王蘇醒（南京森林警察學(xué)院 治安系，江蘇 南京210023）

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社區(qū)民警駐區(qū)制之運行機制探析
——基于管理、政治及法律三種維度

王蘇醒
（南京森林警察學(xué)院 治安系，江蘇 南京210023）

摘 要：作為一種新型警務(wù)機制，社區(qū)民警駐區(qū)制目標(biāo)及功能的復(fù)雜性要求其要協(xié)調(diào)處理管理、政治及法律三種價值維度。在制度設(shè)計及實踐層面，社區(qū)民警駐區(qū)制的運行機制在實施機制、保障機制及監(jiān)督考核機制三方面實現(xiàn)了管理、政治及法律在一定程度上的協(xié)調(diào)與融合，但也仍然存在著沖突。今后社區(qū)民警駐區(qū)制的完善路徑應(yīng)進一步整合管理、政治及法律三種價值維度，從而推動其不斷發(fā)展。

關(guān)鍵詞：社區(qū)民警；駐區(qū)制；社區(qū)警務(wù)；駐區(qū)民警

西方公共行政改革與研究一直充斥著管理、政治及法律三種維度的沖突。三者強調(diào)不同的研究途徑，側(cè)重于公共行政運作不同的價值、程序、結(jié)構(gòu)和制度安排。綜觀西方公共行政發(fā)展，管理、政治及法律三種維度雖帶來了價值上的沖突，但公共行政卻在三種維度的整合下不斷向前發(fā)展。社區(qū)民警駐區(qū)制作為一項警務(wù)改革，體現(xiàn)了警察策略與組織方法的雙重內(nèi)涵要求，需要實現(xiàn)提供服務(wù)與施加管制等功能，不斷實現(xiàn)管理、政治及法律三種維度的整合，這是社區(qū)警務(wù)得以不斷完善的必要條件之一。

一、社區(qū)警務(wù)含義與功能的復(fù)雜性：管理、政治及法律三種維度下的社區(qū)警務(wù)研究

在20世紀70年代，推行社區(qū)警務(wù)成為西方主要發(fā)達國家的警察部門思考和解決治安問題的重要路徑。第四次警務(wù)革命開展以來，為了應(yīng)對日益惡化的社會治安環(huán)境，并有效地打擊犯罪，警察開始反思“快速反應(yīng)，被動打擊”警務(wù)模式下的種種弊端，使警務(wù)逐漸回歸社區(qū)，重構(gòu)警民之間的關(guān)系，力求建立警民之間的密切合作，社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略在此背景下應(yīng)運而生。社區(qū)警務(wù)作為警察部門開展的一項改革，有著復(fù)雜的含義與功能，人們對它的研究也有著不同的視角。

其一，可以將社區(qū)警務(wù)視為一種管理行為。管理學(xué)的研究主要分兩種：傳統(tǒng)管理途徑及新公共管理途徑。社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略管理主義視野的研究主要是指新公共管理途徑。該途徑將成本—效益作為主要分析框架，將關(guān)注焦點放在結(jié)果而非程序上；主張去權(quán)威化，放松管制，并授權(quán)于公共行政人員；提倡彈性的、創(chuàng)新的組織文化；注重“顧客導(dǎo)向”，即如同私營部門一樣，將服務(wù)及管制對象等作為應(yīng)該回應(yīng)的對象，即使警察部門經(jīng)受市場機制的壓力較小，甚至在提供服務(wù)與管制的領(lǐng)域處于壟斷地位，但加強顧客導(dǎo)向，可以強化警察行政的服務(wù)意識，并改善警察部門的績效。已有的研究成果中，如社區(qū)警務(wù)績效管理與評估、社區(qū)警務(wù)治安服務(wù)有效供給、警察組織文化創(chuàng)新、社區(qū)警務(wù)警力資源配置及人事管理的分權(quán)等主題多是從管理的視角展開的。

其二，可以將社區(qū)警務(wù)視為一種政治行為。與管理主義倡導(dǎo)的價值體系不同，從政治視角研究社區(qū)警務(wù)，更強調(diào)警察公共行政的代表性、政治回應(yīng)與責(zé)任等價值，致力于提高決策中的透明性和公眾參與度，而效率等觀念則受到較多質(zhì)疑，至少不被認為是最重要的。社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略的興起，意味著在警務(wù)運行領(lǐng)域博弈了一百多年的工具理性與價值理性出現(xiàn)了某種程度上的融合趨勢，并實現(xiàn)了兩者的協(xié)調(diào)發(fā)展。與反應(yīng)式警務(wù)模式不同，社區(qū)警務(wù)并不將效率作為唯一至高價值，而是將效率與公平等價值融合起來。這也決定了它不是一種單純的警務(wù)運行模式，它日益追求和體現(xiàn)著現(xiàn)代民主的價值理性，是對價值理性的重塑和回歸。人們從政治視角對社區(qū)警務(wù)的解讀主要體現(xiàn)在警察組織的合法性、社區(qū)警務(wù)公共行政的公共性、多元治理與公民參與等方面。

其三，可以將社區(qū)警務(wù)視為一種法律活動。法律視角下的社區(qū)警務(wù)研究，注重法律和法治的重要性，它將社區(qū)警務(wù)視為社區(qū)環(huán)境下警察運用法律進行管制與服務(wù)的行為。與從管理視角研究社區(qū)警務(wù)相比，法律視角下的社區(qū)警務(wù)更注重正當(dāng)法律程序，顯然對效率成本等較少關(guān)心。與政治視角強調(diào)團體的代表性相比，法律視角下的社區(qū)警務(wù)關(guān)注的焦點在于對公民個體權(quán)利的平等保護。尤其在當(dāng)今中國，隨著法治社會建設(shè)的不斷推進，從法律視角來研究社區(qū)警務(wù)顯得越來越重要。轉(zhuǎn)型社會利益的分化使公眾的需求日益多樣化，公眾對警察行政提出越來越高的要求，而執(zhí)法環(huán)境的日趨復(fù)雜也加大了警察工作的難度。在警民互動日漸頻繁的當(dāng)下，警察未能較好地遵循法律、踐行公平公正等價值而侵犯公眾公民權(quán)利的行為也時有發(fā)生。從法律視角研究社區(qū)警務(wù)，必然強調(diào)法治，這對規(guī)范及監(jiān)督社區(qū)民警的行政行為，保障公民正當(dāng)權(quán)益不受損害，以及維護警察自身法定權(quán)益皆是十分關(guān)鍵的。社區(qū)警務(wù)執(zhí)法環(huán)境、社區(qū)警務(wù)警察權(quán)的配置與監(jiān)督等多屬于從法律視角研究社區(qū)警務(wù)的命題。

二、協(xié)調(diào)與沖突：管理、政治及法律三種維度下對社區(qū)民警駐區(qū)制運行機制的審視

社區(qū)民警駐區(qū)制作為一種新生事物，當(dāng)我們從管理、政治及法律三種維度去觀察它時，會發(fā)現(xiàn)雖然其在一定程度上滿足了管理、政治及法律三種維度的基本價值需求，符合當(dāng)今公共行政發(fā)展的總體趨勢，但不得不承認，沖突和矛盾的存在也使這項創(chuàng)新的警務(wù)機制面臨一些亟待解決的問題。

（一）社區(qū)民警駐區(qū)制警務(wù)機制的創(chuàng)新體現(xiàn)了管理、政治及法律三種維度在很大程度上的協(xié)調(diào)

首先，從實施機制上講，社區(qū)民警駐社區(qū)制與之前社區(qū)民警下社區(qū)制最大的區(qū)別就在于工作制度不同。雖然只有一字之差，但駐社區(qū)不僅是深入社區(qū)時間的最大化擴充，更是通過制度完善，將權(quán)力下放，授予駐區(qū)民警一定的自主權(quán)，主張彈性的、創(chuàng)新的公共行政文化。這樣做的目的是將關(guān)注點從一味遵循程序上的移走轉(zhuǎn)移到實施結(jié)果上，以期改善警務(wù)績效。警力不足一直是我國公安機關(guān)面臨的難題，在“無增長改善”原則的指導(dǎo)下，我國公安機關(guān)一直在探索改善措施，從結(jié)構(gòu)上緩解警力不足的問題。隨著“改變警力配置結(jié)構(gòu)，警力逐步下沉”日趨成為警務(wù)改革的一項共識，社區(qū)民警專職化的呼聲也越來越高。社區(qū)民警駐區(qū)制可謂社區(qū)民警專職化的升級版，是結(jié)合地方具體情況而來的一項制度創(chuàng)新。它是公安機關(guān)在社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略思想指導(dǎo)下，為適應(yīng)主動型警務(wù)模式的需要而建立的一種全新、科學(xué)的警務(wù)工作系統(tǒng)。它使警務(wù)機構(gòu)設(shè)置和資源配置更為合理，各個方面的工作運行更加協(xié)調(diào)，并追求以最小的警務(wù)成本投入獲得較大的警務(wù)績效，以實現(xiàn)社區(qū)警務(wù)工作目標(biāo)。不難發(fā)現(xiàn)，社區(qū)警務(wù)駐區(qū)制下的駐區(qū)民警擁有一定的自主權(quán)，如日常工作事項的內(nèi)容與方式安排、工作輪班時間的彈性設(shè)置等，這有利于激發(fā)駐區(qū)民警的積極性和創(chuàng)造性，并最終提高工作績效。社區(qū)警務(wù)工作是一項系統(tǒng)工程，需要關(guān)注外部諸多因素的影響，其牽涉的工作繁雜多樣，必須講究效率。由此可知，社區(qū)民警駐區(qū)制體現(xiàn)了新公共管理研究的主要價值。

富察氏微微一笑，有些疲倦地伏在枕上，一把瀑布似的青絲蜿蜒下柔婉的弧度，如她此刻的語氣一般：“是啊。可不知要鬧成什么樣子呢？尚未冊封嬪妃，她們就都按捺不住性子了么？”

不僅如此，社區(qū)民警駐區(qū)制的工作制度還體現(xiàn)了政治維度的價值。為了盡可能讓駐區(qū)民警發(fā)揮人熟、地熟的優(yōu)勢，應(yīng)就近安排駐區(qū)民警管轄自身居住的社區(qū)。這種制度設(shè)計便于駐區(qū)民警二十四小時進駐社區(qū)，全天候、零距離地對社區(qū)進行管制，并提供各項相關(guān)服務(wù)。這里所講到的“人熟、地熟”可以清晰地展示出政治途徑的代表性、回應(yīng)性及責(zé)任等基本價值。公共行政的距離悖論已經(jīng)證明，人們相信或者崇敬離他們近的公共行政人員，而與較遠的人們的需求相比，公共行政人員也更可能有效回應(yīng)與他們距離較近的人們的需求［1］。駐區(qū)民警居住在本轄區(qū)，責(zé)任區(qū)民警和社區(qū)居民的雙重身份使駐區(qū)民警比以往更具有代表本社區(qū)權(quán)益的正當(dāng)性與合理性，這會增加駐區(qū)民警的責(zé)任感，從而促使他們更主動地回應(yīng)社區(qū)公眾的各項需求，注重社區(qū)合作關(guān)系的建立，積極推動社區(qū)參與。傳統(tǒng)警務(wù)模式在對待人的態(tài)度上，受到韋伯官僚制的影響，呈現(xiàn)出“非人性化”的特點［2］。警察在當(dāng)時被視作技術(shù)官僚，只需按照法律章程的要求來完成警察工作，不需要價值判斷與人文關(guān)懷。為了防止因接近社區(qū)而產(chǎn)生的偏袒和腐敗等問題，甚至有人反對警察深入社區(qū)［3］。在對傳統(tǒng)警務(wù)模式的警民關(guān)系進行反思后，社區(qū)警務(wù)需要新的組織方法。針對許多警察任務(wù)，需要將重點放在社區(qū)合作上。由此可知，社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略的實施需要創(chuàng)建一個合作執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)，不僅包括警察部門自上而下的發(fā)動、組織，也包括社區(qū)內(nèi)具有強烈公共志愿精神和市民意識的自治組織和民間組織自下而上的參與，由此構(gòu)建一個權(quán)力分享世界，并試圖構(gòu)建多中心的社區(qū)警務(wù)治理網(wǎng)絡(luò)。從社區(qū)民警駐區(qū)制的實施機制上講，為了更好地實現(xiàn)回應(yīng)性等價值要求，駐區(qū)民警需要通過多項制度來實現(xiàn)更大程度的社區(qū)合作和參與。一方面是警方內(nèi)部的合作。如建立后援機制，即在社區(qū)需要援助時，派出所的治安民警就會到現(xiàn)場協(xié)助［4］。另一方面是警方與社區(qū)的合作。除了為駐區(qū)民警配置的專職輔警力量外，社區(qū)內(nèi)的群防群治組織也應(yīng)積極協(xié)助駐區(qū)民警構(gòu)筑立體化社區(qū)治安防控網(wǎng)絡(luò)。

其次，從保障機制上講，社區(qū)民警駐區(qū)制體現(xiàn)了法律維度下對駐區(qū)民警公民個體正當(dāng)權(quán)利的平等保護。由于要實現(xiàn)管理及政治的價值要求，社區(qū)警務(wù)工作對駐區(qū)民警的整體素質(zhì)要求較高。他不僅要高效完成相關(guān)工作，還需要講究方法技巧來做好群眾工作?？傊?，在部分民警眼中，駐區(qū)民警并非“美差”。除了做好群眾工作難度大、要求高之外，與其他從事違法犯罪打擊工作的警種相比，駐區(qū)民警還因工作內(nèi)容及性質(zhì)等原因在晉升上往往陷入“天花板”困境。為此，通過制度及政策制定吸引人留住人是社區(qū)民警駐區(qū)制保障機制應(yīng)考慮實現(xiàn)的功能之一。駐區(qū)民警作為公民和公務(wù)員，完全應(yīng)該平等地享有憲法法律賦予的基本權(quán)利，如生命健康權(quán)，人身權(quán)，休息權(quán)，參加培訓(xùn)及享受福利、保險待遇權(quán)等。社區(qū)警務(wù)駐區(qū)制的保障機制即是側(cè)重從法律途徑盡可能解決以上問題。如從警力保障角度，按照每人管轄實有人口3000至6000的標(biāo)準(zhǔn)，合理配置社區(qū)警力，每個社區(qū)都實現(xiàn)一區(qū)一警或一區(qū)多警，并配備專職輔警人員，盡可能減輕駐區(qū)民警的工作壓力。在經(jīng)費、法制及權(quán)利保障方面，由于駐區(qū)民警工作比較辛苦，上級公安機關(guān)應(yīng)盡可能提高他們的工作條件待遇，改善他們的辦公環(huán)境，并對駐區(qū)民警在職級晉升、福利待遇、經(jīng)費補貼等方面予以傾斜，每年拿出若干非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)晉升名額專門供駐區(qū)民警使用［5］，并為駐區(qū)民警配齊應(yīng)有裝備，形成完整規(guī)范的民警單兵作戰(zhàn)裝備系列，以保障駐區(qū)民警的人身安全。

最后，從考核機制上看，對考核標(biāo)準(zhǔn)及權(quán)重合理配置，注重社區(qū)公眾的滿意度等，不僅體現(xiàn)了管理主義的效率、效能原則，也體現(xiàn)了政治途徑提倡的增加公共行政透明度、提高公眾參與、加強公眾監(jiān)督的主張。社區(qū)民警駐區(qū)制從入戶走訪率、矛盾化解率、群眾見警率、情況熟悉率、轄區(qū)發(fā)案率、信息采集率、群眾滿意率等方面對駐區(qū)民警進行考核，特別是加大了社區(qū)黨組織和社區(qū)群眾對駐區(qū)民警的考核內(nèi)容和比重［6］。從考核內(nèi)容上看，主要根據(jù)駐區(qū)民警的產(chǎn)出來評價其工作績效，體現(xiàn)了新公共管理的效率原則。同時，將群眾滿意度的比重提高，更是凸顯出未來公共行政及其組織完善的方向，即大力提倡公民參與的民主型組織，重視駐區(qū)民警的回應(yīng)性。

（二）社區(qū)民警駐區(qū)制在實踐中存在的問題背后隱藏著管理、政治及法律三種維度一定程度上的沖突

首先，在實施機制與監(jiān)督機制上，存在管理、政治與法律維度的沖突。與社區(qū)民警下社區(qū)制相比，社區(qū)民警駐區(qū)制最大的特色在于駐區(qū)民警與上一級公安機關(guān)的權(quán)威關(guān)系更松散，駐區(qū)民警自主權(quán)更大。于是如何對駐區(qū)民警的工作進行監(jiān)督和考核就成為社區(qū)民警駐區(qū)制要解決的首要問題。社區(qū)民警駐區(qū)制和社區(qū)民警下社區(qū)制相比，在駐區(qū)民警的工作職責(zé)的安排上，除了駐區(qū)民警不參加公安派出所等勤務(wù)工作及不直接參加執(zhí)法（指現(xiàn)場抓捕）工作外，其他基本一致。例如都負責(zé)轄區(qū)的群眾工作開展、實有人口和出租房屋管理、社情民意收集、安全防范組織等工作，以及轄區(qū)糾紛類、求助類110警情處理，治安、刑事、火災(zāi)等突發(fā)警情和群體性事件的先期處置工作。雖然駐區(qū)民警的執(zhí)法職責(zé)被很大程度地壓縮，而主要集中于服務(wù)的功能，但作為警察，他們在一線維護社會治安時，難免會遇到治安或刑事的突發(fā)警情，使用自由裁量權(quán)也自然成為常態(tài)。駐區(qū)民警的執(zhí)法或服務(wù)行為會因為代表性和回應(yīng)性等而被放大，尤其是負面和消極的行為。因此，加強監(jiān)督就格外重要。盡管社區(qū)民警駐區(qū)制仍沿用電臺點名、督察等監(jiān)督制度，但這些監(jiān)督形式的運用多存在手段、內(nèi)容等方面的不足。再加上駐區(qū)民警在專業(yè)知識、技術(shù)及獲取信息方面的優(yōu)勢，監(jiān)督成本在不斷增加，是否能夠發(fā)揮實質(zhì)作用令人存疑。于是，從外部因素上講，缺乏監(jiān)督，從內(nèi)部因素上講，部分駐區(qū)民警綜合素質(zhì)較低下，責(zé)任及服務(wù)意識不到位，“人情”等不公平因素可能導(dǎo)致的不作為、濫作為等情形，不僅可能使被賦予自主權(quán)的駐區(qū)民警難以履行其代表性和回應(yīng)性，還可能進一步侵犯社區(qū)公眾的正當(dāng)權(quán)利。

總之，社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略的持續(xù)有效發(fā)展，需要融合管理、政治與法律三種維度的主導(dǎo)價值。管理主義維度側(cè)重效率原則，主張分權(quán)于社區(qū)民警，以提高其自主性。但被賦予一定自主權(quán)的駐區(qū)民警在社區(qū)開展各項事務(wù)時，如何做到公正執(zhí)法與公平服務(wù)，不破壞法律的正當(dāng)性程序，保護社區(qū)公眾的合法權(quán)益，并能受到很好的監(jiān)督，同時又不會過于受制于法令使服從規(guī)則本身成為目的而限制自主性的發(fā)揮，是當(dāng)前社區(qū)民警日益專職化背景下亟待解決的重要課題。

其次，在部分駐區(qū)民警的配置上，管理與政治維度的沖突也存在。在駐區(qū)民警的配置上，制度設(shè)計的首要價值是實現(xiàn)政治代表性、回應(yīng)性等?！皢尉v區(qū)”模式下的駐區(qū)民警多居住在自己的轄區(qū)內(nèi)；對不居住在自己管界的社區(qū)民警或其他崗位的民警，實行調(diào)整警種、崗位等方式，以吸納民警駐區(qū)；對自身居住地距所管轄社區(qū)較遠且不具備警力置換條件的社區(qū)民警，由街鄉(xiāng)出資為民警租房實現(xiàn)駐區(qū)［7］。從駐區(qū)民警的選配過程可知，為了實現(xiàn)人熟、地熟的代表性等政治價值優(yōu)勢，駐區(qū)民警的配置以民警是否居住在該社區(qū)為側(cè)重考慮因素。當(dāng)然，這樣做不僅實現(xiàn)了政治代表性的價值，還在一定程度上可以減少開支，充分利用警力資源。然而，問題是部分駐區(qū)民警的整體素質(zhì)并不能滿足社區(qū)警務(wù)工作的需求，尤其是從其他警種轉(zhuǎn)崗而來的駐區(qū)民警，更需要適應(yīng)的時間。警務(wù)技能上的欠缺可以通過培訓(xùn)等形式得以彌補，但服務(wù)和責(zé)任意識等警察職業(yè)倫理，卻需要通過長期的教化和行為的不斷強化才能使之內(nèi)化。因此，從這個角度講，部分駐區(qū)民警的配置造成了一個“負和博弈”局面：不僅警力資源沒有得到高效利用，而且也不利于社區(qū)警務(wù)政治價值的實現(xiàn)。

最后，在考核標(biāo)準(zhǔn)的制定上，存在管理與政治價值的沖突。由于社區(qū)警務(wù)目標(biāo)的多元，考核指標(biāo)體系的制定必然存在不同價值的沖突。良好的績效評價指標(biāo)體系就是要在不同價值間達到一定的平衡與整合。正如前文所示，駐區(qū)民警的考核指標(biāo)整體上是以產(chǎn)出為導(dǎo)向的。這雖然有利于促使駐區(qū)民警提高工作效率，然而卻容易放大其工具性，導(dǎo)致駐區(qū)民警忽略工作過程的代表性和回應(yīng)性的問題，容易滋生只注重數(shù)量不在乎過程及方法的實用主義思想，即僅僅追求數(shù)量方面的最優(yōu)，使考核淪為“數(shù)字游戲”。為此，有必要在駐區(qū)民警考核指標(biāo)及權(quán)重的設(shè)置上凸顯服務(wù)價值、社會價值等目的性取向。在公共行政中，學(xué)者和管理實踐者都建議開發(fā)一種以民意為基礎(chǔ)的績效評估指標(biāo)體系，服務(wù)接受者的意見必須被看作政策產(chǎn)出最合理的評價指標(biāo)，而居民滿意度則可以被理解為衡量居民對政府機關(guān)或者其他機構(gòu)相關(guān)工作的心理感受和滿意度的一種客觀尺度。盡管相關(guān)部門宣稱群眾滿意度在駐區(qū)民警績效考核指標(biāo)體系中占的比重將提高，但提高后的比重是否能夠顯示出駐區(qū)民警服務(wù)態(tài)度、責(zé)任意識等方面的重要性，不得而知。

在政治途徑的視角下，社區(qū)民眾對駐區(qū)民警指導(dǎo)社區(qū)、維護社區(qū)治安有較高期望，駐區(qū)民警要代表廣大社區(qū)群體的利益，積極回應(yīng)他們的需要。但由于社區(qū)環(huán)境以及治安治理工作的復(fù)雜性，駐區(qū)民警在高度回應(yīng)這方面往往有心無力。例如公安部極力要求地方各級公安機關(guān)都警力下沉，如采取定期入戶走訪的形式深入基層，貼近群眾等。這一政策設(shè)定的本意是加強社區(qū)警務(wù)的政治價值，增強駐區(qū)民警的代表性及對公眾的回應(yīng)性。但從現(xiàn)實的角度考慮，社區(qū)警力有限，駐區(qū)民警轄區(qū)的服務(wù)對象一般都超過了每位駐區(qū)民警管理實有人口3000的標(biāo)準(zhǔn)。如果駐區(qū)民警親力親為，僅入戶走訪一項工作就需花費大量工作時間。因此，當(dāng)前部分基層部門的入戶走訪工作多是由社區(qū)輔警人員代為開展的，這已經(jīng)在一定程度上背離了制度設(shè)計的初衷?？傊?，由于數(shù)量并非社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略的終極目標(biāo)，故應(yīng)在考核指標(biāo)的制定及比例的分配上協(xié)調(diào)處理好數(shù)量與質(zhì)量、過程與結(jié)果以及工具與目的之間的關(guān)系，兼顧管理與政治兩種維度。

三、進一步整合：管理、政治及法律三種維度下社區(qū)民警駐區(qū)制運行機制的完善路徑

隨著公共行政的不斷完善及法治社會的逐步建立，未來社區(qū)民警駐區(qū)制的發(fā)展將面臨更加復(fù)雜的目標(biāo)體系，將會受到政治觀點的影響和主導(dǎo)，更強調(diào)績效，也更注重法律的重要性。忽視其中任何一種維度，都會因其內(nèi)在一致性的喪失，而使其他維度難以獨立存活。為此，未來社區(qū)民警駐區(qū)制的發(fā)展要進一步整合管理、政治及法律三種維度，協(xié)調(diào)處理三者之間的關(guān)系。

（一）完善監(jiān)督機制，進一步規(guī)范駐區(qū)民警的執(zhí)法和服務(wù)行為

通過完善相關(guān)工作制度來加強監(jiān)督機制，進一步規(guī)范駐區(qū)民警的執(zhí)法和服務(wù)行為，并保護社區(qū)公眾的正當(dāng)個體權(quán)利不受侵犯。當(dāng)前主要通過督察等內(nèi)部機制進行監(jiān)督，外部監(jiān)督只是輔助形式。然而，新公共管理及政治維度的觀點是通過外部機制對公共行政人員進行監(jiān)督。因此，除了完善督察等內(nèi)部監(jiān)督外，還可以從以下兩個方面來加強外部監(jiān)督，協(xié)調(diào)管理、政治及法律視野中的監(jiān)督與責(zé)任問題。其一，可以進一步擴大警務(wù)公開范圍。結(jié)合我國實際，隨著依法治國的全面推進，警務(wù)公開也是法治社會建設(shè)的應(yīng)有之義。社區(qū)民警駐區(qū)制下的警務(wù)公開應(yīng)規(guī)范社區(qū)警情通報制度、述職述廉報告會制度等制度。尤其是駐區(qū)民警述職述廉報告會制度，應(yīng)規(guī)范其參加的主體、程序、方式及結(jié)果的反饋與運用等，并注意將其與駐區(qū)民警的績效考核有效結(jié)合起來，以對駐區(qū)民警的工作起到實質(zhì)的督促作用。其二，推動公眾參與的廣泛及深入開展。廣泛深入的公眾參與是社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略的內(nèi)涵要求之一。駐區(qū)民警在社區(qū)多元化警務(wù)活動中，能夠吸納多元化的利益訴求與觀點，促使自身與社區(qū)公眾有更多的接觸，這不僅有利于駐區(qū)民警履行代表性和回應(yīng)性的政治價值，還有利于在互動中接受公民的直接監(jiān)督。社區(qū)警務(wù)中的公民參與形式是豐富多樣的，可以通過完善及嚴格工作制度，如群眾接待制度、社區(qū)群防群治制度、治安信息收集制度、治安宣傳制度及案件現(xiàn)場回訪制度等，豐富社區(qū)公眾的參與形式，擴大參與群體，這對于監(jiān)督駐區(qū)民警的工作也是十分有利的。

（二）完善警力保障機制，提高駐區(qū)民警綜合素質(zhì)

除了對現(xiàn)有警力的科學(xué)配置和調(diào)度，使其運轉(zhuǎn)更加科學(xué)、合理，減少警力資源閑置和部分違規(guī)抽調(diào)回派出所的情況，實現(xiàn)效率的最大化之外，也要進一步提升駐區(qū)民警的專業(yè)技能和服務(wù)意識，提升他們的群眾工作能力，充分發(fā)揮其代表性和回應(yīng)性，逐步提高社區(qū)民警駐區(qū)制的政治合法性。除了采用定期開展業(yè)務(wù)培訓(xùn)、思想教育等手段外，從法律的途徑講，要實現(xiàn)責(zé)任行政，關(guān)鍵是要加強作為內(nèi)部控制的警察倫理的作用。警務(wù)公開和公眾參與都是從外部監(jiān)督的角度來強調(diào)駐區(qū)民警的責(zé)任的，而警察倫理卻是一種強調(diào)“自我責(zé)任”的內(nèi)部控制。公共行政是一種責(zé)任行政，與其通過外部強加于公共行政人員，不如通過自我約束將信仰體系內(nèi)化于心。對于駐區(qū)民警而言，這種內(nèi)在責(zé)任意識更為珍貴與關(guān)鍵。雖然公安部頒布了《公安機關(guān)人民警察職業(yè)道德規(guī)范》等規(guī)定，但內(nèi)容較抽象，保障人權(quán)等專業(yè)價值特征也未明確體現(xiàn)［8］，難以在駐區(qū)民警工作中發(fā)揮實質(zhì)作用。在此，可以借鑒西方國家的經(jīng)驗，制定在制度框架內(nèi)的駐區(qū)民警倫理守則，并通過建立明確的行為準(zhǔn)則和監(jiān)督機制，以保證駐區(qū)民警對相關(guān)職業(yè)價值的遵循。未來可以在《公安機關(guān)人民警察職業(yè)道德規(guī)范》等相關(guān)規(guī)定的基礎(chǔ)上，結(jié)合社會主義核心價值觀來構(gòu)建駐區(qū)民警的倫理守則，按照社區(qū)警務(wù)的具體工作內(nèi)容與要求，融入自由、平等、民主等基本價值，構(gòu)建較為具體的、有實際指導(dǎo)意義的倫理守則，并建立與之相配套的問責(zé)機制，以提升駐區(qū)民警的責(zé)任意識，培養(yǎng)警察職業(yè)倫理。

（三）完善考核機制，充分調(diào)動民警的工作積極性

一是要完善考核標(biāo)準(zhǔn)機制。一方面，逐步提高群眾滿意度等評價指標(biāo)在指標(biāo)體系中的權(quán)重。目前階段，群眾滿意度等評價可占總比重的50%左右，并在此基礎(chǔ)上隨著評價程序的不斷完善而逐步提高。另一方面，應(yīng)注重作為評價主體的社區(qū)群眾的代表性。當(dāng)群眾滿意度等指標(biāo)所占比重不斷提高后，為了保障駐區(qū)民警考核的公平、公正，參與評價的社區(qū)群眾的代表性就要進一步論證。目前，很多基層社區(qū)群眾對社區(qū)民警的民主測評不夠規(guī)范。如何確保代表的參與性與廣泛性，如何確定參與評估群眾的數(shù)量及評估形式，當(dāng)社區(qū)公眾參與評估后，誰來主持評估的進行，以上涉及技術(shù)操作的問題，仍需在實踐中進一步探索。其一，參與評價的社區(qū)公眾的數(shù)量一般至少要達到50人［9］，一個公共部門的績效評估才有一定的覆蓋面。其二，要按照一定的結(jié)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)來分配社區(qū)公眾。社區(qū)警務(wù)工作開展的對象可以區(qū)分為服務(wù)對象、管制對象和執(zhí)法對象等，滿意原則在三者身上的實施程度是不同的。因此，社區(qū)公眾參加評估要考慮到以上三種不同人員的組合及比例。一般來說，警務(wù)行為直接作用的社區(qū)公眾要占總體數(shù)量的一半以上。

二是要完善考核結(jié)果運用機制。據(jù)筆者了解，目前部分地方社區(qū)民警考核有形式主義傾向，考核結(jié)果并沒有得以合理運用，“重獎勵、輕處罰”等情形未能使考核發(fā)揮應(yīng)有的實質(zhì)性作用。為此，應(yīng)建立與之相配套的駐區(qū)民警監(jiān)督考核獎懲機制，不但將考核結(jié)果與其經(jīng)濟利益掛鉤，還要與職級晉升等掛鉤；建立轉(zhuǎn)崗?fù)顺鰴C制，即結(jié)合實際情況，對于連續(xù)幾年排名末位或群眾滿意度持續(xù)較低的駐區(qū)民警，應(yīng)該適用相應(yīng)的轉(zhuǎn)崗?fù)顺鰴C制。對于確實不能勝任社區(qū)警務(wù)工作的駐區(qū)民警，不能一味縱容，否則非但不能行使其代表性，反而會浪費警力資源，損害公安機關(guān)權(quán)威。

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責(zé)任編輯：時 娜

中圖分類號：D631

文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1009-3192（2016）02-0119-06

收稿日期：2016-02-01

作者簡介：王蘇醒，女，河南周口人，南京森林警察學(xué)院治安系講師，主要從事社區(qū)警務(wù)研究。