俞金香

（甘肅省循環(huán)經(jīng)濟(jì)與可持續(xù)發(fā)展法制研究中心，甘肅蘭州730000）

循環(huán)經(jīng)濟(jì)治理政策體系框架性透視

俞金香

（甘肅省循環(huán)經(jīng)濟(jì)與可持續(xù)發(fā)展法制研究中心，甘肅蘭州730000）

迄今為止，政策是推動(dòng)我國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展最重要的制度力量。但由于我國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展一直依靠政府自上而下的強(qiáng)力推動(dòng)，已有政策體現(xiàn)為僅僅從政府單一主體治理立場(chǎng)出發(fā),導(dǎo)致循環(huán)經(jīng)濟(jì)治理政策的實(shí)施效果不佳，影響我國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步深入、快速、健康發(fā)展。以循環(huán)經(jīng)濟(jì)治理主體多元化為切入點(diǎn)，構(gòu)建了基于循環(huán)經(jīng)濟(jì)治理政策目標(biāo)及政策重點(diǎn)，以規(guī)制性政策、市場(chǎng)性政策、參與性政策為內(nèi)容的綜合性循環(huán)經(jīng)濟(jì)治理政策體系框架。

循環(huán)經(jīng)濟(jì)治理；多元化主體體系；治理政策體系框架

我國(guó)自20世紀(jì)80年代引進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)概念以來(lái)，政府一直強(qiáng)力推動(dòng)，從輿論、實(shí)踐到理論研究領(lǐng)域，循環(huán)經(jīng)濟(jì)都成為一個(gè)明星詞，“出鏡率”很高。循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展勢(shì)頭很猛，發(fā)展模式不斷創(chuàng)新，成效初顯。循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與我國(guó)民眾（包括領(lǐng)導(dǎo)者）的認(rèn)識(shí)水平、文化素質(zhì)、我國(guó)的本土資源以及國(guó)家的政治、經(jīng)濟(jì)體制等多個(gè)因素密切相關(guān)，其發(fā)展具有極強(qiáng)的戰(zhàn)略性、復(fù)雜性、外部性和協(xié)調(diào)難度大等特征。循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展在我國(guó)仍然是一個(gè)探索性的、艱巨而漫長(zhǎng)的過(guò)程。目前，各級(jí)各類循環(huán)經(jīng)濟(jì)示范性建設(shè)項(xiàng)目及循環(huán)經(jīng)濟(jì)示范省、市建設(shè)項(xiàng)目仍然未迎接第一輪驗(yàn)收評(píng)估，對(duì)于結(jié)果如何，正拭目以待。循環(huán)經(jīng)濟(jì)是在市場(chǎng)條件下運(yùn)行的經(jīng)濟(jì)模式，其可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)是循環(huán)經(jīng)濟(jì)主體的市場(chǎng)盈利能力。但其盈利的條件不僅僅取決于市場(chǎng)，還取決于政府治理循環(huán)經(jīng)濟(jì)的政策結(jié)構(gòu)，可以說(shuō)，循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的好快，不可或缺的因素之一是有效的政策保障。

1 我國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀

1990年之前，中國(guó)處于短缺經(jīng)濟(jì)階段，資源供給（有價(jià)廢棄物）是政府關(guān)注的焦點(diǎn)，此時(shí)為資源導(dǎo)向型經(jīng)濟(jì)。1990—2000年，中央政府環(huán)境意識(shí)蘇醒，基于環(huán)保法進(jìn)行了一系列以末端治理為特征的環(huán)境保護(hù)舉措，此時(shí)為環(huán)境導(dǎo)向型末端治理階段。2000—2004年，面對(duì)中國(guó)污染普遍化的形勢(shì)，在科學(xué)發(fā)展觀指引下，中央政府意識(shí)到源頭治理的重要性，開(kāi)始大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，循環(huán)經(jīng)濟(jì)開(kāi)始轉(zhuǎn)向政策化、法制化。這個(gè)階段的標(biāo)志性事件為：首先，在“十一五”規(guī)劃中，循環(huán)經(jīng)濟(jì)作為重要內(nèi)容，成為“兩型”社會(huì)建設(shè)和節(jié)能減排的重要途徑；其次，2008年9月，全國(guó)人大頒布了《中華人民共和國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》；再次，國(guó)家全面啟動(dòng)了循環(huán)經(jīng)濟(jì)的試點(diǎn)工作，共計(jì)192個(gè)試點(diǎn)工作蓬勃展開(kāi)；最后，在國(guó)家政策引導(dǎo)下，企業(yè)積極性提升，民眾意識(shí)覺(jué)醒。從2011年到現(xiàn)在，在生態(tài)文明建設(shè)思想指導(dǎo)下，循環(huán)經(jīng)濟(jì)向普適模式轉(zhuǎn)變。這個(gè)階段的標(biāo)志性事件為：首先，“十二五”規(guī)劃中，提出推行循環(huán)型生產(chǎn)方式；其次，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)“國(guó)家循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略和近期行動(dòng)計(jì)劃”，提出發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略部署的重大舉措；再次，實(shí)施了循環(huán)經(jīng)濟(jì)“十百千”行動(dòng)，循環(huán)經(jīng)濟(jì)從試點(diǎn)走向示范；最后，企業(yè)和民眾環(huán)境意識(shí)覺(jué)醒，循環(huán)經(jīng)濟(jì)成為自覺(jué)選擇，開(kāi)始向普適模式轉(zhuǎn)變。目前，我國(guó)的循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入全面推進(jìn)的新階段，我國(guó)構(gòu)建了形態(tài)各異的循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，逐步實(shí)施梯級(jí)開(kāi)發(fā)的區(qū)域循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型；中央、地方兩級(jí)循環(huán)經(jīng)濟(jì)及配套立法逐步展開(kāi)、完善；循環(huán)經(jīng)濟(jì)示范教育基地工作順利開(kāi)展、穩(wěn)步推進(jìn)；循環(huán)經(jīng)濟(jì)國(guó)民關(guān)注度進(jìn)一步提升，建設(shè)力度進(jìn)一步加大，科技創(chuàng)新進(jìn)一步支撐循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展；循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)如火如荼；環(huán)境信息公開(kāi)情況有所改善，企業(yè)節(jié)能減排效益大幅提升；企業(yè)內(nèi)部高效“小循環(huán)”，企業(yè)集群實(shí)現(xiàn)中觀循環(huán)，循環(huán)型社會(huì)的建設(shè)通過(guò)跨區(qū)、跨市、跨省協(xié)調(diào)、合作、交流正在推動(dòng)，循環(huán)經(jīng)濟(jì)成效初顯。

2 循環(huán)經(jīng)濟(jì)治理主體必須多元化

經(jīng)濟(jì)學(xué)家埃莉諾·奧斯特羅姆直言不諱地指出：“許多經(jīng)濟(jì)學(xué)家一遇到市場(chǎng)失靈，立即提出需要政府干預(yù)；一遇到政府失靈時(shí)，立即想到私有化，這是一種悖論式解讀”[1]。在循環(huán)經(jīng)濟(jì)治理過(guò)程中，“市場(chǎng)失靈”和“政府失靈”雙重現(xiàn)象依然不可避免。

2.1 循環(huán)經(jīng)濟(jì)治理中的雙重失靈

2.1.1 循環(huán)經(jīng)濟(jì)治理中的“市場(chǎng)失靈”

生態(tài)環(huán)境資源是特殊的公共物品，這種屬性表現(xiàn)在3個(gè)方面，造成了3種結(jié)果：其一，生態(tài)環(huán)境資源的“無(wú)主性”。此種屬性的直接后果是生態(tài)環(huán)境資源“外部性”的易于形成，且主要以“擠占”方式呈現(xiàn)。其二，生態(tài)環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)的“難界定”性。此種屬性加劇了生態(tài)環(huán)境資源的“外部性”問(wèn)題。其三，生態(tài)環(huán)境資源公共物品缺乏終極所有人的關(guān)懷，使其外部性呈現(xiàn)出明顯的時(shí)滯性、擴(kuò)散性特點(diǎn)。應(yīng)該說(shuō)，生態(tài)環(huán)境資源是最悲催的，與其他公共物品相比，其外部性問(wèn)題最為嚴(yán)重，導(dǎo)致令人不忍目睹的大量生態(tài)毀損和生態(tài)退化現(xiàn)實(shí)的出現(xiàn)。1968年，加勒特·哈丁在《科學(xué)》雜志上發(fā)表《公地的悲劇》一文，哈丁認(rèn)為，從自身利益出發(fā)的個(gè)體在尋求公共資源的最大化使用時(shí)，公共資源會(huì)遭到破壞；而這種資源損耗所帶來(lái)的代價(jià)通常由所有人承擔(dān)，所有人的利益都會(huì)受到破壞，實(shí)行有效的公共管理措施是解決這種困境最好的。1943年，埃利斯（Ellis）與費(fèi)爾納（Fellner）將污染問(wèn)題直接與“外部不經(jīng)濟(jì)性”聯(lián)系起來(lái)，指出“外部不經(jīng)濟(jì)”與產(chǎn)權(quán)有關(guān)。埃莉諾·奧斯特羅姆也稱：“在一個(gè)信奉公地自由使用的社會(huì)里，每個(gè)人追求他自己的最佳利益，毀滅是所有人趨之若鶩的目的地[1]。

但是，生態(tài)環(huán)境資源因其公共物品屬性而引起的外部性問(wèn)題，在傳統(tǒng)線性經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式和循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式下，其主要表現(xiàn)形式是不同的，循環(huán)經(jīng)濟(jì)治理者不可不關(guān)注這一點(diǎn)。

在傳統(tǒng)線性經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式下，市場(chǎng)失靈的外部性總體表現(xiàn)是外部不經(jīng)濟(jì)，如動(dòng)植物生態(tài)鏈的斷裂、大量植被的減少、水土的流失、地面的下沉、海水的入侵和地震的頻發(fā)等問(wèn)題。這樣一些行為，是一種“無(wú)成本”破壞行為，不加制止的后果就是大肆猖獗、惡性循環(huán)。而生態(tài)環(huán)境資源外部性可以隨“時(shí)”“空”轉(zhuǎn)移的特性，正是加速發(fā)展中國(guó)家環(huán)境惡化、資源耗竭的重要因素之一，也是當(dāng)代人即使心存歉疚，但因受眼前利益最大化的誘惑始終無(wú)法停止攫取、浪費(fèi)資源行為的根源。

在循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式下，市場(chǎng)失靈的外部性總體表現(xiàn)為外部經(jīng)濟(jì)性。如“3R”產(chǎn)品（筆者將遵循了“3R”原則生產(chǎn)出售的產(chǎn)品簡(jiǎn)稱為“3R”產(chǎn)品）的生產(chǎn)活動(dòng)存在很強(qiáng)的正外部性，對(duì)于整個(gè)社會(huì)而言，“3R”產(chǎn)品既節(jié)約資源又減少污染，其生產(chǎn)對(duì)社會(huì)有一種額外效用，降低了整個(gè)社會(huì)成本。此時(shí)，“3R”產(chǎn)品的廠商創(chuàng)造出了溢出效益（其私人收益低于社會(huì)收益），卻未必一定獲得應(yīng)有收益（當(dāng)然對(duì)他們而言也未必一定會(huì)增加額外費(fèi)用）。如果需要大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，就要鼓勵(lì)廠商生產(chǎn)“3R”產(chǎn)品的積極性，意味著必須采用利益引導(dǎo)機(jī)制（一定的補(bǔ)償、獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制），比如對(duì)“3R”產(chǎn)品行業(yè)、企業(yè)等給予一定補(bǔ)貼以降低產(chǎn)品的生產(chǎn)成本。同時(shí)，企業(yè)積極進(jìn)行技術(shù)設(shè)備改造升級(jí)，積極推行清潔生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施的投入等不斷推進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的行為，也存在顯著的正外部性，需要得到鼓勵(lì)。

2.1.2 循環(huán)經(jīng)濟(jì)治理中的“政府失靈”

在傳統(tǒng)線性經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式下，政府失靈通常表現(xiàn)為：第一，政府干預(yù)的效果劣于市場(chǎng)機(jī)制的效果；政府干預(yù)的收益小于干預(yù)所帶來(lái)的成本。此時(shí)政府不但未能通過(guò)有形之手的運(yùn)作減少市場(chǎng)失靈，反而將市場(chǎng)進(jìn)一步扭曲。不恰當(dāng)?shù)恼深A(yù)有時(shí)造成的后果往往比市場(chǎng)失靈更加具有毀滅性。我國(guó)曾經(jīng)走過(guò)的大煉鋼鐵、大躍進(jìn)等經(jīng)濟(jì)建設(shè)教訓(xùn)可為明證。第二，單一的政府管制對(duì)于環(huán)境污染、資源浪費(fèi)的現(xiàn)狀克服是乏力的。無(wú)數(shù)多的事實(shí)已經(jīng)證明，政府在相當(dāng)多事關(guān)重大的環(huán)境生態(tài)資源問(wèn)題上難辭其咎。

循環(huán)經(jīng)濟(jì)的推進(jìn)是一個(gè)新形勢(shì)下的系統(tǒng)工程，需要我國(guó)政府轉(zhuǎn)換治理思路與治理方式。這樣的一個(gè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)政府治理思路轉(zhuǎn)型階段，政府失靈的主要表現(xiàn)為：第一，政府治理目標(biāo)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展貌似有了一定地位，但實(shí)質(zhì)仍然是被列為次要位置。放眼望去，循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展基本上已被列入我國(guó)各層級(jí)政府目標(biāo)，但政府的宏觀經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo)仍然主要放在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、促進(jìn)就業(yè)、國(guó)際收支平衡及穩(wěn)定物價(jià)等方面，相比而言，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)往往被列為次要位置。第二，政府對(duì)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的理解不到位，僅僅簡(jiǎn)單理解循環(huán)經(jīng)濟(jì)為“構(gòu)圈建鏈造循環(huán)”，因此主要關(guān)注點(diǎn)放在招商引資，“構(gòu)圈建鏈”上，導(dǎo)致低水平重復(fù)建設(shè)，與循環(huán)經(jīng)濟(jì)要求的內(nèi)生循環(huán)型發(fā)展形成抵觸，或者將大型污染企業(yè)“引狼入室”，造成“請(qǐng)神容易送神難”現(xiàn)象。而政府仍然主要體現(xiàn)為投資型政府，盲目追求GDP（政績(jī)考核指標(biāo)），導(dǎo)致各類工程、園區(qū)、區(qū)域表面循環(huán)、生態(tài)，實(shí)質(zhì)仍然GDP做主。第三，行政性政策成為循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制度支撐主角，市場(chǎng)性支撐手段不足。在當(dāng)前循環(huán)經(jīng)濟(jì)一路高調(diào)前行中，政府行政性決策功不可沒(méi)。無(wú)論是產(chǎn)業(yè)政策還是技術(shù)政策，大都是以五花八門的項(xiàng)目開(kāi)道，最后落腳到由某個(gè)政府部門唱獨(dú)角戲。稅費(fèi)等市場(chǎng)性手段在理論上有，實(shí)踐中未見(jiàn)明顯效果，市場(chǎng)性手段的系統(tǒng)運(yùn)用更是不足。第四，循環(huán)經(jīng)濟(jì)制度建設(shè)薄弱。作為正式制度的循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律及政策沿襲環(huán)境末端治理的思路，存在系統(tǒng)整合不夠、協(xié)調(diào)性差、操作性不足、制度運(yùn)行阻力大等弱點(diǎn)；作為非正式制度的生態(tài)倫理道德、民間習(xí)慣法等尚在培育形成中。這使得制度依賴性強(qiáng)的循環(huán)經(jīng)濟(jì)模式運(yùn)行不暢。第五，公眾參與機(jī)制薄弱。循環(huán)經(jīng)濟(jì)的正外部性決定了在其推進(jìn)過(guò)程中，政府應(yīng)該起導(dǎo)向作用。但循環(huán)經(jīng)濟(jì)的社會(huì)實(shí)現(xiàn)，單靠政府是不可能實(shí)現(xiàn)的。寄希望于政府、專家是危險(xiǎn)的信號(hào)。正視我國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)公眾參與機(jī)制薄弱的事實(shí)，加以改進(jìn)，將極大地影響循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展效果。

循環(huán)經(jīng)濟(jì)是在市場(chǎng)條件下運(yùn)行的經(jīng)濟(jì)模式，其可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)最終還要在市場(chǎng)。市場(chǎng)制度可以從內(nèi)部形成，也可以由外部強(qiáng)加，但是最終需要由市場(chǎng)主體自主管（治）理和維護(hù)的。單靠政府不行，主要靠政府不行，靠政府干預(yù)更不行。在循環(huán)經(jīng)濟(jì)模式下，應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變發(fā)展思路，由政府管理轉(zhuǎn)向政府、企業(yè)及社會(huì)的共同治理，才是當(dāng)務(wù)之急。才能從根本上克服循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的雙重失靈現(xiàn)象。

2.2 循環(huán)經(jīng)濟(jì)治理主體必須多元化

循環(huán)經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)生具有一定的背景依賴性。在農(nóng)耕文明時(shí)期，人類對(duì)于局部自然環(huán)境的破壞后果并不嚴(yán)重，自然與人類的矛盾并不突出。當(dāng)進(jìn)入工業(yè)文明時(shí)期，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶來(lái)的物質(zhì)利益上的極大滿足使得人類暴發(fā)出前所未有的貪婪，正是這種貪婪使得地球傷痕累累。一些智者逐漸開(kāi)始思考人類與自然相處的正確方式，并形成一定的理論。從小約翰·科布的“后現(xiàn)代綠色經(jīng)濟(jì)思想”[2]，波爾丁提出“循環(huán)經(jīng)濟(jì)”[3]，梅多斯等預(yù)言：“到2100年，世界增長(zhǎng)會(huì)停止”[4]，到梅多斯等人最終確信“現(xiàn)代人類經(jīng)濟(jì)最終會(huì)走向循環(huán)經(jīng)濟(jì)”[5]，再到福羅什提出共生的“工業(yè)生態(tài)系統(tǒng)”[6]，等等，歷史告訴我們，人類對(duì)自然已經(jīng)犯了罪。人類關(guān)于自然與人類的關(guān)系的認(rèn)識(shí)越來(lái)越深刻，越來(lái)越清晰，反省也越來(lái)越理性。在這樣的一個(gè)現(xiàn)代文明背景下，在這樣一個(gè)“不改變就可能會(huì)死亡”的時(shí)代，循環(huán)經(jīng)濟(jì)才有可能在真正意義上走進(jìn)人們的視野，受到普遍的關(guān)注，并開(kāi)始從理念走向行動(dòng)。

在推進(jìn)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的大背景下，創(chuàng)新政府治理能力、多元化政府治理主體成為必然趨勢(shì)。文中主張?jiān)谘h(huán)經(jīng)濟(jì)治理中引入第三部門等新的組織要素，由政府、市場(chǎng)組織（企業(yè)）及社會(huì)組織（第三部門）組成循環(huán)經(jīng)濟(jì)治理多元主體，見(jiàn)表1，利用上述主體各自在循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的優(yōu)勢(shì)、特質(zhì)及參與行為模式不同，綜合運(yùn)用國(guó)家機(jī)制（政府）、市場(chǎng)機(jī)制（營(yíng)利組織）、社會(huì)機(jī)制（公眾組織）三套組合性工具，共同推進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

表1 循環(huán)經(jīng)濟(jì)多元治理主體框架

如表1所示，認(rèn)為循環(huán)經(jīng)濟(jì)治理應(yīng)該由不同組織以其特別的優(yōu)勢(shì)積極合力參與，不同的組織應(yīng)以不同的適宜方式參與到循環(huán)經(jīng)濟(jì)相關(guān)政策的制定中。

3 循環(huán)經(jīng)濟(jì)治理政策體系框架性透視

當(dāng)前，理論界對(duì)于生態(tài)閾值（生態(tài)的物理極限與生態(tài)極限）的認(rèn)識(shí)已經(jīng)頗為深刻，對(duì)于自然資本對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制約性研究著述頗豐，普通民眾對(duì)此問(wèn)題的認(rèn)識(shí)也在進(jìn)一步深化。循環(huán)經(jīng)濟(jì)不僅僅是對(duì)生產(chǎn)和生活消費(fèi)后形成的廢棄物進(jìn)行綜合利用，更重要的是生產(chǎn)（活）方式的轉(zhuǎn)變，是資源配置方式和布局的轉(zhuǎn)變，是產(chǎn)業(yè)組織方式的轉(zhuǎn)變，是整個(gè)社會(huì)體系的革命性變革。循環(huán)經(jīng)濟(jì)引起的變革必須首先通過(guò)政策的改變來(lái)實(shí)現(xiàn)。

3.1 循環(huán)經(jīng)濟(jì)治理政策重點(diǎn)確立

傳統(tǒng)線性經(jīng)濟(jì)模式下的環(huán)境資源政策體系是站在“自然資本并非經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的限制”出發(fā)點(diǎn)上的，末端治理是其核心理念?！澳┒酥卫怼笨梢院?jiǎn)單歸結(jié)為一句話就是“管尾打掃”，走直線型運(yùn)動(dòng)方向：“廢物”產(chǎn)生—處理“廢物”—排放“廢物”—“廢物”治理方案（事后）。30年來(lái)，我國(guó)政府一直以“末端治理”理念為基礎(chǔ)構(gòu)筑環(huán)境資源政策體系，其不足已經(jīng)明顯呈現(xiàn)出來(lái)：其一，“末端治理”屬于事后治理性質(zhì)，具有明顯的滯后效應(yīng)，也因此會(huì)帶來(lái)不必要的巨大治理成本；其二，末端治理不能消除或者減緩生物多樣性破壞、物種滅絕、土壤污染、水土流失等具有長(zhǎng)期性、緩慢性和復(fù)雜性特點(diǎn)的反生態(tài)效應(yīng)，適用范圍非常有限；其三，末端治理導(dǎo)致污染物在介質(zhì)間的轉(zhuǎn)移以及新形式污染物的產(chǎn)生，形成“換湯不換藥”的治理效果。

循環(huán)經(jīng)濟(jì)的實(shí)質(zhì)是綠色發(fā)展。十八屆五中全會(huì)將“綠色發(fā)展”提升到我國(guó)永續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略高度，是循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要良機(jī)。通過(guò)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的巨大改變，其要義有三：首先，將逐漸由“勞動(dòng)生產(chǎn)率”觀、“資本生產(chǎn)率”觀轉(zhuǎn)向“資源生產(chǎn)率”觀，使得每一點(diǎn)的經(jīng)濟(jì)進(jìn)步都來(lái)自于效率的改進(jìn)，且生態(tài)規(guī)模一直穩(wěn)定。其次，循環(huán)經(jīng)濟(jì)是物質(zhì)循環(huán)，但其發(fā)展方向是“服務(wù)型”經(jīng)濟(jì)，以服務(wù)和功能的市場(chǎng)提供逐漸減少或者轉(zhuǎn)換對(duì)于物質(zhì)的需求。其三，循環(huán)經(jīng)濟(jì)要求消費(fèi)觀的重大改變，生態(tài)化消費(fèi)成為習(xí)慣，充足性消費(fèi)成為一般。那么，循環(huán)經(jīng)濟(jì)治理政策的重點(diǎn)也必須發(fā)生轉(zhuǎn)移，從政策的內(nèi)容到功能均需要反應(yīng)上述轉(zhuǎn)變。

3.2 循環(huán)經(jīng)濟(jì)治理政策目標(biāo)的確立

循環(huán)經(jīng)濟(jì)治理對(duì)于政策制定者的挑戰(zhàn)是全方位的。循環(huán)經(jīng)濟(jì)治理首先要求政策制定者對(duì)于發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的重要性、長(zhǎng)期性及科學(xué)性的思想認(rèn)識(shí)，對(duì)于循環(huán)經(jīng)濟(jì)基本理論的常識(shí)性認(rèn)知。一個(gè)自身對(duì)于循環(huán)經(jīng)濟(jì)不求甚解的政策制定者制定出來(lái)的循環(huán)經(jīng)濟(jì)政策必定是浮于表面的，其實(shí)施效果可想而知。循環(huán)經(jīng)濟(jì)以“生命周期理論”為其理論依據(jù)，以起點(diǎn)—過(guò)程—結(jié)束（新的開(kāi)始）整個(gè)過(guò)程的生態(tài)效益的系統(tǒng)性評(píng)價(jià)進(jìn)行科學(xué)論證，追溯資源的“過(guò)程性”，追求資源的“生命質(zhì)量”。循環(huán)經(jīng)濟(jì)治理政策的目標(biāo)也應(yīng)當(dāng)圍繞此過(guò)程：經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)起點(diǎn)階段的政策目標(biāo)為減物質(zhì)化，追求輸入端物質(zhì)（能量）的減量進(jìn)入，減少對(duì)于大自然的索取量；經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)生產(chǎn)階段的政策目標(biāo)是追求資源效率的提高；經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)輸出階段的政策目標(biāo)是追求“用無(wú)可用”后的無(wú)毒、無(wú)害安全處置。分解化的政策目標(biāo)直接圍繞資源的物質(zhì)循環(huán)和價(jià)值循環(huán)，目標(biāo)明確可行，適應(yīng)了循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的具體要求。

3.3 循環(huán)經(jīng)濟(jì)治理中的政策類型化

循環(huán)經(jīng)濟(jì)治理不同于循環(huán)經(jīng)濟(jì)管理。相對(duì)而言，循環(huán)經(jīng)濟(jì)治理的用語(yǔ)表達(dá)更為柔順，內(nèi)涵也更為豐富。對(duì)于治理政策的選擇，各類治理主體有其各自偏好。政府主體，擔(dān)負(fù)著市場(chǎng)規(guī)制的基本職責(zé)。從培育循環(huán)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)主體、規(guī)制循環(huán)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)行為到保障循環(huán)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)秩序，規(guī)制性政策有最基本的功能。企業(yè)主體，以契約或非契約形式參與到循環(huán)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，作為自我治理主體，實(shí)踐減量化、再利用、資源化，創(chuàng)建生態(tài)工業(yè)園區(qū)，實(shí)現(xiàn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)物質(zhì)鏈的延伸及補(bǔ)鏈，創(chuàng)建服務(wù)型經(jīng)濟(jì)等，適用一系列治理意義上的市場(chǎng)性政策。社會(huì)公眾主體，功能介于前二者之間，為循環(huán)經(jīng)濟(jì)主體間的溝通和交流服務(wù)，以“中間身份”或者“橋梁身份”參與到循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，適用參與性政策。這三類政策的類型化僅僅具有理論上的意義，實(shí)際上，三者是無(wú)法割裂和清晰分辨的。

圖1 循環(huán)經(jīng)濟(jì)治理政策體系

但是作為政策的制定者，應(yīng)該根據(jù)不同的情況，適用具有不同優(yōu)勢(shì)的政策類型，促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?；蛘卟捎媒M合政策策略，既發(fā)揮政府規(guī)制政策的效力，也要肯定企業(yè)自我治理的橫向努力，更要發(fā)揮社會(huì)中間層的積極作用，發(fā)揮形成政策合力的效果。長(zhǎng)期以來(lái)，都是僅僅考慮單一的循環(huán)經(jīng)濟(jì)治理政策，沒(méi)有從政策學(xué)意義上對(duì)循環(huán)經(jīng)濟(jì)治理政策進(jìn)行過(guò)詳細(xì)研究，也基本上沒(méi)有太多考慮依靠規(guī)制性政策、市場(chǎng)性政策及參與性政策構(gòu)成“組合拳”來(lái)進(jìn)行循環(huán)經(jīng)濟(jì)治理，這是一個(gè)很大的不足。市場(chǎng)性政策、參與性政策共同構(gòu)成了全方位推動(dòng)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策體系。

4 結(jié)語(yǔ)

霍金曾在世紀(jì)之交的2000年斷言：“下個(gè)世紀(jì)將是復(fù)雜性的世紀(jì)”[7]。進(jìn)入21世紀(jì)，人類社會(huì)的復(fù)雜化發(fā)展不斷證實(shí)著霍金的預(yù)言。在這樣的復(fù)雜性時(shí)代，涉及到資源、環(huán)境及生態(tài)問(wèn)題的循環(huán)經(jīng)濟(jì)治理具有突出的多元性、棘手性、復(fù)雜性、戰(zhàn)略性及協(xié)調(diào)難度大等特點(diǎn)。復(fù)雜性的循環(huán)經(jīng)濟(jì)治理問(wèn)題呼喚具有超越差異及彌合分歧效果的治理主體的厘清及與之相應(yīng)的有效政策供給體系。

[1]埃莉諾·奧斯特羅姆.公共事務(wù)的治理之道：集體行動(dòng)制度的演進(jìn)[M].上海:上海三聯(lián)出版社，2000.

[2]歐陽(yáng)康.建設(shè)性的后現(xiàn)代主義與全球化——訪美國(guó)后現(xiàn)代思想家小約翰·科布[J].世界哲學(xué)，2002(3):12-16.

[3]Boulding Kenneth E.The economic of the coming spaceship earth[M].John Hopkins University Press，1966.

[4]安得魯·多布林.綠色政治思想[M].郇慶治，譯，山東:山東大學(xué)出版社，2005.

[5]唐奈勒·H·梅多斯.超越極限：正視全球性崩潰，展望可持續(xù)的未來(lái)[M].上海:上海世紀(jì)出版集團(tuán)，2001.

[6]文娛.美國(guó)生態(tài)園區(qū)建設(shè)的特點(diǎn)及發(fā)展趨勢(shì)[J].科技管理研究，2006(1):38-42.

[7]Hawking，Stephen，cited by John Urry.“The Complexities of the Global”[J].Theory，Culture&Society，2005，22(5):235.

Policy system frame of district circular economic governing

YU Jinxiang
（Gansu Legal Research Center on Circular Economy and Sustainable Development,Lanzhou 730070,China）

So far,policy is the most important driven system force in pushing development of circular economic growth.Since circular economy development in China has depended on the government driving from the beginning till now,policies start from the point that government is the single governing subject.This leads to bad policy enforcement and effects on deep,fast and healthy development of circular economy.The paper constructed a comprehensive governing policy system frame for circular economy,including regulating policy,marketing policy and attending policy bases on the diversification of circular economic governing subjects.

circular economic governing;diversification of subject system;policy system frame

F062.2；X196

A

1674-0912（2016）12-0008-05

2016-10-31）

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目階段性成果（12XFX025）

俞金香（1974-），女，甘肅蘭州人，區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，甘肅政法學(xué)院民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院教授，甘肅省循環(huán)經(jīng)濟(jì)與可持續(xù)發(fā)展法制研究中心執(zhí)行副主任，主要從事區(qū)域經(jīng)濟(jì)及其法制研究。