劉文強（中國刑警學院 刑偵系，遼寧 沈陽110854）

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論我國社區(qū)警務合理運行的策略要素

劉文強
（中國刑警學院 刑偵系，遼寧 沈陽110854）

摘 要：社區(qū)警務工作主要通過動員社區(qū)的多項資源與力量，激發(fā)社區(qū)的防衛(wèi)意識，提升居民生活質(zhì)量，以構(gòu)筑整體的社會安全體系。社區(qū)警務的基本理念是：解決社區(qū)安全問題的根源在于社區(qū)本身；加強警民互動，強調(diào)公眾參與；主動出擊，著眼犯罪預防；社區(qū)警務是警務理念的轉(zhuǎn)變。社區(qū)警務合理運行的策略要素分別是咨詢（consultation）、調(diào)適（adaptation）、動員（mobilization）和問題解決（problem solving）。

關鍵詞：社區(qū)警務；國際警務

一、社區(qū)警務的基本理念

（一）解決社區(qū)安全問題的根源在于社區(qū)本身

社區(qū)警務理論認為，產(chǎn)生和遏制違法犯罪的條件源于一體［1］。各類違法犯罪活動和國家、法律一樣，伴隨著市民社會和私有制而產(chǎn)生，是社會發(fā)展過程中階級矛盾不可調(diào)和的結(jié)果和表現(xiàn)。違法犯罪現(xiàn)象的產(chǎn)生和發(fā)展變化會受到政治、經(jīng)濟、社會、文化等各種因素的作用、影響和制約。因此，各類違法犯罪活動的根源在于社會，從根本上能夠遏制違法犯罪的力量和資源也在于社會本身。而社區(qū)是一個與社會相對應的類型學概念，是指建立在血緣、地緣、情感和自然意志之上的富有人情味和認同感的傳統(tǒng)社會生活共同體［2］。因此，推進社區(qū)警務，構(gòu)建安全社區(qū)，也應該著眼于依靠社區(qū)本身，警察應該與社區(qū)居民建立親密、合作的互惠關系，發(fā)動社會公眾廣泛參與，共同解決社區(qū)的問題，將社區(qū)營造成為具有一定的自主抵抗違法犯罪能力的家園。

（二）加強警民互動，強調(diào)公眾參與

公眾不僅需要現(xiàn)代化武裝的“執(zhí)法者”，更需要充滿人情味的警察。傳統(tǒng)的“專業(yè)化警務”模式，將維護社會秩序和抓捕罪犯作為警察的基本工作。這種強調(diào)懲治犯罪和快速反應、快速行動的警務戰(zhàn)略，在一定時期內(nèi)對控制犯罪的確起到了重要作用，并帶給大眾直觀的積極印象，但同時也使得警察與公眾逐漸脫離，公眾的安全感不升反降。因此，社區(qū)警務要求加強警民互動，傾聽社區(qū)民眾的心聲。一方面，唯有警民相互信賴，民眾愿意向警察提供有關預防犯罪或偵查犯罪的重要情報信息，社區(qū)警務才有成功的契機；另外一方面，民眾的支持可以彌補警察資源的不足，使得警民共同對資源進行最有效的配置，同時由于警民頻繁而正面的互動，警察較易從工作中獲得成就感與滿足感。

（三）主動出擊，著眼犯罪預防

傳統(tǒng)的警務戰(zhàn)略以偵破和逮捕為主要目標，警察的工作主要是“事后反應”，較為“被動”。而社區(qū)警務則更注重社區(qū)安全問題的及時發(fā)現(xiàn)和解決，以及對犯罪活動的預防。傳統(tǒng)警務戰(zhàn)略在犯罪預防方面主要是依靠警察的出現(xiàn)來威懾犯罪的發(fā)生，即盡可能提高警察的“可見度”和出現(xiàn)頻率，而目前我國基層公安機關存在著警力嚴重不足的問題，無法從警察數(shù)量上和巡邏覆蓋面上滿足犯罪預防需要。社區(qū)警務要求把警察工作的重心轉(zhuǎn)移到案發(fā)前，充分調(diào)動公眾參與的積極性和社區(qū)的各種資源，并加以有效利用，注意各類治安信息情報的采集與分析，防患于未然，從源頭上預防違法犯罪活動的產(chǎn)生，進而提升社區(qū)居民的生活質(zhì)量和安全感。

（四）社區(qū)警務是警務觀念的轉(zhuǎn)變

社區(qū)警務作為一種當代主流警務思潮和新型警務改革的基本方向，不能僅僅被理解為治安民警的一項專業(yè)工作或一種工作方式，社區(qū)警務從宏觀上看也是一門新型的警務哲學和警務戰(zhàn)略，它給公安工作帶來的是一種觀念的轉(zhuǎn)變。社區(qū)警務有較全面的理論體系，在其實施和運行過程中，要求廣大公安干部民警轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念，樹立“立足社區(qū)，面向社會”“警力有限，民力無窮”“打防結(jié)合，以防為主”等新型的治安理念。同時，社區(qū)警務要求社區(qū)民警必須增強服務意識，明確自己和社區(qū)成員都是良好的社會治安秩序的享受者，也是維護社區(qū)治安秩序和公共安全的義務承擔者，這樣才能樹立民本理念，全心全意服務于社區(qū)公眾。

二、社區(qū)警務合理運行的策略要素

社區(qū)警務戰(zhàn)略在我國已經(jīng)實施了十余年時間，在維護社會安全穩(wěn)定、保護人民群眾生命財產(chǎn)安全、打擊違法犯罪等方面都有著顯著的成效。但我們也應該看到，目前在推行社區(qū)警務戰(zhàn)略的進程中還存在許多需要改進的問題。因此，各地公安機關都不斷在社區(qū)警務運行機制方面進行著創(chuàng)新和試驗，希望能夠在貫徹社區(qū)警務基本理念的同時，結(jié)合各地特色，使社區(qū)警務能夠科學合理地運行和推進。有很多地方的公安機關在改革過程中認為增加社區(qū)民警的數(shù)量、不斷加大巡邏力度和電子監(jiān)控覆蓋率就是在實施社區(qū)警務了，事實上，只顧及表面上的做法而忽略其背后的精神和原則，是沒有真正理解社區(qū)警務基本理念的表現(xiàn)。在對美國、加拿大、英國、澳大利亞、日本、新加坡等國社區(qū)警務運行機制的比較研究中我們發(fā)現(xiàn)，歐美等國學者認為，雖然各國社區(qū)警務模式以及運行機制各不相同，但從宏觀上看，其中有四種策略要素是一再重復出現(xiàn)的，分別是：咨詢（consultation）、調(diào)適（adaptation）、動員（mobilization）和問 題 解決（problem solving）。這四種策略要素是社區(qū)警務合理運行的必備條件［3］。因此，如何理解上述四種策略要素，進而有效開展社區(qū)警務運行機制的改革，就成了一個值得我們思考的問題。

（一）咨詢

咨詢，是指定期而且系統(tǒng)性地咨詢社區(qū)民眾，了解他們對治安的需求，以及警察應當如何更有效地滿足社區(qū)的需求。

社區(qū)警務無法提供一劑快速的特效藥，警民只有長期投入與合作，才能達成共同的目標。建立信賴與維持互信，是警民合伙關系的基礎。唯有警民相互信賴，民眾愿意向警察提供有關預防犯罪或偵查犯罪的重要情報信息，社區(qū)警務才有成功的契機。因此通過咨詢、溝通等正面的互動來獲取民眾的支持，可以彌補警察資源的不足，對社區(qū)警務的有效開展將起到基礎性的作用。目前許多國家的警察機關都在探索借由建立新的機制來與社區(qū)民眾討論社區(qū)問題及解決之道，以達到改善犯罪預防性能的目的。為此，在英美等國，有的警察機關是采取與社區(qū)中現(xiàn)有團體進行深度接觸和會議咨詢的方式，有的警察機關則建立了新的社區(qū)安全咨詢委員會。例如，英國在1984年就已經(jīng)建立了200多個社區(qū)咨詢委員會；加拿大皇家騎警則是在各地警局中設立民眾咨詢委員會；澳大利亞新南威爾斯的每一個警察局均設立了社區(qū)咨詢委員會；美國西雅圖市警局設有咨詢討論會，另在各分局亦設有社區(qū)咨詢委員會［4］。

這些社區(qū)團體和定期召開的社區(qū)會議至少具有下列四項功能：第一，它們將社區(qū)問題及社區(qū)需求的有關信息提供給警察。社區(qū)民眾對于治安的關切經(jīng)常是與警察自己的認識有著很大的不同的。警察一般較為注重諸如殺人、強奸、綁架等嚴重性犯罪，但是警察在與公眾團體接觸后可能就會發(fā)現(xiàn)，公眾固然需要警察打擊犯罪，但卻更關心其他社區(qū)問題。每個社區(qū)的居民可能都有自己最迫切需要解決的問題，因此通過和社區(qū)居民團體的交流能夠保證警察了解公眾最核心的訴求。第二，它們可以幫助社區(qū)公眾了解防控違法犯罪行為的知識，這將有助于促進警民合作，增加民眾的積極性和參與度。社區(qū)會議，可以說是警察鼓勵公眾參與以共同建立公共安全的一個好途徑。第三，它們可以讓大眾直接表達對警察的不滿，而不會受到官僚體制的阻擾。因此，社區(qū)會議可以發(fā)揮宣泄的作用，提供民眾直接向警察說出心里話的機會，這有助于讓民眾獲得滿足感。雖然聆聽民眾的抱怨會使警察感覺不舒服，但這也正好可以提供警察表達意見或說明立場的一個機會，諸如表達未能阻止某犯罪事件發(fā)生的遺憾，或說明警察對于某事件處理方式不當?shù)脑蚣氨硎厩敢獾龋兄诖龠M警民雙方互相諒解。第四，它們也可以作為一種社區(qū)警務的考核機制，會議中提供的信息可以作為警察改革勤務方式的考核依據(jù)，以此提高社區(qū)民警工作積極性。

有研究表明，在建立社區(qū)團體和召開會議過程中，一般可能會經(jīng)歷這樣幾個階段：會議開始時大多會被老百姓的抱怨所主宰，警察常會因過于窘迫而中斷會議的進行。然而，假如警察能夠具備足夠的耐心和信心，那么公眾的抱怨就會逐漸轉(zhuǎn)為對治安的關切。在這個階段，通常警察就可以開始解釋公安機關目前遇到的困難，并邀請大眾共同策劃解決問題的方法。當彼此之間的信賴感建立之后，社區(qū)會議就可以用來評價犯罪預防作為的效果。所以，良好的“咨詢”發(fā)展過程，通常會是一個“從抱怨到合作”的演變過程［5］。

（二）調(diào)適

調(diào)適，是指因地制宜地配置警力與劃分警察權責，以更好地符合地方居民的需求。

首先，合理運行社區(qū)警務，進行調(diào)適的前提是科學劃分社區(qū)，因地制宜地配置警力。如果社區(qū)劃分過大，警力難以顧及，則警察對社區(qū)治安的控制力將會減弱，工作可能浮于形式；如果社區(qū)劃分過小，又容易造成警力浪費。其次，需要根據(jù)社區(qū)面積、人口、地理位置、經(jīng)濟文化發(fā)展情況以及民警的實際承受能力等綜合因素來合理調(diào)適社區(qū)的警力配置。最后還需要結(jié)合社區(qū)民眾的意見，調(diào)適社區(qū)民警的權責，讓社區(qū)民警明白自己的任務和相關要求，以及評價考核方式。經(jīng)過“調(diào)適”，社區(qū)民警的職責概括起來主要是防范、管理、服務。例如，加拿大的愛德莫頓市警察局針對民眾所提出的服務請求，在仔細分析轄區(qū)地理形態(tài)、經(jīng)濟、宗教等多方面情況之后對警力配置進行了調(diào)適，將轄區(qū)中21個經(jīng)常發(fā)出服務請求的地區(qū)轉(zhuǎn)化為比特區(qū)（beat），每個比特區(qū)配備一或兩名社區(qū)警察。每一名社區(qū)警察均配備巡邏車，他們的職責就是了解社區(qū)需求，并規(guī)劃適當?shù)膶胧Ｋ麄冏孕幸?guī)劃工作時間，并在地方上設置辦公室，以便民眾能隨時找到他們，或方便讓民眾留言。倫敦在20世紀90年代開始實施“分部警務”（sector policing），將分局的轄區(qū)分為兩個或三個區(qū)域，每一個區(qū)域設有一個警察分部（sector），每個分部則由一位督察負責指揮，下設四位警長及若干位警員，他們的職責就是共同評價轄區(qū)內(nèi)民眾的需求，并規(guī)劃適當?shù)捻憫胧?。巡官的職責之一，就是要建立一個分部工作團隊，以達到社區(qū)咨詢的目的。團隊的成員一般會包括政府官員、民間組織人員、居民或公寓管理委員，以及政治人物等。

（三）動員

動員，指積極招募非警察人員及非警察機構(gòu)的協(xié)助，以資源整合的模式解決社區(qū)治安問題。

因為警察無法靠一己之力有效預防犯罪，所以各國警察先后施行了一些鼓勵民眾積極參與協(xié)助的方案和措施。最著名的社區(qū)犯罪預防方案，常被稱為“三大項”（Big Three），就是鄰里守望（neighborhood watch）①鄰里守望是將一定區(qū)域的居民聯(lián)合起來，互相幫助，共同預防犯罪，改進當?shù)刂伟矤顩r的一種犯罪預防控制方式。、在財物上標示記號（operation ID）和治安巡防（security survey）。上述三項方案和我國的群防群治工作相類似，但歐美發(fā)達國家已經(jīng)形成了系列嚴密的行為實施細則，在識別罪犯、技術防范、操作規(guī)范甚至報警時機等方面形成了制度化、規(guī)范化與組織化，而我國的群防群治工作相比之下則因地區(qū)差異而存在不同程度的組織散亂、效率低下、連續(xù)性差等問題。

美國從20世紀70年代初開始實施了一系列方案，其中主要包含向警察提供犯罪線索的鄰里會議，以及鼓勵民眾自行實施守望與主動報案的措施，同時也鼓勵民眾在個人財物上標記辨識號碼，以及加強在住宅和商業(yè)區(qū)巡防以強化安全。例如，將大眾的無線電頻道與警察勤務指揮中心聯(lián)機，并安排專人負責接聽；經(jīng)常邀請配備無線電的出租車司機接受培訓，使其具備發(fā)現(xiàn)犯罪活動及通知警察的能力與技術。又如，在美國和加拿大等國許多城市中容易發(fā)生犯罪的地點，經(jīng)常出現(xiàn)一些穿著鮮明制服的志愿者實施徒步巡邏，這些巡邏者雖然并不能實施執(zhí)法行動，但確實發(fā)揮了一定的犯罪威嚇效應。在澳大利亞很多城鎮(zhèn)，有一些民眾自愿在夜間擔任巡邏員，他們的職責主要是針對行為不當?shù)那嗌倌臧l(fā)出警告［6］。

警察動員的對象并非僅有民眾而已，政府機構(gòu)、學校、醫(yī)院、公司企業(yè)如果能夠?qū)⒈旧硇袆佑枰赃m當?shù)恼{(diào)整，并與警察和社區(qū)的行動相互協(xié)調(diào)，它們在社區(qū)治安管理和犯罪預防等方面都會扮演重要的角色。動員要素涉及的各種行為，對警察而言并不陌生，關鍵在于是否能夠和社區(qū)形成有機的結(jié)合，樹立以人為本、為人民服務以及防范第一的理念，我國各地公安機關也已經(jīng)探索出許多有效可行的辦法，需要進一步推廣和堅持。因此，面對警力資源緊張、執(zhí)法成本不斷增加的現(xiàn)狀，做好動員工作是科學合理運行社區(qū)警務戰(zhàn)略的一項務實手段。

（四）問題解決

問題解決，是指針對社區(qū)民眾關心的重大問題，找出有效的解決或補救對策。

這里所說的“問題”既包含社區(qū)中的犯罪、治安問題，也包含社區(qū)居民關心的其他問題。社區(qū)警察需要從一系列的事件中首先識別問題，并探尋問題背后的原因，然后找出解決方法并評估解決方法的效果。而問題解決這一要素的關鍵在于如何有效利用社區(qū)當中各種各樣的資源和警民之間密切合作的關系，提升警察綜合分析和處理數(shù)據(jù)的能力，并通過社區(qū)居民的反饋進一步評估社區(qū)警務工作的效果。

美國社區(qū)警務實踐當中，為了使社區(qū)警察能夠積極主動地參與社區(qū)問題解決，社區(qū)警察都會接受問題解決程序方面的技術培訓，即S.A.R.A（瀏覽Scanning、分 析 Analysis、應 對 Response、評 估Assessment）。在瀏覽環(huán)節(jié)，社區(qū)警察需要通過聽取社區(qū)居民意見、查看數(shù)據(jù)或相關視頻監(jiān)控記錄、進行社區(qū)調(diào)查等多種方式來識別問題。瀏覽環(huán)節(jié)的目的是初步查出存在的問題，需要警察有較強的責任心，善于在工作中發(fā)現(xiàn)問題。對于有必要進一步分析的問題，則啟動分析環(huán)節(jié)。分析環(huán)節(jié)要求警察結(jié)合警方內(nèi)部資源和外部獲取的信息對已發(fā)現(xiàn)問題的范圍、性質(zhì)、起因進行全面的梳理。分析環(huán)節(jié)往往與情報工作緊密結(jié)合，經(jīng)過警察和社區(qū)居民的共同努力所獲取的信息情報資源，對分析問題的特征和源頭起著至關重要的作用。在應對環(huán)節(jié)，警察需要對問題提出相應的解決方案，一種具有專門性和創(chuàng)造性的解決方案需要社區(qū)、其他政府部門、公司企業(yè)單位以及社區(qū)居民群策群力，積極提供能夠解決問題的思路。美國社區(qū)警察在應對環(huán)節(jié)的主要措施有：集中關注與問題緊密相關的個人，與其他相關的私人機構(gòu)和政府部門聯(lián)系，利用調(diào)解和談判手段，傳遞信息，社區(qū)動員，利用現(xiàn)有的社會控制系統(tǒng)改變物理環(huán)境，降低問題重復發(fā)生的可能性，增加有助于問題解決的規(guī)定（如法案或條例）［7］。評估環(huán)節(jié)則是對解決方案的實施效果進行評估，應當采取客觀的方式以產(chǎn)生最終結(jié)果。社區(qū)警察可以通過評估反饋的結(jié)果去進一步完善應對措施，也可以基于評估結(jié)果重新調(diào)整對問題的界定和分析，轉(zhuǎn)換思路，謀求新的應對措施。

結(jié)語

筆者認為，無論如何設計創(chuàng)新社區(qū)警務的運行機制，都應該堅持社區(qū)警務的基本理念，而咨詢、調(diào)適、動員和問題解決這四種策略要素與社區(qū)警務的基本理念是相互契合的，它們是社區(qū)警務合理運行的必備要件。因此，運用科學的工作機制，把上述四種策略要素有機結(jié)合起來，應是我國推進社區(qū)警務戰(zhàn)略、改革和強化社區(qū)警務工作的一個新的視角。

參考文獻：

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［6］夏菲.論美國社區(qū)警務的理論與實踐［J］.河北法學，2005 （12）：124-129.

［7］王小海.社區(qū)警務是這樣產(chǎn)生的：美國警察的理論與實踐［J］.貴州社會科學，2015（1）：92-100.

責任編輯：時 娜

中圖分類號：D631

文獻標識碼：A

文章編號：1009-3192（2016）02-0115-04

收稿日期：2016-02-05

作者簡介：劉文強，男，遼寧東港人，中國刑事警察學院刑偵系講師，主要研究方向為偵查學。

基金項目：本文為2015年度遼寧經(jīng)濟社會發(fā)展立項課題“遼寧社區(qū)網(wǎng)格化管理——社區(qū)警務工作推進研究”（2015lslktzishx-08）的研究成果。