□ 本刊記者 張文娟

進一步強化法治保障生態(tài)文明建設
——訪國務院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長常紀文

□ 本刊記者 張文娟

建設生態(tài)文明，關系人民福祉，關乎民族未來。生態(tài)文明建設的方式和途徑有很多，其中法治以其獨有的性質給予生態(tài)文明建設以制度保障，在生態(tài)文明建設多元化的調控手段中有不可取代的作用。黨的十八大以來，伴隨著新《環(huán)境保護法》以及一系列法律、法規(guī)、規(guī)章、制度的頒布實施，我國生態(tài)文明建設的法治化進程進一步加快，取得了良好的效果，但是，其中仍然還有較大的改善空間。近日，就如何進一步強化法治保障，建設生態(tài)文明，本刊專訪了國務院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長、中國社會科學院法學研究所教授常紀文。

《中國生態(tài)文明》：法治是生態(tài)文明建設的重要保障，您認為我國環(huán)境保護和生態(tài)文明建設方面的法律和制度建設的情況怎么樣？

常紀文：環(huán)境法治包括立法、執(zhí)法、司法、守法、公眾參與和法律監(jiān)督等環(huán)節(jié)，每個環(huán)節(jié)都非常重要。從門類和數(shù)量上看，我國的環(huán)境保護法律和制度是比較健全的。截至目前，我國已經(jīng)制定了近20部環(huán)境和資源方面的法律，制定了與環(huán)境和資源保護相關的行政法規(guī)50余件。這些法律法規(guī)基本覆蓋了大氣污染防治，水污染防治，森林、草原、土壤、動植物資源、山脈、海洋環(huán)境保護的主要領域，門類較齊全，基本做到了有法可依。

特別是2014年新修訂的《環(huán)境保護法》，在體制、制度、機制、標準等方面做了諸多創(chuàng)新，設立了極為嚴厲的環(huán)境管制措施和處罰措施。

從現(xiàn)實的情況來看，我們的環(huán)境污染狀況仍然相當嚴重，生態(tài)環(huán)境惡化的趨勢還沒有得到根本性遏制。一部法律的成功修訂并不意味著一定能夠得到有效實施，因為在其實施過程中可能會遇到來自各個方面的阻力。環(huán)境法律實施難，有多種原因，特別是諸多來自外部的阻力。而且按照邏輯，越嚴格的法律實施起來難度越大，阻力也越大。

《中國生態(tài)文明》：那么，如何通過嚴格執(zhí)法解決突出的環(huán)境問題，促進和保障生態(tài)文明建設呢？

常紀文：現(xiàn)在的主要問題，不在于法律的制定而在于法律的實施。以新《環(huán)境保護法》為例，縱觀全文，國家立法授予環(huán)境執(zhí)法很多“硬招”，并規(guī)定了嚴厲的法律責任，但倘若不能嚴格執(zhí)行以實現(xiàn)立法目的，將會引起社會公眾對政府執(zhí)政信用的懷疑。

總的來看，環(huán)境保護部門責任無限，而他們提出的人、財、物等加強環(huán)境保護工作的請求，卻未必得到當?shù)攸h委和政府的足夠重視。對一些地方黨委和地方政府主導的不利于環(huán)境保護的唯GDP現(xiàn)象，環(huán)保部門很難阻止。在個別地方，環(huán)境保護看起來重要、干起來次要、忙起來不要。從根本上改變這種尷尬境地，就要在中國特色社會主義制度之下加強立法創(chuàng)新，將地方黨委納入法制的框架之下予以規(guī)范，必須強化地方各級黨委對環(huán)境保護工作的領導，強化地方各級黨委的環(huán)境保護領導責任。

地方各級黨委應當按照中央的要求，以對黨和人民高度負責的態(tài)度，制定與國家環(huán)境保護立法相銜接的環(huán)境保護黨內(nèi)法規(guī)和其他規(guī)范性文件，形成環(huán)境保護黨內(nèi)規(guī)范體系，強化責任、加強管理、嚴格監(jiān)管，實施環(huán)境保護的黨政同責、齊抓共管的責任體制和責任制度，把環(huán)境保護責任制落到實處，為各級政府依照國家法律法規(guī)保護環(huán)境提供強有力的支持。

當前應盡快制定生態(tài)文明建設的評價考核辦法，對黨政領導干部實施考核。除了考核指標體系的核心內(nèi)容外，評價考核適用于哪些主體、針對不同對象設計哪些不同的考核指標、考核結果如何運用等，都是十分重要的內(nèi)容。

中共中央辦公廳、國務院辦公廳去年聯(lián)合印發(fā)的《黨政領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法（試行）》，明確規(guī)定實施生態(tài)環(huán)境損害終身責任追究制，并首次明確了25種黨政領導干部生態(tài)損害追責情形。這項制度的實施，必將有力增強地方領導干部的生態(tài)環(huán)境責任意識。但是，這一文件僅適用于在環(huán)境資源保護方面失職的黨政領導干部，對于前面的評價考核環(huán)節(jié)，即評估生態(tài)環(huán)境質量、自然資源總量是否破壞、質量等級是否降低、投入是否到位等，尚不能作為直接依據(jù)。對自然資源環(huán)境保護不利的地方政府和部門，由于自然資源不屬于個人，如何追究其責任，《辦法》也不能作為依據(jù)。

因此，有必要制定融生態(tài)文明評價考核的黨內(nèi)法規(guī)和國家行政法規(guī)性文件于一體的“聯(lián)合法規(guī)”，對負有責任的黨政部門和領導干部進行精準追責，要建立環(huán)保責任目標考核獎懲機制，將評價考核結果納入黨政領導干部檔案管理，實行嚴格的問責制和“一票否決”制，并向社會公開。對在生態(tài)環(huán)境和資源方面造成嚴重破壞負有責任的干部，不得提拔任用或者轉任重要職務。

《中國生態(tài)文明》：近年來，環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法不斷強化，為什么環(huán)境違法違規(guī)案件仍然經(jīng)常發(fā)生，您對環(huán)境監(jiān)管體制機制改革有哪些建議？

常紀文：環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法是落實環(huán)境保護法律法規(guī)和政策的最直接手段，也是保護生態(tài)環(huán)境、維護群眾環(huán)境權益的最有力措施。但相對于廣泛的違法行為而言，政府的監(jiān)管力量具有偶然性以及個別性的局限性。因此，政府常因監(jiān)管力量不足而引起現(xiàn)場監(jiān)管缺位的窘?jīng)r，無法實現(xiàn)全面、有效打擊違法行為。而且，在許多相對不發(fā)達的市、縣，在環(huán)保與經(jīng)濟發(fā)展之間，地方政府往往會充當“和事佬”，導致環(huán)境保護選擇執(zhí)法、尋租執(zhí)法、滯后執(zhí)法等執(zhí)法不公、執(zhí)法缺位的問題屢見不鮮，使環(huán)境法律規(guī)范的實施走了調、變了樣。

目前，不少地方開始通過“多規(guī)合一”等措施，推進主體功能區(qū)的科學開發(fā)利用；實行省以下環(huán)境監(jiān)測和監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度，鞏固屬地的環(huán)境監(jiān)管責任制度，形成企業(yè)主體責任、地方政府監(jiān)管、上級部門監(jiān)察相結合的環(huán)境保護監(jiān)管監(jiān)察新模式，既保障環(huán)境執(zhí)法的效果，又遏制地方保護主義。

但是，生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制建設是項長期任務，不可能通過一個單項改革實現(xiàn)全部目的。環(huán)境保護需要常態(tài)性監(jiān)管，法治社會應當是一個充滿監(jiān)督的社會。按照法理，社會參與和監(jiān)督及司法權力的監(jiān)督設置缺位或者退位，行政權就會越位甚至替位；社會和市場的權利維護機制欠缺，行政權就會濫用、缺位或者不到位。

因此，生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體系中必須加強公眾的參與監(jiān)督。公眾參與可以有效監(jiān)督法治的實施，在國家治理體系格局下，在全國推進依法治國的戰(zhàn)略中，公眾監(jiān)督可以逐步有效地推動我國法治結構從以政府為終極管控的管控法治轉向突出社會公眾作為法治平衡力量的共治法治。公眾監(jiān)督應不僅監(jiān)督企業(yè)的違法違規(guī)行為，還應對地方黨委、政府的執(zhí)法情況進行監(jiān)管。

只有加強社會和市場參與和監(jiān)督的渠道建設，建立有序參與、表達、申訴和監(jiān)督的制度和機制，吸納他們共同操持國家事務，才能使公眾身臨其境地理解國家和社會建設的難處，提升國家的法治文化和氛圍，化不滿與不合作為積極的參與和合作，才能更有效地促進環(huán)境法的有效實施，并促進行政機關的履職能力得到提高。

《中國生態(tài)文明》：近些年來，環(huán)境群體性事件時有發(fā)生；但真正通過司法訴訟渠道解決的環(huán)境糾紛的比率卻很低，對于這個問題，您是怎么看的？

常紀文：據(jù)相關報道， 截止2014年9月16日，全國共有20個省、市、區(qū)人民法院設立了環(huán)境資源審判庭、合議庭、巡回法庭，合計368個?；鶎臃ㄔ涸O立的環(huán)境資源審判機構多達291個，基層法院占總數(shù)的79.1%；中級法院有62個，占16.8%，高級法院有14個（包含專門審判庭和合議庭），占3.8%，最高人民法院設有1個。這在世界范圍內(nèi)創(chuàng)了新高，像我國這樣在全國范圍內(nèi)大量建立資源環(huán)境審判庭的情況在其他國家是鮮有的。

我國以往引進國外經(jīng)驗時，往往側重強調優(yōu)點，忽略缺點，沒有立足我國國情加以深入調研，致使一些制度引進以后水土不服。我國的資源環(huán)境審判法庭是2014年從國外引進的，也存在某些問題。首先，全國環(huán)境審判機構的人員專業(yè)性不夠強。很多法官是從民事庭或者其他審判庭轉崗過來的，對資源環(huán)境司法專業(yè)問題不是很熟悉。其次，目前環(huán)境訴訟案件并不多，而且一些環(huán)境公益訴訟案件的提起，明顯帶有地方為了宣傳而操作的成份。

很多人并不愿意走司法的程序去解決環(huán)境糾紛，一是對打官司沒信心，特別當被告是政府或者是大企業(yè)的時候，會覺得告不贏；二是感覺訴訟太慢太麻煩。因此，不少地方的環(huán)境資源法庭形同虛設，還占用了人員的編制。因此，縣一級地方一般不要設立環(huán)境法庭，在一個或者幾個市可以設立一個環(huán)境巡回法庭，這樣不僅可以釋放編制，還可以提升基層的專業(yè)素養(yǎng)，并解決公眾的司法訴求。

《中國生態(tài)文明》：在探索加強生態(tài)文明建設法治保障的新思路、新途徑方面，您還有哪些建議？

常紀文：首先，在立法權限方面，應當建立超越部門利益的立法啟動和起草制度?，F(xiàn)行環(huán)境和資源方面的法律、與環(huán)境和資源保護相關的行政法規(guī)往往帶有部門立法的色彩。無論是監(jiān)管體制還是監(jiān)管職責，都存在一些相互沖突和覆蓋遺漏的問題。有些法律，盡管立法機關進行了極大努力，通過后的正式文本還是多多少少地帶有部門利益的色彩。因此，現(xiàn)行的環(huán)保立法啟動和起草制度需要改變，彌補目前各個部門法各自為戰(zhàn)的現(xiàn)狀，優(yōu)化環(huán)境法治結構，加強環(huán)境共治，從而更加有力地保護環(huán)境資源，建設生態(tài)文明。

在目前的情況下，為了釋放環(huán)境保護的活力，促進市場化和產(chǎn)業(yè)化，我國應當著手制定《環(huán)境產(chǎn)權法》、《環(huán)境交易法》以及《環(huán)境投資法》，現(xiàn)在就應該開始論證這三部法律制定的可行性。

其次，要加強環(huán)境法治的宣傳教育工作，尤其要突出重點人群，加強對公務員特別是領導干部學法用法的宣傳教育工作，要將領導干部學法用法列入各級黨委（黨組）中心組理論學習計劃，只有抓住了這些少數(shù)的關鍵人群，才能實現(xiàn)有法必依，從嚴執(zhí)法。

第三，要加強第三方的評估，第三方評估是指由獨立于被評估對象的第三方組織實施的評價，通常包括獨立第三方評估和委托第三方評估。第三方的主體可以是多樣的，包括受行政機構委托的研究機構、專業(yè)評估組織（包括高校和企業(yè)組織）等多種。在當前生態(tài)文明體制改革全面鋪開，生態(tài)文明建設蓬勃開展的狀況下，第三方評估將為實現(xiàn)質量考核有效助力。