黨輝

(鐵道第三勘察設(shè)計院集團有限公司，天津 300251)

城市敏感區(qū)段鐵路項目環(huán)評公眾參與過程回顧及反思

黨輝

(鐵道第三勘察設(shè)計院集團有限公司，天津 300251)

某鐵路項目公眾參與形式多樣，覆蓋面廣，滲透于項目的全過程，通過公眾參與環(huán)節(jié)將前期方案規(guī)劃、設(shè)計對環(huán)境的影響以及公眾對環(huán)境保護意識的高標準嚴要求等有機結(jié)合起來。特別是城區(qū)的公眾參與工作扎實、結(jié)論可信，達到國內(nèi)行業(yè)領(lǐng)先水平，對樞紐方案決策以及整個項目的實施決策起到關(guān)鍵作用，雖然項目環(huán)境影響報告書最終獲得環(huán)保行政主管部門的批復，但是如何開展穿越城市密集區(qū)的鐵路項目公眾參與仍值得思考。本文結(jié)合環(huán)評工作經(jīng)歷，將城市敏感區(qū)段的公眾參與過程進行了回顧，并對地方政府、規(guī)劃部門、設(shè)計部門、建設(shè)部門以及環(huán)保行政主管部門如何在公眾參與過程中與居民形成互動，真正發(fā)揮出公眾參與的作用提出個人的一些觀點。

鐵路項目；環(huán)評；公眾參與;城市敏感區(qū)段

1 項目概況

項目線路全長700 km，設(shè)計速度目標值350 km/h，設(shè)車站20座，橋梁233座，隧道111座。起點城區(qū)內(nèi)采用沿既有鐵路通道和高速公路交通走廊的建設(shè)方案。

項目環(huán)境影響評價公眾參與貫穿于設(shè)計全過程，歷時5年。第1年年初發(fā)布第一次環(huán)評公示；第2年年底發(fā)布第二次環(huán)評公示并開展全線公眾參與問卷調(diào)查，公示期間城區(qū)部分居民對工程設(shè)計方案提出大量意見；第3年至第4年6月圍繞公眾意見優(yōu)化城區(qū)線路方案； 同年7月對市域范圍再次開展公眾參與問卷調(diào)查；同年8月在主要報紙發(fā)布環(huán)境影響評價信息公告； 10月在城市某區(qū)召開居民座談會；同年11月至第5年7月再次結(jié)合公眾意見優(yōu)化中心城區(qū)內(nèi)線路方案；當年8月針對優(yōu)化后方案再次召開居民座談會，并通過媒體發(fā)布信息；當年9月市規(guī)劃委員會對該項目進行公示，搜集規(guī)劃意見；當年10月環(huán)保行政主管部門組織專家進行該項目環(huán)評技術(shù)評估，當年12月環(huán)保行政主管部門組織該項目環(huán)評審批行政許可聽證會后批復環(huán)評報告書。

2 項目城區(qū)公眾參與調(diào)查及方案優(yōu)化過程回顧

由于項目線路方案經(jīng)過某區(qū)人口密集居民區(qū)，在環(huán)評公參過程中遭遇沿線居民集會抗議，幾次要求項目改變線路，當?shù)卣拌F路部門圍繞公眾意見不斷優(yōu)化線路方案，現(xiàn)按環(huán)評公參時段將演變過程描述如下：

2.1 環(huán)評第一次公示

根據(jù)國家環(huán)?？偩汁h(huán)發(fā)[2006]28號文《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》的要求，評價單位在接受環(huán)評任務后，發(fā)布第一次環(huán)評公示，將工程概況、建設(shè)單位名稱和聯(lián)系方式、評價單位相關(guān)信息、評價工作程序和主要工作內(nèi)容、征求公眾意見的主要事項、公眾提出意見的主要方式等做出說明。由于此階段項目剛啟動，包括環(huán)評單位在內(nèi)對項目的了解處于粗線條階段，因此公眾對于項目的關(guān)注度并不高。

2.2 環(huán)評第二次公示

由于項目設(shè)計起點為城市中心的車站，接入城區(qū)繁華區(qū)域，環(huán)評單位在現(xiàn)場調(diào)查及監(jiān)測過程中，不可回避地與感興趣的公眾產(chǎn)生交流，公眾初步了解工程概況，并自發(fā)成立關(guān)注群體，個別媒體介入，密切跟蹤設(shè)計方案進展情況。雖然未啟動正式的環(huán)評公參調(diào)查，但環(huán)評單位已經(jīng)將公眾意見及可能引發(fā)社會穩(wěn)定的風險點進行初步分類篩選，提前編制公眾參與策劃方案，預測可能產(chǎn)生的突發(fā)事件，告知相關(guān)部門。

隨著項目的推進，具備環(huán)評第二次公示條件后，環(huán)評單位通過在公共媒體上發(fā)布公示材料、公開環(huán)境影響報告書(簡本)、現(xiàn)場發(fā)放公眾參與調(diào)查表等形式征求公眾意見。該輪公示結(jié)果顯示，對項目的支持率較低，公眾主要意見如下：反對線路走向，反對車站站位；要求采取地下線路方式，或者采取全封閉形式，同時方便居民出行；認為工程噪聲、振動、電磁輻射影響較大；要求解決既有鐵路鳴笛問題；要求加強公眾參與力度，擴大信息公開范圍；擔心線路沿線住宅貶值。

2.3 環(huán)評第三次公示

第二次公示后，圍繞線路選線和鐵路帶來的環(huán)境影響，各有關(guān)部門用兩年的時間，對方案進行了大量的優(yōu)化，主要優(yōu)化內(nèi)容如下：城市中心區(qū)外線路走向方案的優(yōu)化，遠離已建和規(guī)劃的別墅區(qū)，方案優(yōu)化后，局部采用隧道方式，解決對區(qū)域規(guī)劃地塊的切割問題；鐵路動車所選址調(diào)整，將位于城區(qū)二環(huán)附近的動車所向北外遷，減少入庫車輛對中心城區(qū)的影響；中心城區(qū)內(nèi)線路平面及敷設(shè)方式由高架橋調(diào)整為路基，減少列車運營噪聲對周圍居民樓的影響；調(diào)整車站站形站位，減少對城市綠地的占用；人口密集區(qū)段線路采用框架式聲屏障進行噪聲防護。

基于上述方案的優(yōu)化，環(huán)評單位制作公參宣傳材料，培訓公參調(diào)查人員，編制公參策劃方案，開展環(huán)評第三次公示。

公示初期，優(yōu)化方案得到沿線公眾的認可，建設(shè)單位上報環(huán)評報告書。鑒于項目的敏感程度，方案優(yōu)化前后公眾參與支持率差異較大的現(xiàn)象，按照環(huán)保部對公眾參與及信息公開廣泛性的要求，建設(shè)單位會同環(huán)評單位隨后在該市主要報紙刊登了“項目環(huán)境影響評價信息公告”，至此，出現(xiàn)部分群眾代表上訪投訴現(xiàn)象，環(huán)保部門高度重視，要求建設(shè)單位、評價單位對部分群眾投訴的問題認真研究，聽取廣大人民群眾的意見，扎實做好項目公眾參與，為此，建設(shè)單位會同環(huán)評單位，主持召開了涉及投訴和上訪的相關(guān)小區(qū)居民座談會，將公眾意見補充在環(huán)評報告書內(nèi)。隨后，環(huán)保行政主管部門正式受理該項目環(huán)評報告書并上網(wǎng)公示。

環(huán)評報告書受理公示當天及期間，居民代表前往環(huán)境保護部、國家發(fā)改委、市規(guī)劃委、市環(huán)保局、鐵道部等部門，提交了關(guān)于調(diào)整項目選址的聯(lián)名請愿書，并組織了集會抗議活動，各大媒體和網(wǎng)站均有報導。環(huán)保行政主管部門暫緩項目環(huán)評報告技術(shù)評估，項目再次進入城市段選址選線方案和環(huán)保措施問題的研究階段。

設(shè)計單位盡最大可能在充分考慮沿線居民小區(qū)的合理訴求和權(quán)益對項目進一步優(yōu)化，對車站布置、聲屏障形式、列車開行方式開展專題研究。

2.4 環(huán)評第四次公示

第四次環(huán)評公示，共召開四場座談會，成立項目籌備組、市規(guī)劃委、市環(huán)保局和評價單位四方聯(lián)合工作組，從鐵路樞紐與城市規(guī)劃的符合性、優(yōu)化方案及環(huán)保措施的介紹、鐵路噪聲、振動、電磁等方面的影響以及工程施工期間的環(huán)境管理、運營期間的運輸組織方式等方面，分別同不同區(qū)段居民和部分意見群眾代表積極開展溝通解釋工作。

城市多家媒體同步公布項目優(yōu)化后的新方案，環(huán)評單位在其網(wǎng)站再次發(fā)布工程設(shè)計優(yōu)化方案及環(huán)保措施。

市規(guī)劃委員會在其政府網(wǎng)站就項目城市中心區(qū)段設(shè)計優(yōu)化方案進行公示，并就公示方案召開兩場座談會。

雖然，部分居民通過電話、郵件等方式仍提出反對意見，但該項目公眾參與工作扎實，結(jié)論可信，環(huán)保行政主管部門啟動環(huán)評報告技術(shù)評估工作，并最終在環(huán)保行政主管部門網(wǎng)站進行項目環(huán)評報告書審批公示。

2.5 環(huán)評聽證會

在環(huán)保行政主管部門審批公示期間，城區(qū)沿線小區(qū)部分居民就降噪措施的優(yōu)化過程及可靠性、動車運用所噪聲治理、公眾參與調(diào)查合規(guī)性、環(huán)評公示時間、施工期的環(huán)境管理問題向環(huán)保行政主管部門提出了聽證申請。根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，環(huán)保行政主管部門決定就項目環(huán)評報告書審批事項舉行聽證。聽證會上圍繞居民聽證申請的問題，項目建設(shè)單位和評價單位代表與居民代表各自發(fā)表了陳述、申辯和舉證意見。聽證會后，環(huán)保行政主管部門經(jīng)認真研究最終決定批復該項目環(huán)評報告書，并首次將行政許可聽證會主要觀點采納情況的說明作為項目環(huán)評批文中附件，顯示出環(huán)保行政主管部門對公眾意見的尊重。

3 值得思考的幾個問題

該項目環(huán)評歷經(jīng)多輪公眾參與及方案優(yōu)化，最終獲得批復，此過程對于政府部門、鐵路部門、公眾等所有參與的各方都是一個比較漫長和艱辛的過程，有經(jīng)驗有教訓更有很多值得思考的問題。

3.1 城市人口密集區(qū)域應提前開展線路選址選線方案的公眾參與

該項目方案優(yōu)化中絕大部分是圍繞線路選址選線問題，不同的利益群體所站的角度不一樣，得出的結(jié)論也是不一樣的，政府部門更多的站在符合城市規(guī)劃的角度，鐵路部門站在盡可能發(fā)揮鐵路路網(wǎng)功能的角度，公眾站在工程帶來的環(huán)境影響是否危害到切身利益的角度，因此項目環(huán)評中涉及到選線選址問題時，已經(jīng)不是一個簡單的環(huán)境影響評價問題，而是如何盡最大可能平衡各方利益的社會問題，處理不好就會演變?yōu)槿后w性事件，影響社會穩(wěn)定?；仡櫾擁椖抗妳⑴c過程，大部分精力用來協(xié)調(diào)工程起點端城市人口密集區(qū)域的選址選線問題，調(diào)整方案付出的代價較大，且導致整個項目歷時5年，影響到全線的開工建設(shè)。建議重點項目穿越城市人口密集區(qū)域的，在初期線路規(guī)劃選址階段開展公眾參與工作，從規(guī)劃層面確定大的線路走向方案后，項目環(huán)評應簡化屬于規(guī)劃層面的公參調(diào)查工作。

3.2 重大項目應增加信息公開的渠道

該項目環(huán)評公眾參與過程中，公眾提到的最多的一個話題就是信息公開問題，甚至有居民形象的比喻：“《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》就是救命的稻草”。該項目環(huán)評公眾參與為公眾提供了一個了解項目進展，反映問題的平臺，從某種意義上可以互相交流，幫助完善設(shè)計，但是項目到了環(huán)評階段線路通道走向基本確定，一旦環(huán)評通過，項目就基本上馬，因此公眾會牢牢抓住環(huán)評，獲取更多信息，而作為評價單位掌握的只是設(shè)計單位提供的資料，對于方案演變理解的不夠透徹，解釋起來也不能得心應手，容易給公眾造成信息不對稱，信息公開不充分的現(xiàn)象，也容易激發(fā)矛盾。因此，重大項目應增加信息公開的渠道。項目最終成立規(guī)劃、環(huán)保、設(shè)計、建設(shè)、評價聯(lián)合工作組，從各方角度對方案進行溝通和解釋。

3.3 環(huán)保訴求的有效回應

該項目公眾參與過程漫長，持續(xù)發(fā)酵，回想起來與不能及時有效的回應公眾環(huán)保訴求是有緊密因果關(guān)系的。首先，是規(guī)劃設(shè)計方案不確定，環(huán)評單位無法準確的發(fā)布信息，導致潛在的矛盾存在；其次，由于環(huán)境影響評價公眾參與是目前公眾了解建設(shè)項目情況、反映包括環(huán)保在內(nèi)的各方面訴求的唯一渠道，公眾提出的大量問題均有調(diào)整優(yōu)化空間，政府各部門間意見有待協(xié)調(diào)一致，導致不能及時回應公眾意見，引發(fā)問題的升級。因此，對于穿越城區(qū)項目的公眾參與需高度重視，應由地方政府主導、建設(shè)單位積極主動、設(shè)計與環(huán)評單位提供技術(shù)支持、規(guī)劃與環(huán)保等各部門參與協(xié)調(diào)，共同做好群眾信訪的解釋疏導工作，設(shè)計方案更要細化，多方統(tǒng)籌考慮，必要時請環(huán)保管理部門提前介入，對環(huán)評單位評價中應該闡明的問題提前進行指導，保證在公參過程中及時有效的回應環(huán)保訴求。

3.4 公眾參與的形式

該項目公眾參與采取了媒體信息發(fā)布，現(xiàn)場粘貼公告、發(fā)放抽樣調(diào)查表、分區(qū)段分小區(qū)召開座談會以及聽證會等多種形式，介紹項目概況、擬采取的環(huán)保措施以及采取措施后的效果，達到讓沿線公眾了解項目情況、聽取真實的公眾意見的效果。目前公眾參與的管理辦法正在修訂，建議重大、敏感項目環(huán)境影響公眾參與應充分發(fā)揮地方政府和建設(shè)單位的主導作用，環(huán)境影響及環(huán)保措施與效果等相關(guān)信息應采取便于公眾知曉且易于理解的方式充分告知。

3.5 公眾參與對象的選擇

公眾參與對象的選擇，針對城市中心區(qū)段的交通類建設(shè)項目，應以直接受影響的居民作為主要的公眾參與對象。但國內(nèi)外的環(huán)保社團和非政府組織(NGO)，在項目環(huán)評階段公眾參與過程中有很大的影響力，在公眾參與過程中，能否吸引這些組織參與，以使其起到積極的作用也值得探討。

3.6 公眾參與投入成本

該項目幾年來前后發(fā)放公眾參與調(diào)查表上萬份，召開公眾參與準備會、座談會等上百次，直接及間接參與公眾參與調(diào)查的工作人員數(shù)百人。印刷公眾參與環(huán)保宣傳冊，充分利用各種大眾傳播媒體宣傳環(huán)保知識，公布環(huán)保信息。政府各相關(guān)部門也先后介入指導公眾參與的調(diào)查工作。公眾參與調(diào)查結(jié)論真實，反映了群眾訴求，為決策部門提供了依據(jù)，但公眾參與投入的時間、人力、物力成本較大，也直接影響到項目的開工計劃，增加了各個部門的壓力。因此，在環(huán)境影響評價計費中應單獨考慮公眾參與投入成本。

4 結(jié)語

該項目公眾參與形式多樣，覆蓋面廣，滲透于項目的全過程，可以作為目前鐵路項目公眾參與的典型案例。通過公眾參與環(huán)節(jié)將前期方案規(guī)劃、設(shè)計對環(huán)境的影響以及公眾對環(huán)境保護意識的高標準嚴要求等有機結(jié)合起來，對整個項目的實施決策起到關(guān)鍵作用，但是公參過程中反映的現(xiàn)象應該是目前困擾鐵路規(guī)劃部門、設(shè)計部門、建設(shè)部門以及環(huán)保部門亟需思考研究的問題。

2015-12-18；

2016-01-19

黨輝(1973-)，女，天津人，高級工程師，主要從事環(huán)境影響評價與環(huán)境工程設(shè)計工作。

2095-1671(2016)01-0016-04

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