趙　星

(成都理工大學(xué)，四川成都　610000)

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新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中政府角色定位與職能轉(zhuǎn)型的制度分析

趙星

(成都理工大學(xué)，四川成都610000)

新型城鎮(zhèn)化；職能轉(zhuǎn)型；角色定位；發(fā)展方向

新型城鎮(zhèn)化的要求是不斷提升城鎮(zhèn)化建設(shè)的質(zhì)量內(nèi)涵。與傳統(tǒng)提法比較，新型城鎮(zhèn)化更強(qiáng)調(diào)內(nèi)在質(zhì)量的全面提升，也就是要推動城鎮(zhèn)化由偏重數(shù)量規(guī)模增加向注重質(zhì)量內(nèi)涵提升轉(zhuǎn)變。城鎮(zhèn)化目標(biāo)的實現(xiàn)依賴于政府職能的準(zhǔn)確定位、適時轉(zhuǎn)變和不斷優(yōu)化，以及政府運行的良性互動。政府在城鎮(zhèn)化過程中需履行公共政策制定者，基礎(chǔ)設(shè)施提供者，運行環(huán)境維護(hù)者等重要角色。

一、引言

城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，隨著中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，城鎮(zhèn)化將成為中國未來經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長的重要支撐。

農(nóng)村經(jīng)濟(jì)一度在中國占據(jù)了主導(dǎo)地位，而如今，中國正全力向現(xiàn)代化、城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)變。新中國成立初期，百廢待興，1949年，中國城鎮(zhèn)化率只有10.64%。在“大躍進(jìn)”等政策的鼓舞下，城鎮(zhèn)化率在1958年一度達(dá)到18.4%，但1959年到1978年的“上山下鄉(xiāng)”等諸多政策影響，出現(xiàn)逆向流動。到1978年，中國的城鎮(zhèn)人口比重增長為17.9。改革開放后中國城鎮(zhèn)化率進(jìn)一步提升。在1992年，中國城鎮(zhèn)人口比重為27.46%，而到2001年，中國城鎮(zhèn)人口比重已經(jīng)達(dá)到37.66%，中國人口城鎮(zhèn)化規(guī)模和速度都有了很大提升，中國人口城鎮(zhèn)化進(jìn)程得到了進(jìn)一步推進(jìn)和深化。進(jìn)入21世紀(jì)，在相關(guān)政策的推動下，2011年，中國城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诒戎剡_(dá)到51.27%，首次超過50%。中國開始進(jìn)入到以城市型社會為主體的城市時代。

隨著中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，中國的城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)入了一個關(guān)鍵攻堅階段，轉(zhuǎn)型將是下一個階段城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要主題?！秶倚滦统擎?zhèn)化發(fā)展規(guī)劃(2014-2020)》提出，到2020年中國城鎮(zhèn)化達(dá)到60%左右，據(jù)此測算，未來6年中國的年均城鎮(zhèn)化率增長目標(biāo)僅為0.9%，不僅小于改革開放以來的城鎮(zhèn)化發(fā)展速度，更是大幅小于近10年的城鎮(zhèn)化發(fā)展速度。[1]健康有序的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，一方面，受制于市場、社會等因素的自然演變；另一方面，中國城鎮(zhèn)化的突出特征是政府主導(dǎo)，政府通過行政手段和政策等方式調(diào)控城鎮(zhèn)化發(fā)展的各個方面，市場發(fā)展的不健全和社會發(fā)展的滯后決定中國的城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型需要政府治理轉(zhuǎn)型與創(chuàng)新，需要政府的參與、引導(dǎo)和干預(yù)。因此，政府治理轉(zhuǎn)型將是影響中國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的關(guān)鍵因素。

二、國外城鎮(zhèn)化經(jīng)驗啟示及新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中政府行為的定位

(一)制定并實施完善的公共干預(yù)政策

從15世紀(jì)末的“圈地運動”開始到19世紀(jì)中葉，從20世紀(jì)20年代開始，英國北部的傳統(tǒng)工業(yè)城市出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)衰退的跡象。為解決城鎮(zhèn)化發(fā)展中區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡的問題，政府始終扶持北部區(qū)域的發(fā)展，防止南部區(qū)域的過度發(fā)展，在一定程度上緩解了區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不均衡。二戰(zhàn)結(jié)束以后，英國政府采取設(shè)置環(huán)城綠化帶和建設(shè)新城的城市規(guī)劃政策，強(qiáng)調(diào)新城居住人口和就業(yè)崗位之間的相對平衡，較為成功地遏制了大城市的無序蔓延。[2]中央政府在城市規(guī)劃體系中發(fā)揮了顯著的主導(dǎo)作用。

日本政府為了緩解大都市圈的過度集聚所帶來的區(qū)域發(fā)展不平衡問題，日本政府自20世紀(jì)60年代起，先后制定五次全國綜合開發(fā)規(guī)劃(分別是1961—1968年、1969—1976年、1977—1986年、1987—1997年、1998年至今)和一系列法規(guī)，并編制三大都市圈發(fā)展規(guī)劃。[2]

韓國政府也在城鎮(zhèn)化過程中發(fā)揮了十分重要的作用。從20世紀(jì)70年代初開始，韓國政府將農(nóng)村發(fā)展列入國家戰(zhàn)略，開展了聲勢浩大的“新農(nóng)村運動”，在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化過程中同步推進(jìn)農(nóng)村現(xiàn)代化。20世紀(jì)90年代以來，為了應(yīng)對經(jīng)濟(jì)全球化的挑戰(zhàn)，改善區(qū)域發(fā)展的不均衡狀態(tài)，韓國政府實施地方都市圈戰(zhàn)略，實現(xiàn)地方與首都圈經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。[2]

(二)城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展成為城鎮(zhèn)化加快推進(jìn)的主旋律

首先，形成合理城鎮(zhèn)體系。美國共有51個州，3043個縣(郡)，35153個市、鎮(zhèn)。其中，300萬以上人口的城市有13個，20萬—100萬人口的城市有78個，10萬—20萬人口的城市有131個，3萬—10萬人口的城市878個，幾千到3萬人口的小城市(鎮(zhèn))達(dá)34000多個。美國不僅城市數(shù)量多，以中小城(市)鎮(zhèn)為主，而且城市的聚集度很高。大量小城市(鎮(zhèn))在快速發(fā)展過程中，圍繞大中城市周圍布局，逐步形成密集的城市群(帶)，從而形成了大中小城市(鎮(zhèn))相互配合、錯落有致的城鎮(zhèn)體系。[2][3]

其次，中心城市和城市群的地位將會更加突出。由中心城市形成的大都市帶或城市群成為全球經(jīng)濟(jì)競爭的重要節(jié)點，當(dāng)今世界一些最為發(fā)達(dá)國家的大城市地區(qū)已經(jīng)成為世界經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易、金融中心。例如美國的紐約一波士頓一華盛頓城市帶，人口約占美國的25%，不僅是美國最大的商業(yè)貿(mào)易中心，還是世界最大的國際金融中心。[2]城市發(fā)展呈現(xiàn)區(qū)域內(nèi)城市優(yōu)勢互補(bǔ)、聯(lián)動發(fā)展的態(tài)勢，形成更大范圍、更高層次的都市圈甚至跨國的城市圈。同時，隨著大城市的不斷擴(kuò)張，使若干個城市之間的邊緣逐漸靠近，最終連成一片，形成巨大的“城市帶”。

第三，中小城市(鎮(zhèn))占有重要地位。由于區(qū)域發(fā)展較為均衡，小城鎮(zhèn)兼有交通便捷和接近大自然的雙重優(yōu)勢，擁有比大城市更為宜居的生活環(huán)境，目前發(fā)達(dá)國家的小城鎮(zhèn)發(fā)展已經(jīng)較為完善，在整個城鎮(zhèn)體系中占有重要地位。不少國家的大城市非常重視衛(wèi)星城的建設(shè)，并將其作為緩解人口壓力和經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境問題的重要手段，加以統(tǒng)籌考慮。

(三)發(fā)展城市主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)是城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的基礎(chǔ)

發(fā)達(dá)國家的不少城市都立足于自己的資源特色、環(huán)境條件，確定城市的產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略定位，使城市迅速形成了自己的核心競爭力。比如瑞士的達(dá)沃斯，一年一度的“世界經(jīng)濟(jì)論壇”使達(dá)沃斯小城出了名，會議經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步帶動房地產(chǎn)、旅游、餐飲業(yè)、交通等相關(guān)產(chǎn)業(yè)。盡管各國城市的規(guī)模大小不一，歷史文化和市容市貌各不相同，但不同城市的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)突出、特色鮮明。

三、中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的政府職能與權(quán)力運作分析

城市是孕育現(xiàn)代政府的母體，同時，城市空間又是政府管制的對象。城市的發(fā)展、城鎮(zhèn)化目標(biāo)的實現(xiàn)都依賴于政府職能定位和政府有效運行的良性互動。從這個意義上說，合理的城鎮(zhèn)化離不開政府職能的適時轉(zhuǎn)變和不斷優(yōu)化。傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化出現(xiàn)問題的部分原因可歸結(jié)為政府職能定位的錯亂和政府公共權(quán)力運行的失當(dāng)。

(一)家長作風(fēng)，導(dǎo)致管理越位

所謂政府職能的越位，是指政府部門超越了本部門的職權(quán)范圍，管了本應(yīng)該由別的部門去管的事情，也就是“越權(quán)”。有的人以為，政府是城鎮(zhèn)化的提出者和實施者，尤其是在新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步推進(jìn)的過程中，相對而言，在新型工業(yè)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化中，企業(yè)的主導(dǎo)作用更大一些，而城鎮(zhèn)化進(jìn)程中政府發(fā)揮的作用更大一些。事實上，政府的作用確實十分關(guān)鍵，其在土地規(guī)劃、城鎮(zhèn)化規(guī)劃、城市規(guī)劃中的作用更是必不可少。由此，一些人認(rèn)為城鎮(zhèn)化的動力來自政府。這種觀念是片面的。總結(jié)歷史經(jīng)驗，城鎮(zhèn)化是自然的歷史進(jìn)程。地理位置、自然條件、自然資源、歷史傳統(tǒng)等都是城市出現(xiàn)的重要因素，人的作用的發(fā)揮，要以上述因素為基礎(chǔ)。而在現(xiàn)實中，我們犯得最多的錯誤，就是脫離自然的歷史進(jìn)程、超越自然人文條件開展城鎮(zhèn)化建設(shè)。[4]一味強(qiáng)調(diào)政府對城鎮(zhèn)化建設(shè)的推動作用，可能陷入不實事求是、不切實際推動城鎮(zhèn)化的境地。

(二)懶政失職，導(dǎo)致管理缺位

城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化進(jìn)程中市場經(jīng)濟(jì)的自然結(jié)果，推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展要尊重客觀規(guī)律，但并不意味著政府對城鎮(zhèn)化無所作為?！皟H靠市場‘無形之手’會造成市場失靈，即具有外部性的公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施等會達(dá)不到社會總體需求的水平”。新型城鎮(zhèn)化需要市場“無形之手”和政府“有形之手”的兩手配合。[5]政府職能的缺位是指政府部門沒有認(rèn)真履行自己的職責(zé)，沒有管理好真正屬于本部門的事務(wù)，也就是失職。政府職能缺位現(xiàn)象可表現(xiàn)為政府在實現(xiàn)其職能時的選擇性，例如公共政策制定和公共資源的配置過程中將更多的資金用于城市空間的生產(chǎn)建設(shè)，導(dǎo)致了公共產(chǎn)品和公共服務(wù)方面的缺位。與經(jīng)濟(jì)職能過強(qiáng)形成鮮明對照的是，政府的社會職能過弱，致使像公共衛(wèi)生、社會保障、基礎(chǔ)教育、環(huán)境保護(hù)等典型的公共事業(yè)由于資金不足而嚴(yán)重滯后。公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給不足直接反映了政府公共財政職能的弱化，以及政府在經(jīng)濟(jì)活動中的宏觀調(diào)控能力的不足。同時，中國目前貧富差距日益擴(kuò)大，“調(diào)節(jié)居民收入分配”作為政府的一項主要職能，卻顯得蒼白無力。

(三)盲目決策，導(dǎo)致管理失效

中國大規(guī)模城市化建設(shè)失誤的一個重要原因在于城市建設(shè)與發(fā)展任由地方政府自由發(fā)揮，盲目決策。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，政府職能不僅體現(xiàn)在城鎮(zhèn)化政策的制定，城市發(fā)展規(guī)劃與設(shè)計，強(qiáng)化社會管理、提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)、糾正負(fù)外部性等方面，而且更重要的是要制定出科學(xué)、合理的城鎮(zhèn)化政策。推進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展是優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間格局的重要內(nèi)容，要有歷史耐心，不要急于求成。特別是隨著中國經(jīng)濟(jì)步入新常態(tài)，經(jīng)濟(jì)增速開始放緩，相關(guān)部門在推進(jìn)城鎮(zhèn)化的規(guī)模和速度上都需要更加謹(jǐn)慎，避免因盲目決策而出現(xiàn)失誤。如果缺乏科學(xué)理念，權(quán)力主導(dǎo)的盲目決策，將會造成城市及城鎮(zhèn)功能缺失，特別是基礎(chǔ)設(shè)施配套缺失、公共服務(wù)機(jī)能偏弱、城市環(huán)境治理機(jī)能不足、功能區(qū)劃布局錯位等方面。

四、解放思想，準(zhǔn)確定位，以轉(zhuǎn)變政府職能帶動新型城鎮(zhèn)化

加快推進(jìn)更高質(zhì)量的城鎮(zhèn)化，必須發(fā)揮好政府與市場兩個方面的作用。按照政府搭臺、企業(yè)唱戲的分工，政府重點要抓好城市布局長遠(yuǎn)規(guī)劃、抓好基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、抓好社會公共服務(wù)和社會治理。要創(chuàng)造良好的城市發(fā)展環(huán)境，使市場配置資源的決定性作用得到充分發(fā)揮。協(xié)調(diào)人、財、物等各類要素資源按照福利最大化原則在城鄉(xiāng)之間合理配置，引導(dǎo)制造業(yè)、服務(wù)業(yè)圍繞城市平臺合理布局。目前最為重要的，是做好以下工作。

(一)科學(xué)認(rèn)識新型城鎮(zhèn)化道路內(nèi)涵及其重大意義，切實增強(qiáng)抓好新型城鎮(zhèn)化的自覺性和主動性

由于歷史和政績考核方式的影響，原來的城鎮(zhèn)化偏離了其本質(zhì)方向，致使城鎮(zhèn)發(fā)展走了不少彎路，個別地方還付出了一定代價。因此，要做好新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，政府必須從新型城鎮(zhèn)化的科學(xué)內(nèi)涵來認(rèn)識，增強(qiáng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的主動性和自覺性。城鎮(zhèn)化(或城鎮(zhèn)化)是一個涉及多方面內(nèi)容的社會經(jīng)濟(jì)演進(jìn)過程，不同學(xué)科從不同的角度給予了各自的解讀。人口學(xué)對城鎮(zhèn)化的定義強(qiáng)調(diào)農(nóng)村人口向城市的轉(zhuǎn)移和集中，及其帶來的城市人口比重不斷上升的過程。經(jīng)濟(jì)學(xué)對城鎮(zhèn)化定義強(qiáng)調(diào)的是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)向城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)化的過程。社會學(xué)意義上的城鎮(zhèn)化強(qiáng)調(diào)的是城市社會生活方式的產(chǎn)生、發(fā)展和擴(kuò)散的過程。

隨著城鎮(zhèn)化實踐的發(fā)展和各學(xué)科對城鎮(zhèn)化研究的逐步深入以及學(xué)科間的互相滲透，城鎮(zhèn)化的定義日趨綜合化和層次化。羅西在《社會科學(xué)詞典》中認(rèn)為城鎮(zhèn)化有四個方面的含義：一是市中心對農(nóng)村腹地影響的傳播過程；二是全社會人口逐步接受城市文化的過程；三是人口集中的過程，包括集中點的增加和每個集中點的擴(kuò)大；四是城市人口占全社會人口比例提高的過程。美國學(xué)者弗里德曼將城鎮(zhèn)化區(qū)分為城鎮(zhèn)化Ⅰ和城鎮(zhèn)化Ⅱ。前者包括人口和非農(nóng)業(yè)活動在規(guī)模不同的城市環(huán)境的地域集中過程，非城市景觀轉(zhuǎn)化為城市景觀的地域推進(jìn)過程；后者包括城市文化、城市生活方式和價值觀在農(nóng)村的地域擴(kuò)散過程。

(二)合理布局城鎮(zhèn)格局，因地制宜確定產(chǎn)業(yè)，確保新型城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展

1．積極完善城鎮(zhèn)化規(guī)劃和戰(zhàn)略格局

城鎮(zhèn)化規(guī)劃和戰(zhàn)略格局關(guān)系到城鎮(zhèn)化的發(fā)展方向，是我國現(xiàn)代化發(fā)展戰(zhàn)略的重要內(nèi)容。政府要以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，按照全國生態(tài)功能區(qū)規(guī)劃要求，遵循城市發(fā)展的客觀規(guī)律，加快構(gòu)建和完善我國城鎮(zhèn)化規(guī)劃和戰(zhàn)略格局。一是要按照統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局、完善功能、以大帶小的原則，以大城市為依托，以中小城市為重點，合理引導(dǎo)人口流向和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，逐步形成分工協(xié)作、優(yōu)勢互補(bǔ)、集約高效的城市群。已形成城市群發(fā)展格局要繼續(xù)發(fā)揮帶動和輻射作用，加強(qiáng)城市群內(nèi)各城市的分工協(xié)作和優(yōu)勢互補(bǔ)，增強(qiáng)城市群的整體競爭力和輻射力；發(fā)揮中心城市作用，形成要素集聚能力強(qiáng)、人口分布合理的新城市群。在資源環(huán)境承載能力較強(qiáng)、城鎮(zhèn)體系比較健全、區(qū)域中心城市有較強(qiáng)輻射帶動作用的地區(qū)，積極培育區(qū)域性城市群；要科學(xué)規(guī)劃城市群內(nèi)各城市功能定位和產(chǎn)業(yè)布局，強(qiáng)化中小城市產(chǎn)業(yè)功能，增強(qiáng)小城鎮(zhèn)公共服務(wù)和居住功能。二是要加快發(fā)展中小城市。積極挖掘中小城市現(xiàn)有發(fā)展?jié)摿?，?yōu)先發(fā)展區(qū)位優(yōu)勢明顯、資源環(huán)境承載能力較強(qiáng)的中小城市；注意引導(dǎo)中小城市的有序發(fā)展，在農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點生態(tài)功能區(qū)集中建設(shè)特色縣城和中心鎮(zhèn)。

2．調(diào)整優(yōu)化城市產(chǎn)業(yè)布局和結(jié)構(gòu)

政府應(yīng)促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級，改善營商環(huán)境，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)活力，擴(kuò)大就業(yè)容量，把城市打造成為創(chuàng)業(yè)樂園和創(chuàng)新?lián)u籃。首先要優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置改革。加快形成設(shè)置科學(xué)、布局合理、功能完善、集約高效的行政管理體制，可以在以下方面需要努力探索：第一，依法調(diào)整行政區(qū)劃，逐步減少地方政府層級。調(diào)整的方向是逐步調(diào)整縣規(guī)模，適當(dāng)把小縣擴(kuò)大，爭取中央支持，堅決撤銷市級行政，減少行政干預(yù)，實行省直管縣，給縣域經(jīng)濟(jì)和人事更多的自由權(quán)，充分調(diào)動縣級的積極性；第二，加快省域區(qū)域中心城市的形成，省內(nèi)三大城市群所在的中心城市還要大力發(fā)展，增強(qiáng)輻射和帶動作用，重點發(fā)展縣級市。適當(dāng)增加縣級市。第三，啟動大鎮(zhèn)強(qiáng)鎮(zhèn)改革試點。對于經(jīng)濟(jì)實力較強(qiáng)，城鎮(zhèn)化水平較高的城鎮(zhèn)應(yīng)該積極進(jìn)行設(shè)市或改區(qū)的改革，注重總結(jié)浙江、廣東等省的經(jīng)驗，探索大鎮(zhèn)強(qiáng)鎮(zhèn)管理改革的新模式。

(三)搞好城鎮(zhèn)化發(fā)展的基礎(chǔ)，科學(xué)設(shè)計，確保新型城鎮(zhèn)化安全發(fā)展。

1.統(tǒng)籌資源，集中資金建設(shè)交通等基礎(chǔ)設(shè)施

我國地域遼闊，各個城市的功能定位也各不相同，但交通等基礎(chǔ)建設(shè)是每個城市都急需發(fā)展的，可以說交通建設(shè)是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中其他基礎(chǔ)建設(shè)的首要，政府必須統(tǒng)一規(guī)劃。一是依托國家“五縱五橫”綜合運輸大通道，加強(qiáng)東中部城市群對外交通骨干網(wǎng)絡(luò)薄弱環(huán)節(jié)建設(shè)，加快西部城市群對外交通骨干網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，形成以鐵路、高速公路為骨干，以普通國省道為基礎(chǔ)，與民航、水路和管道共同組成的連接?xùn)|西、縱貫?zāi)媳钡木C合交通運輸網(wǎng)絡(luò)，支撐國家“兩橫三縱”城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局。二是構(gòu)建城市群內(nèi)部綜合交通運輸網(wǎng)絡(luò)。按照優(yōu)化結(jié)構(gòu)的要求，在城市群內(nèi)部建設(shè)以軌道交通和高速公路為骨干，以普通公路為基礎(chǔ)，有效銜接大中小城市和小城鎮(zhèn)的多層次快速交通運輸網(wǎng)絡(luò)。提升東部地區(qū)城市群綜合交通運輸一體化水平，建成以城際鐵路、高速公路為主體的快速客運和大能力貨運網(wǎng)絡(luò)。推進(jìn)中西部地區(qū)城市群內(nèi)主要城市之間的快速鐵路、高速公路建設(shè)，逐步形成城市群內(nèi)快速交通運輸網(wǎng)絡(luò)。三是建設(shè)城市綜合交通樞紐。建設(shè)以鐵路、公路客運站和機(jī)場等為主的綜合客運樞紐，以鐵路和公路貨運場站、港口和機(jī)場等為主的綜合貨運樞紐，優(yōu)化布局，提升功能。依托綜合交通樞紐，加強(qiáng)鐵路、公路、民航、水運與城市軌道交通、地面公共交通等多種交通方式的銜接，完善集疏運系統(tǒng)與配送系統(tǒng)，實現(xiàn)客運“零距離”換乘和貨運無縫銜接。四是改善中小城市和小城鎮(zhèn)交通條件。加強(qiáng)中小城市和小城鎮(zhèn)與交通干線、交通樞紐城市的連接，加快國省干線公路升級改造，提高中小城市和小城鎮(zhèn)公路技術(shù)等級、通行能力和鐵路覆蓋率，改善交通條件，提升服務(wù)水平。

2．科學(xué)設(shè)置城市功能，確保城鎮(zhèn)安全有序發(fā)展

一是優(yōu)化社區(qū)生活設(shè)施布局，健全社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系，完善便民利民服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，打造包括物流配送、便民超市、平價菜店、家庭服務(wù)中心等在內(nèi)的便捷生活服務(wù)圈。加強(qiáng)無障礙環(huán)境建設(shè)。合理布局建設(shè)公益性菜市場、農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場。統(tǒng)籌電力、通信、給排水、供熱、燃?xì)獾鹊叵鹿芫W(wǎng)建設(shè)，推行城市綜合管廊，新建城市主干道路、城市新區(qū)、各類園區(qū)應(yīng)實行城市地下管網(wǎng)綜合管廊模式。加強(qiáng)城鎮(zhèn)水源地保護(hù)與建設(shè)和供水設(shè)施改造與建設(shè)，確保城鎮(zhèn)供水安全。加強(qiáng)防洪設(shè)施建設(shè)，完善城市排水與暴雨外洪內(nèi)澇防治體系，提高應(yīng)對極端天氣能力。建設(shè)安全可靠、技術(shù)先進(jìn)、管理規(guī)范的新型配電網(wǎng)絡(luò)體系，加快推進(jìn)城市清潔能源供應(yīng)設(shè)施建設(shè)，完善燃?xì)廨斉?、儲備和供?yīng)保障系統(tǒng)，大力發(fā)展熱電聯(lián)產(chǎn)，淘汰燃煤小鍋爐。加強(qiáng)城鎮(zhèn)污水處理及再生利用設(shè)施建設(shè)，推進(jìn)雨污分流改造和污泥無害化處置。提高城鎮(zhèn)生活垃圾無害化處理能力。合理布局建設(shè)城市停車場和立體車庫，新建大中型商業(yè)設(shè)施要配建貨物裝卸作業(yè)區(qū)和停車場，新建辦公區(qū)和住宅小區(qū)要配建地下停車場。二是城鎮(zhèn)化建設(shè)中更應(yīng)強(qiáng)調(diào)“安全性”。2013年12月中旬中央城鎮(zhèn)化會議將提升城鎮(zhèn)化建設(shè)質(zhì)量作為目標(biāo)，2014年3月份又頒布《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》，使發(fā)展與安全減災(zāi)的“兩難”問題，直指需要通過城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展來擺脫危機(jī)之境。城鎮(zhèn)化建設(shè)重在城鎮(zhèn)化的質(zhì)量，重在城鎮(zhèn)化是否能做到可持續(xù)發(fā)展。首先，要改變一味求快的城鎮(zhèn)化風(fēng)險，因為“快”會導(dǎo)致規(guī)劃不合理、引發(fā)建筑質(zhì)量難達(dá)標(biāo)。其次，要從新型城鎮(zhèn)化安全建設(shè)的實際角度認(rèn)識到規(guī)劃布局的風(fēng)險不斷加劇，城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施與安全風(fēng)險防控要求相去甚遠(yuǎn)，綜合管理風(fēng)險日益凸顯，突發(fā)應(yīng)急管理方式落后。

(四)建章立制，爭取扶持政策，建立新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的長效機(jī)制

中國城鎮(zhèn)化建設(shè)起點低，基礎(chǔ)差，要真正保障城鎮(zhèn)化按“新型”內(nèi)涵發(fā)展，政府需要強(qiáng)有力的制度來約束和規(guī)范。要降低進(jìn)城務(wù)工和落戶條件和成本，將符合條件的進(jìn)城務(wù)工人員轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)人口。要適當(dāng)降低農(nóng)民工落戶條件，允許符合條件的農(nóng)民工市民化。根據(jù)城市的規(guī)模和綜合承載能力，以就業(yè)年限、居住年限和城鎮(zhèn)社會保險參加年限為基準(zhǔn)，各類城市制定公平、公正的農(nóng)民工落戶標(biāo)準(zhǔn)。不僅要放開縣城小城鎮(zhèn)的落戶條件，也要放寬如南充、綿陽等大中型城市的落戶條件。一是改革戶籍制度，建立和培育城鄉(xiāng)一元化勞動力市場。我們要徹底改革戶籍制度，打破“城鄉(xiāng)分治，一國兩策”的局面，實現(xiàn)人口的自由遷移，從而減少外來農(nóng)民工因“相對被剝奪感”而引發(fā)的犯罪。首先，逐步放寬戶口遷移的限制，調(diào)整戶口遷移政策，根據(jù)經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展的客觀需求和社會的綜合承受能力，最終實現(xiàn)戶口自由遷徙。第二，打破農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)戶口管理二元結(jié)構(gòu)，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記管理制度。第三，剝離各有關(guān)部門附加在戶口管理上的諸多行政管理職能，還戶口管理的本來面目。二是完善社會保障制度，把農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)社會保障體系。現(xiàn)行的社會保障制度主要是保障城市居民，對于外來農(nóng)民工基本上難以顧及。當(dāng)失業(yè)者增多而又得不到任何社會救濟(jì)時，犯罪必然會增多。因此，建立面向農(nóng)民工群體的社會保障制度，逐步將農(nóng)民工納入社會保障體系，有利于使農(nóng)民工將自身的利益與城市的不斷發(fā)展相一致，使農(nóng)民工群體培養(yǎng)起與城市居民一樣的權(quán)利和義務(wù)感、責(zé)任感，這種歸屬感是社會公平的基本要求。在建筑、土木、物業(yè)管理、物流運輸?shù)认嚓P(guān)行業(yè)強(qiáng)制性將農(nóng)民工納入社會保險、醫(yī)療保險的范圍。三是改革農(nóng)村土地、林權(quán)等產(chǎn)權(quán)制度，減少農(nóng)村人口向城前進(jìn)的顧慮。我國的城鎮(zhèn)化率一直不能很大突破，除了省內(nèi)的經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，工業(yè)化率偏低導(dǎo)致進(jìn)城人口無經(jīng)濟(jì)來源等因素外，農(nóng)村土地、林權(quán)等產(chǎn)權(quán)模糊，讓農(nóng)村人口擔(dān)心進(jìn)城后產(chǎn)權(quán)不再。深化土地管理制度改革。首先要切實保護(hù)農(nóng)民合法土地權(quán)益。要按照有明確和保護(hù)土地用益物權(quán)的思路，建立以承包權(quán)為核心的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度，并完善土地產(chǎn)權(quán)法律制度，做到人在權(quán)在，不能因人進(jìn)城而土地權(quán)丟失。其次要完善征地和流轉(zhuǎn)制度。嚴(yán)格界定公益性和經(jīng)營性建設(shè)用地，逐步縮小征地范圍，完善征地補(bǔ)償機(jī)制，提高對農(nóng)民的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。要在注重糧食安全和保護(hù)耕地的前提下，逐步放開農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)后上市交易，保護(hù)農(nóng)民成為農(nóng)村集體用地交易主體地位，使農(nóng)村集體建設(shè)用地與城市建設(shè)用地真正實現(xiàn)同地、同權(quán)、同價，通過建立農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)市場進(jìn)行產(chǎn)權(quán)調(diào)整、協(xié)調(diào)各方主體利益，以及進(jìn)行配套制度改革。最后要積極開展土地綜合整治。在一定區(qū)域，按照土地利用總體規(guī)劃的目標(biāo)和用途，以土地整理、復(fù)墾、開發(fā)為平臺，推動田、水、路、林綜合整治。

[1]宋媛媛. 從城鎮(zhèn)化到城市化：中國城市化37年路線圖[N].法治周末，2015-12-30.

[2][美]B.蓋伊.彼得斯.政府未來治理模式[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2001.

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[4]胡秀榮.新型城鎮(zhèn)化之路怎么走[J].中國黨政干部論壇，2013,(8).

[5]馮奎.新型城鎮(zhèn)化過程中政府的角色[J].中國黨政干部論壇，2013,(8).

(責(zé)任編輯：周建瑜)

2016-05-30

中共四川省委黨校重大研究項目“四川城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展及動力機(jī)制研究”(項目編號：ZD2014220)。

趙星，成都理工大學(xué)旅游與城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)院講師。

D035.5

A

1008-5955(2016)03-0027-05