高全喜

?

政治憲法學(xué)視野下的憲法實(shí)施

高全喜

［摘要］中國政治社會(huì)的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型與十八屆四中全會(huì)的依法治國共同要求聚焦憲法實(shí)施。需要實(shí)施的憲法是具體的現(xiàn)行“八二憲法”，這是一部結(jié)構(gòu)大體優(yōu)良的共和憲法，其實(shí)施與演進(jìn)的歷史已經(jīng)證明了其生命力和可欲性。憲法實(shí)施需要克制革命激進(jìn)主義傾向，守護(hù)憲法根本精神與結(jié)構(gòu)，張揚(yáng)其中的共和政治理性與公民價(jià)值內(nèi)涵，從憲法權(quán)威、制度機(jī)制、可訴性路徑、人大制度基礎(chǔ)和公民參與諸方面切入，賦予其更強(qiáng)的自我維護(hù)能力和限制權(quán)力、保護(hù)權(quán)利的憲制功能。

［關(guān)鍵詞］憲法實(shí)施；“八二憲法”；改革；人民代表大會(huì)；憲法監(jiān)督

當(dāng)前，中國的經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)與文化等都處于結(jié)構(gòu)性的重大變革之中，改革進(jìn)入“全面深化”時(shí)期。借用唐德剛先生的“歷史三峽”說，①這是唐德剛先生關(guān)于中國政治社會(huì)的宏觀轉(zhuǎn)型理論，參見唐德剛：《晚清七十年》，岳麓書社1999年版。今日之中國歷經(jīng)百年革命與改革，已逐步走向“峽口”，實(shí)現(xiàn)一種現(xiàn)代化語境中的歷史綜合。在這一轉(zhuǎn)型時(shí)期，憲法的真正實(shí)施對(duì)于政治轉(zhuǎn)型和社會(huì)發(fā)展具有根本意義，也是改革開放進(jìn)入更深層次的重要標(biāo)志。

十八屆四中全會(huì)指出，全面推進(jìn)依法治國的總目標(biāo)是建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國家，為此必須實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，促進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。我們知道，價(jià)值目標(biāo)本身并不具有自我實(shí)現(xiàn)的能力，最終需要落實(shí)到制度層面，通過一定的制度載體予以實(shí)現(xiàn)。在一系列的國家制度載體中，最重要的制度就是憲法制度。因此，憲法并不單指寫在文本中的憲法條款，更意味著在現(xiàn)實(shí)中得到實(shí)施的憲法。②政治憲法學(xué)關(guān)注憲法的真實(shí)生命及其原理，不局限于單純的文本層面，參見高全喜、田飛龍：《政治憲法學(xué)的問題、定位與方法》，載《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2011年第3期。憲法的生命在于實(shí)施，憲法實(shí)施是社會(huì)主義法治的核心價(jià)值得以廣泛推行的前提條件，也是促進(jìn)法治國家建設(shè)、經(jīng)濟(jì)體制改革、文化復(fù)興和實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的核心動(dòng)力。③關(guān)于憲法實(shí)施的集中討論，參見翟小波：《論我國憲法的實(shí)施制度》，中國法制出版社2009年版。所以，十八屆四中全會(huì)所提倡的依憲治國、加強(qiáng)憲法實(shí)施具有重中之重的地位、價(jià)值和意義。本文即擬從政治憲法學(xué)④關(guān)于筆者所謂的政治憲法學(xué)之理論與方法旨趣，參見高全喜：《政治憲法學(xué)綱要》，中央編譯出版社2014年版。視野討論憲法實(shí)施問題，對(duì)依憲治國之制度化路徑提供智識(shí)支撐。

一、我國憲法實(shí)施的歷史與波折

時(shí)至今日，中華人民共和國已經(jīng)走過了六十余年的歷程，這也是憲法實(shí)施的六十年，期間既顯得波瀾壯闊，又令人扼腕嘆息。建國之初，起臨時(shí)憲法作用的《共同綱領(lǐng)》①對(duì)《共同綱領(lǐng)》的憲法學(xué)分析，較有學(xué)術(shù)深度的參見陳端洪：《第三種形式的共和國人民制憲權(quán)》，載《原道》第18輯，首都師范大學(xué)出版社2012年版。和1954年制定的《中華人民共和國憲法》②對(duì)“五四憲法”研究最為系統(tǒng)的是韓大元教授，參見韓大元：《1954年憲法制定過程》，法律出版社2014年版。均堪稱良法。因此，共和國的依憲治國之路可謂開端良好。然而，在憲法歷史于政治風(fēng)雨的演進(jìn)過程中，“五四憲法”的實(shí)施一波三折，逐漸走向憲法虛無主義，其突出表現(xiàn)便是“文革”。這是一種前現(xiàn)代的規(guī)范虛無主義，視憲法為無物，或者只是政治實(shí)力對(duì)比及政治路線斗爭結(jié)果的簡單記錄與反映，是一種特殊的歷史書寫，而不是規(guī)范和塑造政治共同體的根本依據(jù)。在“文革”中，憲法甚至連一紙具文都不是，其所建構(gòu)的國家政治、經(jīng)濟(jì)秩序蕩然無存，其所保障的公民基本權(quán)利也遭到嚴(yán)重破壞。這種破壞原初憲制之政治運(yùn)動(dòng)的最終結(jié)果是“七五憲法”，一部有著激進(jìn)社會(huì)主義專政傾向的憲法，也是一部曇花一現(xiàn)、無法維系自身生命的憲法。③關(guān)于“七五憲法”的分析，參見王人博：《被創(chuàng)造的公共儀式——對(duì)七五憲法的閱讀與解釋》，載《比較法研究》2005年第3期。

為何建國初的憲法如此無力守護(hù)自身呢？憲法，就其本質(zhì)而言，是建構(gòu)人民及其共同體的根本規(guī)范，與專政文化之間存在嚴(yán)格的規(guī)范性對(duì)立。如以政治時(shí)間理論，憲法處于人類生活的常態(tài)時(shí)期，而專政處于人類生活的非常時(shí)期，專政之理性與必要性亦是指向常態(tài)憲法的拯救、恢復(fù)與運(yùn)行，二者之間本非沖突關(guān)系。然而，馬克思主義國家理論內(nèi)含的批判與解放邏輯將憲法與專政進(jìn)行了歷史時(shí)間上的疊加重組，將專政常態(tài)化為一種政體，而不僅僅是一種應(yīng)急機(jī)制，而常態(tài)的憲法或民主憲政則受到專政原則的結(jié)構(gòu)性修正與抑制。人民民主專政的邏輯內(nèi)含一種對(duì)民主憲政的自我否定，必然指向一種“運(yùn)動(dòng)就是一切”的激進(jìn)政治實(shí)踐。這是新中國初期憲法實(shí)施不力的思想根源。④關(guān)于專政之源流考察，可參考鄭成良：《專政的源流及其與法治國家的關(guān)系》，載《交大法學(xué)》2014年第4期。

改革開放之后，歷經(jīng)作為過渡產(chǎn)物的“七八憲法”，“八二憲法”重新接續(xù)“五四憲法”，一定程度上實(shí)現(xiàn)了憲法的“回歸”，重新將國家治理奠基于百余年來的共和政治主脈之上。⑤這一判斷見于我和青年憲法學(xué)者田飛龍博士的一場學(xué)術(shù)對(duì)話，參見高全喜、田飛龍：《〈八二憲法〉與現(xiàn)代中國憲政的演進(jìn)》，載《二十一世紀(jì)》（香港）2012年6月號(hào)。在經(jīng)濟(jì)體制、政治體制改革等各方面，憲法扮演著越來越重要的角色。十一屆三中全會(huì)以來，歷次黨的代表大會(huì)都將憲法放在顯要位置。在改革開放的進(jìn)程中，“八二憲法”有四次重要修訂，這些修訂使得現(xiàn)行憲法成為中國30年改革開放的重要支撐。正是憲法的重新恢復(fù)和修訂，現(xiàn)行憲法所提供的制度保障使得中國的改革開放在沒有發(fā)生重大社會(huì)動(dòng)蕩的情況下持續(xù)下來，并取得了舉世公認(rèn)的成就。

近年來，隨著中國的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治與文化的快速發(fā)展以及國際形勢的新變化，黨中央和社會(huì)公眾對(duì)憲法及其實(shí)施的重要性有了更為清晰的認(rèn)識(shí)和更為迫切的要求，故而黨的十八屆四中全會(huì)突出強(qiáng)調(diào)了加強(qiáng)憲法實(shí)施的問題，明確提出要推動(dòng)憲法解釋與監(jiān)督權(quán)的制度化。當(dāng)前，社會(huì)貧富分化、官場腐敗、社會(huì)治理失序、公民基本權(quán)利保障乏力、政府公權(quán)力缺乏有效規(guī)范等問題，威脅著未來中國社會(huì)的整體進(jìn)步，這些問題使得憲法實(shí)施的緊迫性更為凸顯。在政治化的運(yùn)動(dòng)、道德說教均無法解決問題的情況下，憲法實(shí)施是唯一的可選路徑。十八屆四中全會(huì)所倡導(dǎo)的法治國家、政治文明、國家治理現(xiàn)代化等命題，我認(rèn)為它們集中圍繞的核心點(diǎn)應(yīng)該聚焦于憲法實(shí)施問題。依法治國，首先在于依憲治國，其制度樞紐在于憲法實(shí)施。

二、憲法實(shí)施的制度內(nèi)涵：聚焦“八二憲法”

從比較憲法學(xué)的角度來看，現(xiàn)行“八二憲法”的形式、結(jié)構(gòu)較為優(yōu)良，其所規(guī)定的政治制度、經(jīng)濟(jì)制度、公民基本權(quán)利等內(nèi)容也表明其本身為良憲。憲法確立了人民主權(quán)的基本原則和人民代表大會(huì)制度這一根本政治制度，合理配置了各項(xiàng)國家權(quán)力，保障公民的各項(xiàng)基本權(quán)利。從歷史的角度來看，就民國以降的近百年憲法演變進(jìn)程中出現(xiàn)的各部憲法而言，現(xiàn)行憲法也是其中較為優(yōu)良者。

筆者的這一肯定性判斷是要回?fù)粢环N新的“憲法虛無主義”，即認(rèn)為既然“八二憲法”里還存在“四項(xiàng)基本原則”和專政條款，既然憲法上的公民基本權(quán)利還沒有司法審查之類的制度守護(hù)，這就不是一部良好的憲法，需要推倒重來。這種革命性思維，無論其心目中的“理想憲法”為何，至少在思維方式與行動(dòng)邏輯上仍未能走出二十世紀(jì)以來的激進(jìn)主義軌道。憲法實(shí)施就是要提供一種行憲的耐心和智慧，不以搞出一部無限美好的憲法文本為中心任務(wù)，而是聚焦于既定憲法上的制度激活與價(jià)值發(fā)揚(yáng)，以一種改良演進(jìn)史觀看待憲制變遷，嚴(yán)厲克制對(duì)待憲法變革上的激進(jìn)與冒進(jìn)。

同時(shí)，筆者的這一判斷亦有著堅(jiān)實(shí)的邏輯支撐。就“八二憲法”的整體結(jié)構(gòu)而言，其演化歷程要區(qū)分宏觀層面和微觀層面，既不能因?yàn)楹暧^層面的進(jìn)展緩慢而否定中國憲制的實(shí)際進(jìn)步，也不能因?yàn)槲⒂^層面的局部制度成效而對(duì)憲政轉(zhuǎn)型抱持特別樂觀的態(tài)度，我們需要一種審慎的樂觀，同時(shí)絕對(duì)不能忽視對(duì)“八二憲法”之宏觀結(jié)構(gòu)演化的嚴(yán)肅經(jīng)驗(yàn)觀察和理論思考。否則，有可能出現(xiàn)底層改革轟轟烈烈，效果大彰，而“八二憲法”的宏觀結(jié)構(gòu)裹足不前，甚至出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性逆轉(zhuǎn)，造成憲政之社會(huì)基礎(chǔ)與經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ较蛏蠑U(kuò)展的巨大障礙，引起更加激烈的社會(huì)與政治沖突。這里存在一種憲政演化論上的核心圖式：公民權(quán)利運(yùn)動(dòng)和統(tǒng)治集團(tuán)的能力增長需求共同支持政治法律領(lǐng)域的局部性改革，產(chǎn)生出新的政治價(jià)值與憲法制度，這些新元素又倒逼舊體制進(jìn)一步釋放出政治空間，呈現(xiàn)出一種新舊緩慢更替的制度演化趨勢。這種和平而理性的制度演化需要特別注意檢索和剔除體制內(nèi)的障礙性因素，不斷地為這種演化過程的理性化和程序化提供針對(duì)性的、有效的制度保障。一國之憲政演化就像人的成長一樣，需要不斷地在知識(shí)、人格、行動(dòng)能力與風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制上充實(shí)之，使其對(duì)原有體制的監(jiān)護(hù)性依賴日漸弱化，逐步實(shí)現(xiàn)國家在憲政層面的常態(tài)化運(yùn)轉(zhuǎn)。這種總體上的體制內(nèi)憲法變遷，實(shí)際上正是人類政治發(fā)展的常態(tài)經(jīng)驗(yàn)。美國憲法學(xué)家阿克曼教授稱之為“高級(jí)立法”。這種回應(yīng)共同體憲制變遷與創(chuàng)制需求的立法形式不是革命，也不是常態(tài)立法，而是一種介乎其間、呼吁人民有序出場的“政治正當(dāng)程序”。①對(duì)阿克曼政治憲法理論的這一歸結(jié)富有啟發(fā)意義，參見田飛龍：《政治正當(dāng)程序：阿克曼的政治憲法理論及其啟示》，載《學(xué)海》2014年第1期。中國憲法變遷也應(yīng)克制革命激情，尋求符合自身法政傳統(tǒng)與行為邏輯的、具有改良性質(zhì)的憲法政治過程或政治正當(dāng)程序。這就是現(xiàn)行憲法之實(shí)施本身具有的規(guī)范性轉(zhuǎn)型意義。

憲法之成為憲法并不僅僅在于通過一定程序以文本形式呈現(xiàn)出來，憲法必須成為“活”的憲法，而憲法成為“活”的憲法的關(guān)鍵，在于憲法得到真正實(shí)施。改革開放迄今，憲法并非完全沒有得到實(shí)施，而是得到了一定程度的實(shí)施；但憲法的實(shí)施并不全面，尤其是憲法所體現(xiàn)的基本精神并未得到全面實(shí)施。因此，當(dāng)前憲法實(shí)施的任務(wù)不是將現(xiàn)行憲法推倒，重新制定憲法，而是全面落實(shí)現(xiàn)行憲法的內(nèi)容和精神。當(dāng)前的憲法學(xué)研究主要集中于憲法的個(gè)別制度或條款，如人民代表大會(huì)制度、具體的公民基本權(quán)利等，總體上屬于注釋法學(xué)或教義法學(xué)的路徑，②較有代表性的論述，參見張翔：《憲法教義學(xué)初階》，載《中外法學(xué)》2013年第5期。這些研究固然重要，有著價(jià)值啟蒙和技術(shù)儲(chǔ)備的雙重意義，但更重要的是全面理解和實(shí)施憲法的基本精神?，F(xiàn)行憲法的基本精神是改革開放，這一基本精神與憲法制約政府權(quán)力、保障公民權(quán)利的傳統(tǒng)功能是一致的。在改革開放的過程中，憲法逐漸起到了約束計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的強(qiáng)大的國家權(quán)力，保障公民的基本權(quán)利，調(diào)動(dòng)公民的積極性等憲制作用。改革開放可謂中國憲法的“根本法”③當(dāng)然，對(duì)中國憲法之根本法的解釋還有不同方案，較有代表性的是陳端洪：《論憲法作為國家的根本法與高級(jí)法》，載《中外法學(xué)》2008年第4期。條款。當(dāng)然，這不是一個(gè)特別規(guī)范性的憲法原則，而是一種憲法實(shí)施意志與方式，和政治決斷及政治正當(dāng)性關(guān)系密切?！?〕夏勇先生將我國轉(zhuǎn)型期的憲法稱為“改革憲法”，是很敏銳的。我一直強(qiáng)調(diào)中國憲法學(xué)研究要有明確的時(shí)代意識(shí)，具體而言是轉(zhuǎn)型意識(shí)，轉(zhuǎn)型時(shí)期的憲法實(shí)施不能簡單等同于成熟憲政國家的憲法實(shí)施，不能以后者的靜態(tài)特征倒推出前者的轉(zhuǎn)型路徑，否則就是因果倒置。當(dāng)然，改革意志與憲法規(guī)范的沖突即來源于此，憲法學(xué)說史上的“良性違憲論”〔2〕就是一種試圖解釋這一悖論的理論嘗試，但并不特別成功。

就現(xiàn)階段而言，強(qiáng)調(diào)憲法整體結(jié)構(gòu)及其精神的實(shí)施要比專注于具體的制度條款或單項(xiàng)權(quán)利的保障更為重要。當(dāng)今中國憲法實(shí)施面臨的首要問題是對(duì)憲法的基本精神、宏觀制度的理解存在或“左”或“右”的偏頗。偏“右”的一方容易在對(duì)比中國憲法和西方國家憲法的過程中將兩者掛鉤，以西方國家的憲法為藍(lán)本對(duì)中國憲法加以取舍。④較有代表性的是張千帆教授的“選擇適用說”，參見張千帆：《論憲法的選擇適用》，載《中外法學(xué)》2012年第5期。該論引發(fā)了某些商榷，比如饒龍飛：《憲法可以選擇適用嗎——與張千帆教授商榷》，載《政治與法律》2014年第10期。通過這種方式理解中國憲法的基本精神存在不當(dāng)之處。中國憲法是有中國特色的社會(huì)主義憲法，憲法中關(guān)于黨的領(lǐng)導(dǎo)等方面的內(nèi)容屬于客觀事實(shí)，人民代表大會(huì)制度也不同于西方的三權(quán)分立式政治架構(gòu)，憲法堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國的有機(jī)統(tǒng)一。將中國憲法完全等同于美國或其他西方國家的憲法，將導(dǎo)致無法正確解讀中國憲法的精神。這也是我贊同“政治憲政主義”而批評(píng)“司法憲政主義”的重要原因。①具體論述參見高全喜：《政治憲政主義與司法憲政主義》，載高全喜：《從非常政治到日常政治》，中國法制出版社2009年版。與之相反，偏“左”的一方從改革開放中出現(xiàn)的新問題出發(fā)，過度強(qiáng)化抽象的人民和國家權(quán)力，削弱憲法對(duì)權(quán)力的制約，否定公民基本權(quán)利的司法保障，甚至把階級(jí)斗爭、無產(chǎn)階級(jí)專政等內(nèi)容重新注入憲法，試圖倒退到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和黨政不分的文革時(shí)期，這些“左”的理解顯然與改革開放相違背，也不符合現(xiàn)行憲法的精神。激進(jìn)的左右路線都不利于“八二憲法”的權(quán)威、穩(wěn)定與制度化實(shí)施，或失之天真，或失之教條，皆不可取。與之相比，本于整體結(jié)構(gòu)和精神的憲法實(shí)施是一種中道主義的憲政觀。

這種憲政觀的具體內(nèi)涵如下：

第一，憲法實(shí)施必須首先確立憲法的權(quán)威。②關(guān)于憲法權(quán)威問題，我曾專文論述，參見高全喜：《論憲法的權(quán)威——一種政治憲法學(xué)的思考》，載《政法論壇》2014年第1期。在當(dāng)下的中國社會(huì)，“官本位”的思想仍然根深蒂固，官大一級(jí)壓死人，國家權(quán)力尤其是行政權(quán)力過于強(qiáng)大。另外，中國傳統(tǒng)上即屬于“道德國家”，人們的思想和行為由道德加以約束，法律居于次要地位，所謂“禮法”顯然是以“禮”為主，以“法”為輔的。這里的“法”是狹義的國家制定法，而不是寬泛的社會(huì)規(guī)范。這兩個(gè)因素與憲法作為人們的行為尤其是作為政府行為或公權(quán)力行使的準(zhǔn)則的法律權(quán)威意識(shí)的不足密切相關(guān)。③關(guān)于中國古代憲制規(guī)范的研究，法制史領(lǐng)域已有新的進(jìn)展，參見吳歡：《安身立命：傳統(tǒng)中國國憲的形態(tài)與運(yùn)行》，中國政法大學(xué)出版社2013年版。建國以來，憲法的權(quán)威沒有深入人心，尤其是沒有深入政府等公權(quán)力機(jī)構(gòu)及其工作人員的意識(shí)。憲法對(duì)于公民和公權(quán)力機(jī)構(gòu)具有不同的意義。對(duì)于普通公民，憲法的實(shí)施主要是保護(hù)其基本權(quán)利，而對(duì)于公權(quán)力機(jī)構(gòu)，憲法實(shí)施主要是約束其權(quán)力的行使，防止其濫用權(quán)力。因此，憲法意識(shí)成為每個(gè)公民的自覺意識(shí)固然意義重大，但憲法實(shí)施并不一定要求憲法像政治口號(hào)一樣貫徹到每個(gè)公民，而是強(qiáng)調(diào)公權(quán)力機(jī)構(gòu)及其工作人員必須具有明確的憲法意識(shí)。因此，要在我國確立憲法權(quán)威意識(shí)，并不必搞全民道德運(yùn)動(dòng)，重點(diǎn)是要培養(yǎng)公權(quán)力行使者的憲法權(quán)威意識(shí)。十八屆四中全會(huì)確立的憲法宣誓制度及其具體誓詞與制度儀式的落實(shí)，很有必要。當(dāng)然，與強(qiáng)化官方守憲意識(shí)相關(guān)的是，公民應(yīng)主動(dòng)學(xué)習(xí)和運(yùn)用憲法，增強(qiáng)憲法維權(quán)意識(shí)，成為憲法實(shí)施的監(jiān)督性和推動(dòng)性力量。公權(quán)力的行使，包括立法、執(zhí)法、司法等必須符合而不能抵觸憲法。目前，各類國家機(jī)關(guān)制定的諸多規(guī)范性文件中包含著不少與憲法相違背的內(nèi)容，部分官員的行為與憲法的要求相去甚遠(yuǎn)。消除這些現(xiàn)象，在眾多的政府官員中真正確立憲法的權(quán)威意識(shí)是憲法實(shí)施的關(guān)鍵。如果沒有這樣的權(quán)威意識(shí)，沒有自覺認(rèn)識(shí)到憲法是政府行為的根本準(zhǔn)則的話，憲法實(shí)施也就是一句空話。

第二，憲法實(shí)施要重視憲法的制度性落實(shí)。徒法不足以自行，憲法必須通過一定的制度來落實(shí)。憲法的制度性實(shí)施主要包括三個(gè)方面的內(nèi)容：立法實(shí)施，在國家治理中通過行政權(quán)落實(shí)憲法以及司法實(shí)施。憲法實(shí)施與國家治理能力現(xiàn)代化具有密切關(guān)系。國家治理能力作為一種技術(shù)性能力，其現(xiàn)代化進(jìn)程之中貫穿著憲法實(shí)施的現(xiàn)代化，即國家治理能力的現(xiàn)代化要體現(xiàn)憲法的內(nèi)容與精神，尤其是憲法對(duì)公民權(quán)利的有效保障要轉(zhuǎn)化為國家治理能力。國家治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)固然在于通過國家的高效運(yùn)作增強(qiáng)國家實(shí)力，但其最終目的則是使憲法得以真正落實(shí)。憲法凸顯了人民意志的根本地位及民族國家的正當(dāng)性，保障著每個(gè)公民的權(quán)利訴求，體現(xiàn)了社會(huì)主義的核心價(jià)值觀念。脫離憲法所確立的基本原則和價(jià)值而單純強(qiáng)調(diào)國家治理能力的現(xiàn)代化不能完成后者的正當(dāng)性的證成，憲法對(duì)于國家治理能力現(xiàn)代化的意義在于使其合法化。目前學(xué)術(shù)界對(duì)于國家治理能力現(xiàn)代化的討論大多具有相當(dāng)程度的工具化傾向，注重功能化、數(shù)量化、科技化，這種工具化理解顯然具有片面性。事實(shí)上，只有把國家治理能力和憲法實(shí)施結(jié)合起來，方能解決國家治理能力工具化所帶來的弊端，為國家治理能力現(xiàn)代化提供正確指引。尤其是在網(wǎng)絡(luò)技術(shù)進(jìn)入日常生活和國家治理層面的條件下，批判性更新治理哲學(xué)與憲法思維十分重要?！?〕

第三，憲法應(yīng)當(dāng)具有可訴性，應(yīng)當(dāng)激活當(dāng)下的全國人大常委會(huì)憲法解釋與監(jiān)督權(quán)，遠(yuǎn)期應(yīng)追求更加規(guī)范和體系化的違憲審查制度。就規(guī)范原理而言，憲法實(shí)施的一個(gè)重要路徑是由相對(duì)獨(dú)立的法院通過司法過程加以適用。十八屆四中全會(huì)提出最高人民法院設(shè)立巡回法庭，審理跨行政區(qū)域重大行政和民商事案件等司法改革措施，這是在司法層面推動(dòng)憲法實(shí)施的一個(gè)前奏和前期準(zhǔn)備。憲法的司法實(shí)施最終要解決的是憲法監(jiān)督問題。規(guī)范意義的憲法實(shí)施必然要走司法化道路。憲法爭議發(fā)生后，通過司法途徑解決，把政治解決方式轉(zhuǎn)化為司法解決方式，是中國憲法實(shí)施的未來指向。當(dāng)前我國存在大量的憲法爭議，這些爭議幾乎全部是通過政治化、行政化的方式予以解決，這種解決方式在一定時(shí)期內(nèi)有其合理性，但是，在轉(zhuǎn)型社會(huì)逐漸進(jìn)入正常社會(huì)的情況下，則需要把它們轉(zhuǎn)化為司法解決。雖然在中國改革開放的目前階段，不一定要立即實(shí)現(xiàn)憲法司法化，但司法化在未來顯然是一個(gè)正常的路徑。在常態(tài)化政治之下，國家機(jī)關(guān)之間的權(quán)限爭議、中央與地方的利益糾紛、公民權(quán)利的保障等問題，則是需要通過司法化渠道予以解決的。就現(xiàn)行憲法體制而言，尚不具備由法院直接解釋和適用憲法的制度條件，可沿著全國人大常委會(huì)解釋權(quán)及《立法法》框架做制度性展開。中國憲法學(xué)界主流推動(dòng)的《憲法解釋程序法》是彌補(bǔ)中國憲法實(shí)施制度缺陷的重要努力。從政治憲法學(xué)的角度來看，這一舉措有利于增強(qiáng)全國人大常委會(huì)的頂層設(shè)計(jì)與權(quán)威性，增強(qiáng)立法權(quán)相對(duì)于行政權(quán)、司法權(quán)的憲制性地位與監(jiān)督功能?；趹椃w制強(qiáng)化全國人大及其常委會(huì)的憲法監(jiān)督主體地位，其側(cè)重點(diǎn)則在于規(guī)范建構(gòu)對(duì)具體法律、法規(guī)具有監(jiān)控和審查意義的憲法解釋程序機(jī)制，使憲法具體條文及其整體精神能夠貫穿進(jìn)憲法以下的法律、法規(guī)體系，從根本上保障憲法有效實(shí)施和法律、法規(guī)合憲，保障行政、司法行為符合憲法。這就需要進(jìn)一步完善《立法法》中的法規(guī)違憲審查機(jī)制，結(jié)合憲法關(guān)于全國人大常委會(huì)“憲法解釋權(quán)”的規(guī)定，建構(gòu)出具有明確法律地位、運(yùn)行程序、管轄規(guī)則和行為效力的憲法解釋具體機(jī)構(gòu)及其制度安排，以實(shí)現(xiàn)全國人大常委會(huì)此項(xiàng)職權(quán)的具體化、機(jī)構(gòu)化、規(guī)范化和制度化，從而整體提升司法裁判的準(zhǔn)據(jù)體系與權(quán)威性，創(chuàng)造性解決“憲法司法化”的體制與程序難題?！?〕

除了上述內(nèi)容之外，在當(dāng)前，我覺得憲法實(shí)施還與下面兩個(gè)方面的問題密切相關(guān)。

第一，加強(qiáng)憲法實(shí)施必須進(jìn)一步規(guī)范、強(qiáng)化人民代表大會(huì)的作用。人民代表大會(huì)制度是我國的根本政治制度，也是憲法實(shí)施的制度基礎(chǔ)。憲法實(shí)施中的國家機(jī)關(guān)的組織和運(yùn)行、人民意志的形成和表達(dá)、法律法規(guī)的合憲性控制等都是通過人民代表大會(huì)制度來完成的。因此，強(qiáng)化人民代表大會(huì)在憲法實(shí)施中的主體地位是憲法實(shí)施的重要內(nèi)容，也是中國進(jìn)一步改革的重要內(nèi)容，其焦點(diǎn)在于推動(dòng)人大代議民主的常態(tài)化，具體可以從代表性和審議性兩端進(jìn)行思考。代議民主的政治精髓在于兩端：一為代表性，即作為所在區(qū)域或行業(yè)的政治代表，將多元利益與意見帶入立法與決策過程；二為審議性，即代表在本質(zhì)上并非選區(qū)或選民的“傳聲筒”，而是受委托集體議事以探求公共利益及其合理實(shí)現(xiàn)路徑的“公意”再現(xiàn)機(jī)制。人大制度既往在這兩方面均存在結(jié)構(gòu)性欠缺：一方面，代表性失衡，農(nóng)民代表、城市代表與解放軍代表比例不平等，代表權(quán)中的“特權(quán)”現(xiàn)象突出，盡管已有“平權(quán)”改革，但選舉過程及中央“落區(qū)”選舉等機(jī)制上尚存在改進(jìn)空間；另一方面，代表專職化及實(shí)際履職能力不足，無法匹配“審議性”的能力要求。具體改革措施仍需考慮：優(yōu)化代表選舉程序，強(qiáng)化公開性與競爭性；探索代表專職化的制度保障與績效評(píng)估機(jī)制；改革議事規(guī)則，加強(qiáng)辯論與議題公開競爭。“打鐵還需自身硬”，只有人大系統(tǒng)加強(qiáng)日常能力建設(shè)，才有可能與其憲法地位逐漸匹配，也才可能在與行政權(quán)、立法權(quán)的博弈中取得主動(dòng)和優(yōu)勢。權(quán)力不只是寫在紙面上，更是實(shí)際政治過程、專家知識(shí)以及回應(yīng)能力之綜合競爭的產(chǎn)物。在憲法范圍內(nèi)“為權(quán)力而斗爭”，是人大的使命與責(zé)任所在，也是中國代議民主的希望所在。對(duì)此，相關(guān)的論述已經(jīng)很多，本文就不予以重復(fù)了。

第二，要逐漸開放社會(huì)公眾對(duì)憲法實(shí)施的參與，突出強(qiáng)調(diào)公民參與憲法實(shí)施的主體地位，強(qiáng)化公民的憲法意識(shí)，夯實(shí)憲法實(shí)施的社會(huì)基礎(chǔ)。①關(guān)于公民在政治憲法學(xué)上的地位與作用，參見高全喜：《論“公民”——基于政治憲法學(xué)的視野》，載《法學(xué)評(píng)論》2014年第5期。公民積極行使權(quán)利、規(guī)范地參與公共政治活動(dòng)，提高自身的公民意識(shí)和對(duì)公民角色的自覺程度是憲法實(shí)施的重要條件和動(dòng)力，能夠?yàn)閼椃ǖ膶?shí)施提供良好的社會(huì)氛圍和社會(huì)空間。之前我們過于強(qiáng)調(diào)公民對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的理解和參與，在一定程度上忽視了公民對(duì)于公共政治參與的訴求。人是社會(huì)性、政治性動(dòng)物，強(qiáng)化公民的權(quán)利意識(shí)和責(zé)任意識(shí)，對(duì)于作為政治契約的憲法的實(shí)施極具意義。公民對(duì)憲法實(shí)施的參與包含多種形式，如積極參與選舉、通過各種方式監(jiān)督政府行為、參與公共政策的制定等。提高公民對(duì)憲法實(shí)施參與程度，將拉近公民與憲法之間的距離，使公民感受到憲法與其生活息息相關(guān)，進(jìn)而在公民與憲法之間形成一種良性的互動(dòng)關(guān)系。

三、憲法實(shí)施與共識(shí)生成

當(dāng)今的中國社會(huì)是一個(gè)多元化的社會(huì)，社會(huì)共識(shí)的凝聚和形成成為社會(huì)運(yùn)行面臨的重要問題。百年以來，現(xiàn)代中國社會(huì)的共識(shí)并非某一政黨的意識(shí)形態(tài)，也非某種世俗的道德教化所能承載，而是憲法的內(nèi)容及其精神。憲法是各種社會(huì)主張的最大公約數(shù)，也是當(dāng)今中國最大的政治共識(shí)和價(jià)值共識(shí)，其他的思想觀點(diǎn)、意識(shí)形態(tài)、道德倫常、主義和學(xué)說都難以取得像憲法一樣的共識(shí)效應(yīng)。憲法成為中國社會(huì)這一共同體的重要維系力量。改革開放進(jìn)入新階段后，憲法實(shí)施可以凝聚社會(huì)共識(shí)，彌合各種不同利益群體之間的裂痕。我們看到，固然其他方法可能取得一時(shí)的成效，但不能起到憲法這種使不同的利益主體、利益訴求得到持續(xù)有效整合的效果。作為一個(gè)現(xiàn)代國家，可能會(huì)面臨各種不同的問題，但相對(duì)而言，大凡那些實(shí)現(xiàn)了良好治理、個(gè)人權(quán)利得到保障，且得以長治久安的國家，其憲法必然已經(jīng)得到有效實(shí)施。

中國正處在發(fā)展的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型期，目前“經(jīng)濟(jì)蛋糕”繼續(xù)做大面臨瓶頸難關(guān)，而社會(huì)的裂痕和矛盾卻日益凸顯，在此情況下，我認(rèn)為憲法實(shí)施在當(dāng)下時(shí)期意義尤為重大?？梢哉f，憲法實(shí)施是比“經(jīng)濟(jì)蛋糕”更加具有合法性、正當(dāng)性和說服力的社會(huì)整合機(jī)制。經(jīng)濟(jì)發(fā)展的高速度未必可以長久保持，但優(yōu)良的憲法可以持續(xù)百年甚至數(shù)百年，這也是強(qiáng)調(diào)憲法實(shí)施比過度強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度更為重要的原因之一。因此，對(duì)于憲法的實(shí)施，政府和公民均應(yīng)保持清醒的認(rèn)識(shí)，真正予以落實(shí)。所謂“種豆得豆，種瓜得瓜”，憲法的落實(shí)與否，是檢驗(yàn)當(dāng)今中國能否步入一個(gè)歷史新時(shí)期的重要指標(biāo)，是改革是否真正“全面深化”的試金石。

憲法實(shí)施顯然要回到“八二憲法”。我對(duì)待“八二憲法”的態(tài)度是比較審慎的樂觀，在整體評(píng)價(jià)上還是傾向于肯定的。首先，“八二憲法”是新中國以來最為穩(wěn)定的一部憲法，是三十多年改革開放的根本制度基礎(chǔ)，沒有這一憲法提供的基本政治前提和開放的改革空間，三十多年的成就和中國今日的世界性地位是無法想象的。其次，“八二憲法”具有改革憲法的屬性，不保守，有創(chuàng)新，尤其是四個(gè)修正案體現(xiàn)了中國憲政演化的共和主脈和整體走向，這種“修正案精神”及其實(shí)體原則正是改革的本質(zhì)，需要加以堅(jiān)強(qiáng)捍衛(wèi)，確保“八二憲法”的演化節(jié)奏合理，方向正確，成效可觀。再次，從“大回歸論”的角度來看“八二憲法”，即使當(dāng)初的制憲者未明確意識(shí)到，但“八二憲法”誕生之后的獨(dú)立生命經(jīng)驗(yàn)表明，其所回歸的絕不僅僅是“五四憲法”，而是現(xiàn)代中國百年共和憲政主脈。所以，通過三十年的充分的制度實(shí)踐和價(jià)值創(chuàng)造，“八二憲法”及其內(nèi)蘊(yùn)的改革精神已經(jīng)相對(duì)成功地將現(xiàn)代憲政的基本價(jià)值納入其中，為長期化的社會(huì)主義初級(jí)階段的國家理論與憲政體制的結(jié)構(gòu)性成熟定型提供了更加堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)，甚至為包括大陸、港澳臺(tái)在內(nèi)的完整中國的政治統(tǒng)一和憲制成熟提供了更加堅(jiān)實(shí)的實(shí)踐基礎(chǔ)。而一個(gè)完整中國的優(yōu)良憲政顯然構(gòu)成百年來慨然犧牲、頑強(qiáng)奮斗的數(shù)輩中國人的世紀(jì)一夢。這是時(shí)代精神的要求，我們還有大量的理論性工作要做，包括我們需要真正搞清楚西方早期現(xiàn)代在思想與制度上是如何“立國”與“新民”的，優(yōu)良的現(xiàn)代政體到底需要哪些核心組件，甚至我們還要處理好現(xiàn)代政體與文明傳統(tǒng)的關(guān)系問題，因?yàn)橐粋€(gè)具有如此深厚之文明根基和世界性影響的大國不可能在整體上從外部獲取文化合法性，而必須嚴(yán)肅思量自身現(xiàn)代性存在的文明論基礎(chǔ)問題。①我在對(duì)儒家憲政論的回應(yīng)中已表明了某種中道立場，參見高全喜：《從政治立國到文明立國——百年中國的憲政之路》，載杜維明等：《儒家與憲政論集》，中央編譯出版社2015年版?！鞍硕椃ā痹谛赂母锏倪M(jìn)程中還會(huì)進(jìn)一步展示其歷史生命力并更加明朗化地表彰自身對(duì)于百年中國共和憲政主脈的接續(xù)與承受。

參考文獻(xiàn)：

〔1〕夏勇．中國憲法改革的幾個(gè)基本理論問題〔J〕．中國社會(huì)科學(xué)，2003，（2）．

〔2〕郝鐵川．論良性違憲〔J〕．法學(xué)研究，1996，（4）．

〔3〕田飛龍．網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的新秩序觀與治理思維〔J〕．國家治理，2015，（28）．

〔4〕田飛龍．創(chuàng)造性解決憲法司法化的體制〔N〕．深圳特區(qū)報(bào)．2015－04－21．

（責(zé)任編輯：謝蓮碧）

［作者簡介］高全喜，北京航空航天大學(xué)人文與社會(huì)科學(xué)高等研究院教授。 北京 100191

［收稿日期］2015－10－02