地質(zhì)量要求都難以滿足。

3.已立項項目推進困難重重

一是項目周期長、投入大、見效慢。農(nóng)整項目涉及到拆遷、安置房建造、復(fù)耕驗收等內(nèi)容，項目的建設(shè)周期較長，短期內(nèi)難見明顯成效。而目前無論是鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）還是村，負責(zé)人的調(diào)動、變動較頻繁，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）尤其是村的負責(zé)人做這項工作時有所顧慮。二是各地塊進展不一致，拖后驗收進程。農(nóng)整項目多是由不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)不同村的多個地塊打包在一起上報的，全市最復(fù)雜的一個項目涉及到3個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的7個行政村。具體實施中，由于難易程度、領(lǐng)導(dǎo)重視程度不同等原因，復(fù)墾進展差異很大。余姚市已完工地塊共1210畝，扣除已上報上級驗收的5個項目149畝之外，還有1061畝，但其中只有5個項目502畝是面積達到了立項數(shù)字，其他項目均部分地塊完工，有的項目甚至只是比立項面積缺少了500平方，而需要另外補充后才可驗收，極大地拖慢了驗收的進程，滯后了指標(biāo)費用的下?lián)?，?zhèn)、村意見較大。三是項目監(jiān)管難。農(nóng)整項目面大、點散、周期長，給國土部門的監(jiān)管帶來難度。項目的上報實施單位為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，但多數(shù)為村級管理，工程質(zhì)量、招投標(biāo)程序、工程進度等監(jiān)管難度較大。尤其是借著山塘復(fù)墾項目的名義亂挖山塘的現(xiàn)象，涉及法規(guī)、整理中心、礦管等多個科室，單靠國土部門很難做好，必須由項目所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）責(zé)令施工單位必須按照項目規(guī)劃設(shè)計施工。

4.有關(guān)規(guī)定操作較難

一是項目包裝難。2014年浙江省國土資源廳出臺文件《關(guān)于農(nóng)村土地綜合整治項目立項報批有關(guān)事項的通知》（浙土資辦〔2014〕142號），按照文件要求，可以先行復(fù)墾，待建新區(qū)確定了再掛鉤或是分期安排建新區(qū)塊。文件的初衷是解決了由于建新區(qū)一時難以落地而導(dǎo)致的復(fù)墾區(qū)難以開展的問題?？墒牵捎陧椖恳凑諒?fù)墾區(qū)和建新區(qū)1∶1的要求進入部增減掛鉤系統(tǒng)備案，所以按照現(xiàn)有要求，待建新區(qū)確定后，必須按照建新區(qū)的面積來包裝、切割已立項或是已驗收復(fù)墾區(qū)，增加了操作的環(huán)節(jié)，材料上報難度較大。二是地類確定難。在立項選址的情況下，經(jīng)常面臨實際地類同土地利用現(xiàn)狀圖地類不一致的問題，如嚴(yán)格按照現(xiàn)狀圖來操作，基層同志有意見，如按照現(xiàn)狀地類來確定，又缺少法律依據(jù)。

三、建議和意見

開展農(nóng)村土地綜合整治項目是一項長期任務(wù)，新形勢下，筆者對推進和創(chuàng)新農(nóng)村土地綜合整治工作提出以下幾點建議意見。

1.進一步提高思想認識

要把農(nóng)整工作同貫徹落實黨中央提出的美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、全面建設(shè)小康社會的宏偉目標(biāo)聯(lián)系起來，加強領(lǐng)導(dǎo)、加大投入、狠抓落實。有計劃、有組織、有部署地推進該項工作。

2.要建立農(nóng)整專項資金

為保障落實農(nóng)整項目所需的建設(shè)資金，整合上級有關(guān)耕地開墾費、新增建設(shè)用地有償使用費等有關(guān)涉農(nóng)資金，加大農(nóng)整項目資金支持力度，解決資金難題。從長遠看，農(nóng)整項目投入成本會持續(xù)提高，專項資金保證尤為重要。

3.指標(biāo)統(tǒng)籌安排并建立賬冊制度

全省可統(tǒng)一收購農(nóng)整項目增減掛鉤指標(biāo)或建立臺賬實行跨市、縣調(diào)劑。價格應(yīng)參照市場行情和新增耕地質(zhì)量設(shè)置不同標(biāo)準(zhǔn)但不得低于復(fù)墾區(qū)造地的成本價，同時建議啟動復(fù)墾指標(biāo)賬冊制度。復(fù)墾項目先行實施，項目驗收后劃入指標(biāo)賬冊，待啟動建新區(qū)時直接從賬冊核減復(fù)墾指標(biāo)數(shù)，免去為了套合建新區(qū)的面積切割復(fù)墾區(qū)的工作量。

4.嘗試指標(biāo)用于補充耕地

在占補平衡指標(biāo)流轉(zhuǎn)價格直逼增減掛鉤指標(biāo)收購價格的新形勢下，可探索將農(nóng)整項目復(fù)墾區(qū)新增耕地作為占補平衡指標(biāo)用于補充耕地，并跨市、縣調(diào)劑，但新增耕地質(zhì)量問題不容忽視。

5.建立新增耕地管護制度

通過加強工程投入、實施表土剝離、實施地力培肥等一系列手段來提升新增耕地質(zhì)量，同時加強建后管護，保證驗收后耕地質(zhì)量不下降。建議采取資金獎勵和補助措施并采取不同耕地等級不同收購價格的方法，支持新增耕地的質(zhì)量提升，達到拆舊和指標(biāo)使用的良性循環(huán)和自我平衡，全力推進農(nóng)整項目的開展。

6.加強業(yè)務(wù)指導(dǎo)并優(yōu)化服務(wù)

各級土地整治機構(gòu)要科學(xué)、認真、全面地調(diào)查全市建設(shè)用地復(fù)墾潛力，做好《土地整治規(guī)劃》，按照規(guī)劃進行科學(xué)選址、優(yōu)化設(shè)計，確保實施方案的可操作性。同時由于土地整治項目從意向到驗收時間周期較長，建議省、市、縣級國土部門要本著方便基層的原則，簡化工作流程，縮短審批時間，提高辦事效率。

7.減免稅費推進項目建新區(qū)落地

目前，項目建新區(qū)難以落地是農(nóng)村土地綜合整治工作難以推進的主要原因之一。2014年4月浙江省國土資源廳下發(fā)的《關(guān)于貫徹落實省政府辦公廳<關(guān)于進一步加強耕地占補平衡管理的通知>有關(guān)事項的通知》（浙土資辦〔2014〕43號）文件規(guī)定：“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項目中新建農(nóng)村居民安置住房和社區(qū)公共基礎(chǔ)設(shè)施用地，以及增減掛鉤項目所在市縣利用節(jié)余指標(biāo)供應(yīng)國有建設(shè)用地，未超過國土資源部下達增減掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)的，可以不繳納新增建設(shè)用地土地有償使用費、耕地開墾費”，對推進項目建新區(qū)落地起到了積極的推進作用。筆者認為，使用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)的項目，實際上未占用額外的耕地指標(biāo)，在復(fù)墾區(qū)驗收的新增耕地數(shù)量和質(zhì)量滿足要求的前提下，亦可減免耕地占用稅。