· 宋林霖

制度創(chuàng)新與難題破解：行政審批局的改革推進研究
——基于貴安新區(qū)行政審批局的調(diào)研與思考

· 宋林霖

一、問題的提出

行政審批局的發(fā)展歷程可以初步劃分為三個階段。第一階段是地方政府自主探索階段，始自成都市武侯區(qū)開創(chuàng)“行政審批局”模式。行政審批制度改革進入了以體制突破為標志的階段。這一階段，行政審批局尚未有明顯的創(chuàng)新擴散跡象。第二階段是中央層面推動階段。2014年5月，天津市濱海新區(qū)行政審批局成立，同年9月11日，李克強總理視察濱海新區(qū)，高度肯定了“一枚印章管審批”的改革模式。2015年3月，中央編辦和國務院法制辦印發(fā)《相對集中行政許可權(quán)試點工作方案的通知》，天津、河北、山西、江蘇、浙江、廣東、四川、貴州8?。ㄊ校┍涣腥敫母镌圏c。南通市、盱眙縣、鹽城市大豐區(qū)和蘇州工業(yè)園區(qū)被確定為國家級試點。方案的公布，表明了中央政府的態(tài)度，也為改革提供了政策支持。第三階段是地方政府試點推廣階段。2015年3月至今，地方政府按照中央部署開展試點改革。至2015年底，全國11個省份，54個市、縣、區(qū)（其中包括并沒有納入試點的行政區(qū)）相繼成立了行政審批局①。這一階段，部分試點針對初創(chuàng)問題，進行了積極探索，但同時也出現(xiàn)了新的問題。貴州省貴安新區(qū)行政審批局就在此階段成立。本文對貴安新區(qū)進行了深入調(diào)研，探討行政審批局在推進過程中的新舉措，分析下一階段發(fā)展面臨的新難點，并將問題置于整體改革環(huán)境下做一般性分析，提出可能的路徑與趨勢。

二、文獻回顧與梳理

目前行政審批局改革還處于探索階段。學術(shù)界專門的研究不多，主要從理論與實踐層面探討行政審批局初創(chuàng)時期面臨的合法性危機與部門間矛盾。郭曉光以行政審批局成立的必要性和主要內(nèi)容為分析基礎總結(jié)了改革成效與亟待破解的難題②；艾琳、王剛認為，政務服務中心面臨“亞歷山大繩結(jié)”的挑戰(zhàn)，邊際效益在不斷降低，必須走出對行政審批事項精簡的路徑依賴。行政審批局以行政體制改革作為撬桿，促使政府在弱審批、嚴監(jiān)管、重信用、強服務中走向現(xiàn)代治理③。賈義猛認為中國行政審批制度的改革創(chuàng)新，開始從全面建設行政服務中心向積極探索設立“行政審批局”的方向發(fā)展，這有利于促進行政許可權(quán)從“平臺聚合”到“實體承辦”、從“局部程序集中”到“全面權(quán)責集中”、從“增量調(diào)整”到“存量優(yōu)化”的提升。“行政審批局”模式的改革已成為大部門制改革在行政審批制度領域的重要樣本，其成熟發(fā)展和有效運作，將進一步對政府職能轉(zhuǎn)變、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、流程再造和體制變革發(fā)揮積極作用④。

總體看，目前無論是實務部門還是學術(shù)界的研究，對行政審批局改革的合法性都給予了充分的肯定，認為行政審批局是對行政服務中心的體制突破，是推進行政審批制度改革和政府職能轉(zhuǎn)變的有效途徑，是現(xiàn)代政府治理的必然選擇。當然，在改革的過程中，不可避免會出現(xiàn)問題，包括整個政府部門的協(xié)同推進，注重構(gòu)建良好的政府、市場與社會的平衡關系，厘清審批與監(jiān)管的職能，由于研究尚處于起步階段，仍需要加強系統(tǒng)研究。

三、研究對象和發(fā)現(xiàn)

貴州省貴安新區(qū)位于貴陽市和安順市的結(jié)合部，規(guī)劃面積1795平方公里（其中，省直管區(qū)470平方公里），涉及貴陽、安順兩市21個鄉(xiāng)鎮(zhèn)。2014年1月6日，國務院批準設立貴安新區(qū)，要求建設成為西部地區(qū)重要經(jīng)濟增長極、內(nèi)陸開放型經(jīng)濟新高地、生態(tài)文明示范區(qū)。貴安新區(qū)成立審批局有三個優(yōu)勢：一是新區(qū)實行“統(tǒng)分結(jié)合”的管理體制?！敖y(tǒng)”，即成立了由省政府主要領導擔任組長，有關省領導擔任副組長的貴安新區(qū)規(guī)劃建設領導小組，負責決定貴安新區(qū)規(guī)劃建設的重大方針政策。“分”，即貴安新區(qū)黨工委、管委會作為貴州省委、省政府派出機構(gòu)，行使設區(qū)市的經(jīng)濟社會事務管理權(quán)限、全面管理貴安新區(qū)直管區(qū)經(jīng)濟社會事務，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)新區(qū)規(guī)劃建設；貴陽市、安順市承擔新區(qū)非直管區(qū)所轄區(qū)域的開發(fā)建設事務。二是新區(qū)直管區(qū)探索實行“新區(qū)+鄉(xiāng)鎮(zhèn)”的兩級扁平化管理體制和大部門制，新區(qū)黨工委、管委會內(nèi)設工作機構(gòu)13個。新區(qū)掛牌成立市場監(jiān)管局、綜合行政執(zhí)法局，為改革創(chuàng)造了外部環(huán)境。三是中央確定貴州開展相對集中行政許可權(quán)改革試點工作，并提出了具體的要求。2015年8月7日，貴安新區(qū)行政審批局正式成立。

（一）制度機制創(chuàng)新

1.“一章審批”，打破職責同構(gòu)壁壘

針對“重審批輕監(jiān)管”、“以審批代監(jiān)管”等問題，貴安新區(qū)行政審批局集中行使新區(qū)內(nèi)設機構(gòu)95%的行政許可權(quán)，與其他地區(qū)相比，集中程度較高。制定新區(qū)行政審批服務工作制度，包括《貴安新區(qū)“審管分離”實施辦法（試行）》和《貴安新區(qū)行政審批管理辦法（試行）》、《貴安新區(qū)政府投資項目審批辦法（試行）》、《貴安新區(qū)審批服務“三集中、三到位”運行管理暫行辦法》、《貴安新區(qū)行政審批事項聯(lián)合會審工作規(guī)定（試行）》、《貴安新區(qū)行政審批監(jiān)督管理實施辦法（試行）》、《貴安新區(qū)行政審批聯(lián)合現(xiàn)場踏勘工作總規(guī)定（試行）》、《貴安新區(qū)“審管分離”局長聯(lián)系會議制度（試行）》、《貴安新區(qū)審批服務云平臺運行管理暫行辦法》等，推動職能部門的工作重心轉(zhuǎn)移，促使其將主要精力轉(zhuǎn)移到行業(yè)規(guī)劃和相關政策、標準制定及事中事后監(jiān)管上，實現(xiàn)審批與監(jiān)管既相互分離又相互制約、相互促進，共同推進政府職能轉(zhuǎn)變和提供優(yōu)質(zhì)高效的公共服務。以相對集中行政許可權(quán)試點改革為核心牽引，最大限度簡政放權(quán)，通過取消、備案、合并等方式擬將行政審批精簡為92項（含省級下放、市、縣三級行政許可）；深化商事制度改革，2016年4月貴安新區(qū)出臺實施“證照分離”改革試點方案，探索取消辦證、改為備案、自主辦證、承諾辦證、證照合發(fā)、嚴格準入“六個一批”證照分離改革新模式，50項與企業(yè)活動密切相關的行政許可事項先行試點，有效解決了“準入不準營”、“辦證多辦證難”等問題，初步建立起“寬進嚴管”的市場準入和監(jiān)管制度。

2.“一網(wǎng)審管”，打造統(tǒng)一管理服務“云上平臺”

針對“審管分離”后審批局和原職能部門工作如何實現(xiàn)無縫銜接、流程再造等問題，貴安新區(qū)行政審批局基于政務中心現(xiàn)有信息化體系架構(gòu)，探索建設集審批、監(jiān)管、服務和監(jiān)督為一體的大數(shù)據(jù)云平臺，對行政許可事前審批和事中事后監(jiān)管的制度機制進行數(shù)據(jù)化實施監(jiān)控管理，探索“審管同步、規(guī)范高效、公開透明、全程留痕、分析應用”的“云上政務”新路。目前，已建設“審批云、監(jiān)管云、監(jiān)督云、證照云、中介云、招商云”“六朵云”，實現(xiàn)數(shù)據(jù)互聯(lián)互通、審批信息共享。“審批云”整合了網(wǎng)上辦事大廳、審批服務系統(tǒng)和投資項目在線審批監(jiān)管平臺三個系統(tǒng)，將申請人申報入口、后臺處理和投資項目在線審批監(jiān)管平臺一并整合?！氨O(jiān)管云”使監(jiān)管部門可以與審批部門同步針對審批的實時情況進行監(jiān)管，用技術(shù)手段解決審管有效銜接的難題?！氨O(jiān)督云”整合了新區(qū)行政審批電子監(jiān)察系統(tǒng)和政務大廳管理系統(tǒng)，分別對審批流程和審批人員操作記錄進行監(jiān)察管理。“證照云”即新區(qū)的證照共享系統(tǒng)，與貴州省證照數(shù)據(jù)庫互聯(lián)互通，解決了網(wǎng)上上傳資料無法驗證和比對，只能依靠紙質(zhì)材料驗證的問題，申請人需重復提供證明的問題。“中介云”即新區(qū)中介機構(gòu)執(zhí)業(yè)行為數(shù)據(jù)庫，將新區(qū)審批事項涉及的中介機構(gòu)全部納入系統(tǒng)統(tǒng)一管理，及時公布信息，提高信用透明度，提質(zhì)增效。“招商云”即招商引資信息推送系統(tǒng)，既向企業(yè)告知所需辦理的審批事項和相關材料，也提供大數(shù)據(jù)分析，分類匯總新區(qū)企業(yè)的行業(yè)類別、投資情況、審批手續(xù)辦理情況等。

3.“一單規(guī)范”，打通嚴格規(guī)范履職“最后一米”

針對審批和監(jiān)管工作缺乏規(guī)范標準和隨意裁量等問題，貴安新區(qū)行政審批局在完善實施權(quán)力清單、責任清單的基礎上，探索編制行政許可事前審批和事中事后監(jiān)管的“標準清單”。這兩份清單的特點是，在行政許可目錄的基礎上，逐項制定細化工作標準，對外提供精確指引。審批“標準清單”，除了列出行政許可的名稱、編碼、類型、受理部門等常規(guī)內(nèi)容之外，重點對申請材料、審查標準、工作要求作了精準細化規(guī)范，既對行政相對人提供了精確指引，不因小問題多跑路，而且又對審批人員提供了嚴格規(guī)范，最大限度減少矛盾問題的產(chǎn)生。監(jiān)管“標準清單”細化明確了事項名稱、類別、設立依據(jù)、監(jiān)管對象、監(jiān)管內(nèi)容、監(jiān)管措施、監(jiān)管程序、監(jiān)管處理、監(jiān)管計劃、監(jiān)管要求、投訴電話等內(nèi)容，其中“監(jiān)管計劃”是由行業(yè)監(jiān)管部門根據(jù)法律法規(guī)和工作實際提出年度監(jiān)管計劃安排，“監(jiān)管要求”根據(jù)法律法規(guī)規(guī)定細化明確了執(zhí)行監(jiān)管人員不得出現(xiàn)的檢查行為以及追責情形，實現(xiàn)政府和公眾“信息對稱”，打通了嚴格規(guī)范履職的“最后一米”，讓“群眾知道怎么辦”、“工作人員只能這么辦”。

（二）創(chuàng)新中的難點

1.專業(yè)行政與綜合行政的關系

行政審批局改革的目標不能簡單地理解為審批權(quán)力全部集中至審批局內(nèi)，“職能整合”與“專業(yè)分工”要適度、均衡。“相對集中行政許可權(quán)”的重點除了“集中”之外，還要考慮“相對”，不能為了集中而集中，應根據(jù)實際過程中真正有利于管理，有利于行政相對人辦事方便，審慎考慮哪些事項適合劃入審批局統(tǒng)一管理，哪些還是由原職能部門行使更為合理。行政許可權(quán)的調(diào)整和集中首先要依法依規(guī)，要符合行政許可法所規(guī)定的精簡、統(tǒng)一、效能原則和相關程序；其次，行政許可權(quán)應是業(yè)務關聯(lián)性較強，便于集中的事項，而專業(yè)性較強且法律有明確規(guī)定許可權(quán)行使主體的審批事項，則不宜簡單地集中并轉(zhuǎn)到一個部門。另外，中央政府的試點要求中只明確行政許可權(quán)相對集中，但其他與許可事項緊密關聯(lián)的行政服務事項，如證明、認定等事項仍由原審批部門進行辦理，對相對人而言，辦理流程非但未簡化反而可能更復雜。這類事項能否與行政許可權(quán)一并集中，仍需進一步探索。

2.技術(shù)創(chuàng)新與制度創(chuàng)新的關系

由于行政審批局沒有對應的上級業(yè)務主管部門，具體工作中，可能會增加“條條”的難度。這種情況下，仍然會存在“信息孤島”的現(xiàn)象，有相當一部分行業(yè)主管部門自行開發(fā)的審批監(jiān)管系統(tǒng)從上至下封閉運作，行政審批局審批系統(tǒng)接入存在諸多困難，特別是使用國家或省級垂直審批系統(tǒng)的部門，因此，審批局實際上又被這些專網(wǎng)分割成了部門，審批信息不能共享，造成行政審批局本身的優(yōu)勢難以充分發(fā)揮。如果要達到審管同步的目的，審批局還需要按照云平臺的數(shù)據(jù)規(guī)范導出數(shù)據(jù)文件，在規(guī)定時限內(nèi)把審批數(shù)據(jù)上傳到指定服務器上，這樣就存在審批數(shù)據(jù)更新速度較慢，審批局辦理業(yè)務時因存在“多套系統(tǒng)、多個流程、多次錄入”的問題，在實現(xiàn)提升效率的目標上體制障礙亟待破解。

3.依法行政與試點容錯的關系

依法行政是政府履職的基本依據(jù)和要求。但是在實踐中，改革就是要除弊立新，要建立新的制度，甚至在某種程度上突破法律法規(guī)的“框框套套”，對其進行修改與完善。從這個角度看，行政審批制度改革也是對地方性法規(guī)和規(guī)章進行再梳理的過程。從中央政府的試點精神看，要求和鼓勵突破常規(guī)、打破傳統(tǒng)，這也是試點不同于非試點的題中應有之意，但審批制度改革試點牽頭的一線工作者就容易面對“違背”法律法規(guī)有關規(guī)定的、但又的確是為改革著想沒有任何私利考量的“實際需要”，存在較大“法律風險”和出現(xiàn)問題“被問責”的“風險”。雖然國家提出鼓勵改革，建立容錯試新的環(huán)境，但缺乏明確細化的制度規(guī)定，這使得一些在基層想改、該改的問題推進較難，“知難而退”的情況屢有發(fā)生。

四、結(jié)論：對策與展望

貴安新區(qū)行政審批局的制度機制創(chuàng)新在結(jié)合中央要求的基礎上，融入了地方政府的新觀念、新技術(shù)、新流程，實現(xiàn)了提高政府行政管理和公共服務效能以及增進公共服務價值的政府改革目標。行政審批局的改革由于牽涉到機構(gòu)改革，不僅僅是停留在流程再造，而是一項復雜的公共組織變化過程。由于受眾多因素的制約和影響，其形成和演變的軌跡往往不是線性的，而是具有明顯非線性特征的復雜動態(tài)過程。改革過程的非線性特征在一定程度上會制約改革實施后的綜合效果。面對改革中出現(xiàn)的難點以及可持續(xù)性，可以考慮完善以下三項制度：

第一，建立重要審批事項“回訪制度”。將已辦結(jié)的重要審批事項清理羅列，摘錄相關信息建立回訪工作清單，逐一進行回訪。重點關注辦理時間長、申請條件比較高、社會影響面廣的審批事項。科學選擇回訪時間，采取電話回訪、上門回訪、座談回訪和明查暗訪等多種形式，從是否符合法律規(guī)定、是否公平公正公開等方面對審批行為的全過程進行回訪，準確記錄回訪對象意見建議；及時整理回訪信息，根據(jù)回訪結(jié)果對有關人員進行督促教育。行政審批局在審批后應及時跟蹤了解許可事項的落實、監(jiān)管和進展等情況，對監(jiān)管存在的問題及時反饋行業(yè)主管部門。

第二，建立監(jiān)管標準清單的動態(tài)調(diào)整機制。成立行政審批局的實質(zhì)目的是通過職能轉(zhuǎn)移來相對區(qū)隔審批職能與監(jiān)管職能，一方面，可以促成審批職能之間的化學反應，規(guī)避審批制度改革中的部門阻力，最大限度減少審批事項；另一方面，倒逼原審批部門強化監(jiān)管職能，既有精力又有動力加強監(jiān)管，轉(zhuǎn)變行政理念，制定新的配套制度，塑造新的行政文化。因此，行政審批局的審批改革外延，仍然包括監(jiān)管改革的推進。監(jiān)管包括對于前置審批后的監(jiān)管，和針對沒有審批的監(jiān)管。貴安新區(qū)行政審批局制定行政審批事中事后監(jiān)管標準清單。在有關職能部門填報的過程出現(xiàn)了漏報、錯報、瞞報和不知道如何填報的問題，第一步清單的目標主要是梳理，而在具體落實中出現(xiàn)的新情況和新問題，還需要建立動態(tài)的清單調(diào)整機制，防止監(jiān)管缺失、監(jiān)管過度、監(jiān)管不當。

第三，建立和落實第三方評估機制。行政審批局改革從出現(xiàn)就開始飽受質(zhì)疑，讓改革者與觀望者堅定改革信心的最好辦法就是“用事實說話”，政府內(nèi)部相關部門聯(lián)合組織實施的測評不可缺，但是“自說自話”往往容易受到各種利益干擾，局限性很大，也不大令人信服。引入第三方評估，既能以“中立化”克服“部門化”，保證評估更具客觀公正性，又能保證更準確的發(fā)現(xiàn)問題，能夠?qū)栴}在初期化解。

總之，貴安新區(qū)行政審批局的制度機制創(chuàng)新，以切實增強行政相對人的獲得感為根本目標和評判標準，建立健全審批、管理、服務、監(jiān)督的制度體系與運行機制，同時結(jié)合當?shù)氐膶嵺`進程主動創(chuàng)新，尤其是在審管聯(lián)動的云平臺建設與審管標準清單的梳理方面，充分體現(xiàn)了地方政府對于推進改革的深入思考和務實努力。相關數(shù)據(jù)顯示，2016年第一季度貴安新區(qū)行政審批局共辦理市場主體登記任務2991件，一季度新增市場主體843戶，同比增長81.3%，新增注冊資本8667187.25萬元，同比增長179.2%，新增個體私營經(jīng)濟從業(yè)人員快速增長，成為吸納新增就業(yè)的主渠道，截至2016年3月底，個體私營經(jīng)濟從業(yè)人員11863人，同比增長221.6%，其中第三產(chǎn)業(yè)個體私營經(jīng)濟從業(yè)人員增加最多，達到7480人，占增加總量的81.8%。⑤事實證明，行政審批局在引領跨部門改革中發(fā)揮了重要作用，貴安新區(qū)行政審批局的經(jīng)驗易操作可復制，可以考慮在后發(fā)展地區(qū)進行適度推廣。

①根據(jù)政府網(wǎng)站的資料整理。

②郭曉光：“成立相對集中審批權(quán)的行政審批局之思考”，《中國行政管理》，2014年第8期。

③艾琳、王剛：“行政審批制度改革中的‘亞歷山大繩結(jié)’現(xiàn)象與破解研究——以天津、銀川行政審批局改革為例”，《中國行政管理》，2016年第2期。

④賈義猛：“優(yōu)勢與限度：‘行政審批局’改革模式論析”，《新視野》，2015年第5期。

⑤參見“貴陽新區(qū)一季度新登記市場注冊主體總量快速增長”，《貴陽晚報》，2016-05-04。

（作者系天津師范大學政治與行政學院副教授）

注：本文系國家社會科學基金項目“行政審批事項轉(zhuǎn)移與行業(yè)協(xié)會承接的銜接機制研究”（15BZ2076）的階段性成果。特此感謝貴州貴安新區(qū)行政審批局局長朱麟提供的調(diào)研支持。