□　肖　倩

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城鄉(xiāng)制度一體化：破解農(nóng)民工市民化進(jìn)程中的制度性障礙

□肖倩

摘要：農(nóng)民工市民化是我國新型城鎮(zhèn)化過程中的重點和難點。目前我國農(nóng)民工市民化的總體程度較低，仍然處于“半市民化”或“不完全市民化”狀態(tài)。制約農(nóng)民工市民化進(jìn)程的因素是多樣的，但最重要、最根本的是制度性障礙，城鄉(xiāng)分割、城市偏向的二元體制阻礙了農(nóng)民工市民化的進(jìn)程。因此，破解這一難題的出路在于建構(gòu)城鄉(xiāng)一體化的土地制度、戶籍制度和社會保障制度。土地制度一體化的重點在于確立土地國有化方向，完善農(nóng)村土地使用權(quán)的財產(chǎn)權(quán)屬性；戶籍制度一體化的重點在于剝離附加在現(xiàn)有戶籍制度上的各種福利，建構(gòu)城鄉(xiāng)無差異的居民登記制度；社會保障制度一體化的重點在于將農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)社會保障體系，建立健全農(nóng)村社會保障體系，解決城鄉(xiāng)社會保險轉(zhuǎn)續(xù)銜接問題。

關(guān)鍵詞：農(nóng)民工；市民化；新型城鎮(zhèn)化；制度一體化；土地制度；戶籍制度；社會保障制度；城鄉(xiāng)發(fā)展一體化

黨的十八大提出，要走新型城鎮(zhèn)化道路，要從中國的國情出發(fā)，解決城鎮(zhèn)化高速發(fā)展過程中的問題。十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中更加明確地指出：堅持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化。從農(nóng)民到農(nóng)民工，這是我國新型城鎮(zhèn)化的第一步，這一步進(jìn)展順利。不過，我國要實現(xiàn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，還需實現(xiàn)第二步——從農(nóng)民工到市民，這一步是更為關(guān)鍵的一步。走好、走完這一步，我國才真正實現(xiàn)了新型城鎮(zhèn)化，因此農(nóng)民工市民化是目前我國城鎮(zhèn)化過程中的重點和難點。

一、農(nóng)民工市民化的涵義及其現(xiàn)狀

(一)農(nóng)民工市民化的涵義

“農(nóng)民工”這一概念與我國特有的戶籍管理制度相聯(lián)系，是我國在經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型時期出現(xiàn)并形成的一個規(guī)模龐大的特殊群體。這一群體是指戶籍身份是農(nóng)業(yè)人口，但主要在城鎮(zhèn)從事非農(nóng)職業(yè)的勞動人口。國家統(tǒng)計局抽樣調(diào)查結(jié)果顯示，2013年全國農(nóng)民工總數(shù)約為2.69億，其中外出農(nóng)民工約1.66 億人*國家統(tǒng)計局：《2013年全國農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》，http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201405/t20140512_551585.html，2014-05-12.。

“市民化”的涵義在學(xué)界有狹義和廣義之分。狹義上的“市民化”是指農(nóng)民、外來移民等獲得作為城市居民的身份和權(quán)利，包括居留權(quán)、選舉權(quán)、受教育權(quán)、社會福利保障權(quán)等。廣義上的“市民化” 還應(yīng)包含市民意識的普及以及居民成為城市權(quán)利主體的過程。我國學(xué)者大多主張從廣義上來界定農(nóng)民(工)市民化這一概念*轉(zhuǎn)引自陳映芳：《征地農(nóng)民的市民化——上海市的調(diào)查》，《華東師范大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》，2003年第3期。。

(二)農(nóng)民工市民化的現(xiàn)狀

現(xiàn)有研究普遍表明，進(jìn)入城市的農(nóng)民工并沒有順利實現(xiàn)市民化，他們中的絕大多數(shù)仍然處于一種“半市民化”或“不完全市民化”的狀態(tài)，農(nóng)民工市民化的總體程度較低。

有學(xué)者從農(nóng)民工與城市的關(guān)系角度來考察，把當(dāng)前農(nóng)民工與城市的關(guān)系概括為“經(jīng)濟(jì)吸納，社會拒入”*馬廣海：《農(nóng)民工的城市融入問題》，《山東省農(nóng)業(yè)管理干部學(xué)院學(xué)報》，2001年第3期。。還有不少學(xué)者從城市適應(yīng)程度這個角度來考察，朱力等人的調(diào)查研究表明，我國進(jìn)城農(nóng)民工的適應(yīng)僅僅停留在經(jīng)濟(jì)層面*朱力：《論農(nóng)民工階層的城市適應(yīng)》，江海學(xué)刊，2002年第6期；徐志旻：《進(jìn)城農(nóng)民工家庭的城市適應(yīng)性——對福州市五區(qū)132戶進(jìn)城農(nóng)民工家庭的調(diào)查分析與思考》，《福州大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》，2004年第1期。。也有學(xué)者從農(nóng)民工在城市中的社會地位來考察，如李強(qiáng)的研究表明，農(nóng)民工在城市社會分層體系中處于十分低下的地位*李強(qiáng)：《關(guān)注轉(zhuǎn)型期農(nóng)民工問題(之三)戶籍分層與農(nóng)民工的社會地位》，《中國黨政干部論壇》，2002年第8期。；劉傳江認(rèn)為，絕大多數(shù)農(nóng)民工都在城市的邊緣性領(lǐng)域及空間里沉淀為“外來邊緣人口”，而且這種邊緣性還出現(xiàn)了代際傳遞*劉傳江：《農(nóng)民工生存狀態(tài)的邊緣化與市民化》，《人口與計劃生育》，2004年第11期。。王春光將當(dāng)前農(nóng)民工市民化的狀況概括為“半城市化”*王春光：《農(nóng)村流動人口的“半城市化”問題研究》，《社會學(xué)研究》，2006年第5期。，陳豐則用“虛城市化”來概括這一狀況*陳豐：《從“虛城市化”到市民化：農(nóng)民工城市化的現(xiàn)實路徑》，《社會科學(xué)》，2007年第2期。。

還有少數(shù)學(xué)者對農(nóng)民工市民化程度進(jìn)行了定量研究，如劉傳江等人建構(gòu)了一個指標(biāo)體系進(jìn)行測算，結(jié)果表明第二代農(nóng)民工市民化率為50.23%，高于第一代農(nóng)民工市民化率，但其市民化進(jìn)程仍任重道遠(yuǎn)*劉傳江、程建林：《第二代農(nóng)民工市民化：現(xiàn)狀分析與進(jìn)程測度》，《人口研究》，2008年第5期。。王桂新等人則從“農(nóng)民工距離城市居民還有多近”這一視角出發(fā)，建立評價指標(biāo)系統(tǒng)進(jìn)行定量評價，結(jié)果表明農(nóng)民工市民化在不斷進(jìn)展，但在不同維度上其市民化的進(jìn)展并不平衡*王桂新、沈建法、劉建波：《中國城市農(nóng)民工市民化研究———以上海為例》，《人口與發(fā)展》，2008年第1期。。

二、農(nóng)民工市民化進(jìn)程中的制度性障礙：城鄉(xiāng)二元體制

目前我國農(nóng)民工市民化程度并不高，那么是什么因素制約了農(nóng)民工市民化進(jìn)程呢？

(一)制度性因素是阻礙農(nóng)民工市民化進(jìn)程的根源

筆者綜觀現(xiàn)有文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)，研究者們所闡述的阻礙農(nóng)民工市民化進(jìn)程的因素主要集中在三大方面，一是來自作為遷移主體的農(nóng)民工自身的障礙，可以稱為內(nèi)部性或主體性障礙；二是來自遷入地的城市政府和城市居民方面的障礙，可以稱為外部性或社會性障礙；三是來自在遷移主體和遷入地之間起著橋梁作用的制度方面的障礙，可以稱為制度性障礙。筆者通過分析發(fā)現(xiàn)，在阻礙農(nóng)民工市民化的多種因素中，制度因素是最根本的，因為其它因素在很大程度上都受制度因素的制約。

其一為主體性障礙，主要表現(xiàn)為：文化素質(zhì)低下、人力資本缺乏、社會資本匱乏。不過，如果我們進(jìn)一步分析阻礙農(nóng)民工市民化的這些主體性障礙產(chǎn)生的原因時，就會發(fā)現(xiàn)制度性因素是根源。農(nóng)民工人力資本缺乏、文化素質(zhì)低下在很大程度上是由我國教育資源在城鄉(xiāng)分配上的巨大差異所造成，人力資本形成的背后有深刻的社會制度背景。此外，農(nóng)民工社會資本的匱乏、社會交往的“內(nèi)卷化”*甘滿堂：《社會學(xué)的“內(nèi)卷化”理論與城市農(nóng)民工問題》，《福州大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》，2005年第1期；葉鵬飛：《探索農(nóng)民工城市社會融合之路——基于社會交往“內(nèi)卷化”的分析》，《城市發(fā)展研究》，2012年第1期。在很大程度上也與城市對外來人口的制度性排斥有關(guān)，農(nóng)民工在城市依然傾向于復(fù)制原有的社會交往方式和社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，因為這種社會交往方式是低風(fēng)險、低成本的。

目前本院關(guān)節(jié)外科圍繞這一問題和相關(guān)醫(yī)療研發(fā)機(jī)構(gòu)進(jìn)行了有益的合作嘗試，通過艾利斯通C3650打印機(jī)進(jìn)行植物纖維髖臼骨缺損模型重建，進(jìn)行體外的模擬翻修手術(shù)；再通過Acarm AB型打印機(jī)活性鈦粉打印出骨缺損填充塊內(nèi)置物，完成了真正精準(zhǔn)的髖臼旋轉(zhuǎn)中心重建和骨缺損修復(fù)，使復(fù)雜的Paprosky III型髖臼缺損翻修術(shù)變得簡單易行，近期臨床療效滿意。

其二為社會性障礙，主要表現(xiàn)為：城市政府管理上的錯位*彭希哲：《都市里的村民——中國大城市的流動人口》，中央編譯出版社2001年版，第9頁。和城市市民的輕視和排斥*朱力：《群體性偏見與歧視——農(nóng)民工與市民的磨擦性互動》，《江海學(xué)刊》，2001年第6期。。不管對農(nóng)民工的排斥是來自城市政府還是城市居民，這些排斥從根源上來說都是制度性的。我國長期以來實行的是城鄉(xiāng)分割的社會管理體制，在很長一段時間內(nèi)都禁止農(nóng)村居民遷入城市，因此不管是城市政府還是城市居民，均把進(jìn)城農(nóng)民視為外來人口、流動人口，把農(nóng)民工定居城市視為對原有城市共同體的“入侵”，對農(nóng)民工采取輕視、敵視甚至排斥的態(tài)度。此外，從城市政府對農(nóng)民工的管理方式來看，它本身也是政策性的、制度性的。城市政府通過制定各種有別于城市居民的管理政策，對農(nóng)民工市民化過程形成制度性排斥。

其三為制度性障礙，這是制約農(nóng)民工市民化的最根本的因素。如果制度設(shè)計合理的話，它可以為農(nóng)民工和城市社會之間架起一座自由遷徙的橋梁。不過從目前情況來看，這些在計劃經(jīng)濟(jì)時代形成的制度已經(jīng)不適合當(dāng)前社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，成為了阻礙農(nóng)民工市民化進(jìn)程的最主要的障礙*后文將會詳細(xì)闡述我國現(xiàn)行的土地制度、戶籍制度、社會保障制度對當(dāng)前我國農(nóng)民工市民化進(jìn)程的阻礙機(jī)制。筆者認(rèn)為，土地制度、戶籍制度和社會保障制度是對農(nóng)民工市民化進(jìn)程影響最大的三種制度，分別影響農(nóng)民從農(nóng)村退出、進(jìn)入城市和融入城市這三個重要環(huán)節(jié)。?，F(xiàn)有研究普遍認(rèn)為，農(nóng)民工在城市社會面臨著一種制度性排斥。例如，王春光認(rèn)為，“農(nóng)民工”是一種制度性身份，基于戶籍制度而設(shè)計的一整套制度對農(nóng)民工在城市的生存和發(fā)展以及向上社會流動產(chǎn)生了消極的影響*王春光：《農(nóng)民工在流動中面臨的社會體制問題》，《中國黨政干部論壇》，2004年第4期；王春光：《我國城市就業(yè)制度對進(jìn)城農(nóng)村流動人口生存和發(fā)展的影響》，《浙江大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版)》，2006年第 5期。。盧海元也指出，城鄉(xiāng)分割的戶籍制度及附著其上的其他差別化制度，使轉(zhuǎn)移農(nóng)民在事實上被排斥在城市社會福利保障體系之外*盧海元：《走進(jìn)城市：農(nóng)民工的社會保障》，經(jīng)濟(jì)管理出版社2004年版，第11-29頁。。近些年來，學(xué)界對農(nóng)村土地制度與農(nóng)民工市民化的關(guān)系進(jìn)行了深入的探討，研究者們普遍認(rèn)為，現(xiàn)行的農(nóng)村土地制度由于制度設(shè)計上的缺陷，嚴(yán)重阻礙了農(nóng)民工市民化的進(jìn)程*黃錕：《農(nóng)村土地制度對新生代農(nóng)民工市民化的影響與制度創(chuàng)新》，《農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化研究》，2011年第2期；姚婷、傅晨：《農(nóng)村土地制度改革與農(nóng)民工市民化——兼論廣東農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)立法的積極意義》，《廣東農(nóng)業(yè)科學(xué)》，2013年第8期；黃忠華、杜雪君：《農(nóng)村土地制度安排是否阻礙農(nóng)民工市民化：托達(dá)羅模型拓展和義烏市實證分析》，《中國土地科學(xué)》，2014年第7期。。

(二)制度性障礙因素的本質(zhì)是城鄉(xiāng)二元體制

所謂城鄉(xiāng)二元體制，是指導(dǎo)致我國城鄉(xiāng)二元社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)產(chǎn)生的一系列制度的總和。我國城鄉(xiāng)二元社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)是指我國存在的城鄉(xiāng)在經(jīng)濟(jì)、社會諸方面的巨大差異，造成我國城鄉(xiāng)二元社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)產(chǎn)生的制度涉及到經(jīng)濟(jì)、社會、政治和文化等各個領(lǐng)域，具體包括戶籍制度、住宅制度、糧食供給制度、副食品與燃料供給制度、生產(chǎn)資料供給制度、人才制度、兵役制度、婚姻制度、生育制度等14種制度*郭書田、劉純彬等：《失衡的中國：城市化的過去、現(xiàn)在與未來( 第一部)》，河北人民出版社1991年版，第29-78頁。。因此，影響農(nóng)民工市民化進(jìn)程的諸多制度因素從本質(zhì)上來說，是屬于城鄉(xiāng)二元體制的一部分。

我國的城鄉(xiāng)二元體制開端于上世紀(jì)五六十年代。1958年《中華人民共和國戶口登記條例》頒布，標(biāo)志著我國建立在戶籍制度基礎(chǔ)上的城鄉(xiāng)二元體制開始形成。城鄉(xiāng)二元體制是計劃經(jīng)濟(jì)時代的產(chǎn)物，與我國工業(yè)化早期實行重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略有直接的關(guān)系。國家采取“以農(nóng)養(yǎng)工”、“以鄉(xiāng)養(yǎng)城”的戰(zhàn)略，通過統(tǒng)購統(tǒng)銷制度、農(nóng)業(yè)稅轉(zhuǎn)移支付制度、人民公社制度、戶籍制度等制度來控制鄉(xiāng)村的各種資源，嚴(yán)格控制人口的鄉(xiāng)城流動。

我國的城鄉(xiāng)二元體制具有兩大特征：城市偏向和城鄉(xiāng)分割。第一，城市偏向性。城鄉(xiāng)二元體制遵循的原則是犧牲農(nóng)村和農(nóng)民的利益和權(quán)利，保證城市和城市居民的利益和權(quán)利。這種城市偏向的二元體制通過戶籍制度、就業(yè)制度、社會保障和社會福利制度等具體制度制造了農(nóng)村居民和城市居民在權(quán)利和利益上的巨大差異，形成了兩個身份、地位迥異的社會階層。第二，城鄉(xiāng)分割性。為了保證城市偏向的權(quán)利和利益格局，必然要嚴(yán)格限制農(nóng)村居民向城鎮(zhèn)居民的轉(zhuǎn)化，從而將農(nóng)村和城鎮(zhèn)分割開來。不過這種分割是單向的，它只允許農(nóng)業(yè)剩余轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，卻不允許城鎮(zhèn)工業(yè)剩余轉(zhuǎn)移到農(nóng)村；只允許城鎮(zhèn)勞動力到農(nóng)村就業(yè)，卻不允許農(nóng)村勞動力到城鎮(zhèn)就業(yè)、定居。

三、破解農(nóng)民工市民化進(jìn)程中的制度性障礙：城鄉(xiāng)制度一體化

既然城鄉(xiāng)二元制度體系是阻礙農(nóng)民工市民化進(jìn)程的最根本的因素，那么我們就需要從體制和機(jī)制入手來解決農(nóng)民工市民化問題*陸學(xué)藝：《從體制和機(jī)制入手解決農(nóng)民工問題》，《特區(qū)理論與實踐》，2003年第7期。，從根本上改革城鄉(xiāng)二元體制。從歷史的角度看，城鄉(xiāng)二元體制是計劃經(jīng)濟(jì)時代的產(chǎn)物，而隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的建立，工業(yè)化和城市化的快速發(fā)展，目前我國總體上已經(jīng)進(jìn)入了“以工促農(nóng)”、“以城帶鄉(xiāng)”的發(fā)展階段，因此我國提出了“城鄉(xiāng)發(fā)展一體化”的新型發(fā)展戰(zhàn)略*從十六大提出的“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展”到十七大提出“建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)長效機(jī)制，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化新格局”再到十八大提出的“推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化”，充分體現(xiàn)了我國城鄉(xiāng)一體化發(fā)展戰(zhàn)略的一步步深化。。如果把農(nóng)民工問題放在城鄉(xiāng)一體化視野中去考察，我們就會發(fā)現(xiàn)，破解農(nóng)民工市民化進(jìn)程中的制度性障礙的唯一正途就是城鄉(xiāng)制度一體化。下面筆者將從土地制度、戶籍制度和社會保障制度這三大對農(nóng)民工市民化進(jìn)程影響巨大的制度出發(fā)，闡述如何構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的制度體系，推動農(nóng)民工市民化的進(jìn)程。

(一)土地制度一體化

1.現(xiàn)行農(nóng)村土地制度阻礙農(nóng)民工市民化進(jìn)程。我國現(xiàn)有的土地制度是城鄉(xiāng)二元的。根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，在所有權(quán)方面，城市的土地屬于國家所有；農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有。在使用權(quán)方面，國有土地使用權(quán)是一種完整意義上的財產(chǎn)權(quán)；而集體土地使用權(quán)同時具有身份權(quán)和財產(chǎn)權(quán)的屬性。這種制度設(shè)計進(jìn)城農(nóng)民退出農(nóng)村、轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻竦囊淮笳系K。

具體來看，現(xiàn)行農(nóng)村土地制度主要通過兩大機(jī)制來阻礙農(nóng)民工市民化進(jìn)程。其一，農(nóng)村土地的社會保障功能削弱了農(nóng)民工市民化的意愿。土地對于農(nóng)民來說，不僅是重要的生產(chǎn)資料，解決農(nóng)民的就業(yè)問題；而且也是生活保障，解決農(nóng)民的失業(yè)問題和住房問題。農(nóng)民進(jìn)城后，土地的就業(yè)功能基本喪失，但其保障功能依然存在。一旦農(nóng)民工在城市就業(yè)失敗，他還可以選擇返鄉(xiāng)繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。特別是在當(dāng)前城市公共服務(wù)還未實現(xiàn)常住人口全覆蓋，進(jìn)城農(nóng)民依然享受不到與城市居民同等的社會保障權(quán)利之時，家鄉(xiāng)的承包地和宅基地就是他們生活的最后保障。大量調(diào)查證實，進(jìn)城農(nóng)民不愿意放棄土地，市民化意愿較低。例如，國務(wù)院發(fā)展研究中心課題組2009年對7000名農(nóng)民工的一項調(diào)查顯示，83.6%的農(nóng)民工希望保留承包地，只有6.6%的農(nóng)民工愿意有償放棄、2.6%的農(nóng)民工愿意無償放棄承包地來獲得城市戶口*國務(wù)院發(fā)展研究中心課題組：《農(nóng)民工市民化進(jìn)程的總體態(tài)勢與戰(zhàn)略取向》，《改革》，2011年第5期。。其二，農(nóng)村土地使用權(quán)的身份權(quán)屬性與財產(chǎn)權(quán)屬性并存這一特點，削弱了農(nóng)民工市民化的意愿，也降低了農(nóng)民工市民化的能力。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制創(chuàng)設(shè)之初，將承包經(jīng)營權(quán)設(shè)定為“身份權(quán)”，只有集體經(jīng)濟(jì)組織成員才能獲得該權(quán)利。后來順應(yīng)鄉(xiāng)-城流動的時代需求，將承包經(jīng)營權(quán)一分為二，分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，賦予經(jīng)營權(quán)用益物權(quán)屬性，允許一定形式的土地流轉(zhuǎn)。但是這種財產(chǎn)權(quán)是不完整的，因為不能像國有土地使用權(quán)那樣繼承、贈與和抵押。宅基地屬于集體所有，禁止流轉(zhuǎn)，農(nóng)民在宅基地上建造的房屋也不能出售。因此，農(nóng)民工退出農(nóng)村、放棄農(nóng)民身份的機(jī)會成本很高，農(nóng)民工市民化意愿較低。另外，如果進(jìn)城農(nóng)民不能從承包土地、宅基地及房屋那里獲得財產(chǎn)性收入，僅靠打工獲得微薄的工資性收入，要想跨越市民化的經(jīng)濟(jì)成本門檻*農(nóng)民工市民化的經(jīng)濟(jì)成本主要包括就業(yè)成本、住房成本、自身職業(yè)培訓(xùn)及隨遷子女教育成本、社會保障成本等。，是相當(dāng)困難的。因此，沒有財產(chǎn)性收入的農(nóng)民工其市民化能力*根據(jù)黃錕的定義，市民化能力是指跨越市民化門檻的經(jīng)濟(jì)承擔(dān)能力，它反映的是農(nóng)民工的收入水平。具體參見黃錕：《城鄉(xiāng)二元制度對農(nóng)民工市民化影響的理論分析》，《統(tǒng)計與決策》，2011年第22期。嚴(yán)重不足。

2.建構(gòu)城鄉(xiāng)一體化的土地制度。(1)確定農(nóng)村土地國有化方向。根據(jù)上面的分析，土地的社會保障功能使得進(jìn)城農(nóng)民不愿意放棄土地，因而削弱了農(nóng)民工市民化的意愿。所以，要想推動農(nóng)民工市民化進(jìn)程，就要祛除土地的社會保障功能，建立健全的社會保障體系來替代我國現(xiàn)有的建立在土地基礎(chǔ)上的農(nóng)村保障體系*關(guān)于如何建立健全農(nóng)村社會保障體系，筆者將會在下文“建構(gòu)城鄉(xiāng)一體化的社會保障制度”中詳細(xì)闡述。。我國現(xiàn)有的農(nóng)村保障體系是建立在土地基礎(chǔ)之上的，可以稱為“土地保障制度”。從歷史角度考察，我們可以發(fā)現(xiàn)：農(nóng)村保障方式的歷史演變過程與土地制度的變遷是一脈相承的。第一個階段是土地私有、家庭保障階段(1949-1953年)。第二階段是土地集體所有、集體經(jīng)營、集體保障階段(1953-1978年)。第三階段是土地家庭承包經(jīng)營、家庭保障階段(1978年至今)。不管是集體保障還是家庭保障，農(nóng)村保障體系都是由土地制度決定的。因此，要改變我國農(nóng)村的保障方式，由土地保障過渡到制度性的社會保障，則要進(jìn)行土地制度方面的變革。有學(xué)者提出了一個重要的觀點：農(nóng)村土地屬于農(nóng)民個人所有或者屬于集體所有都不足以解決農(nóng)村絕大多數(shù)農(nóng)民的低水平社會保障問題，唯一的出路在于國有化*葉明：《城鄉(xiāng)社會保障制度一體化的法制前提：農(nóng)村土地國有化》，《西南民族大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版)》，2013年第5期。。建立健全的農(nóng)村社會保障體系，需要有大量的財政轉(zhuǎn)移支付，這種能力只有國家才能承擔(dān)。如果農(nóng)村土地實現(xiàn)國有化，農(nóng)村土地所有增值利益除去土地使用人應(yīng)得部分外，絕大部分歸國家所有，國家才有能力提供建立健全的農(nóng)村社會保障體系所需的龐大資金。(2)完善農(nóng)村土地使用權(quán)的財產(chǎn)權(quán)屬性?，F(xiàn)有農(nóng)村土地使用權(quán)身份權(quán)屬性和財產(chǎn)權(quán)屬性并存，使得農(nóng)民不能富裕地退出土地，削弱了農(nóng)民工市民化的意愿，降低了市民化的能力。因此，要完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，逐漸削弱其身份權(quán)屬性，與國有土地使用權(quán)接軌，賦予其完整意義上的財產(chǎn)權(quán)屬性。黨的十八屆三中全會提出，要賦予農(nóng)民更多的財產(chǎn)權(quán)利。農(nóng)民在農(nóng)村所擁有的財產(chǎn)主要有承包地、宅基地及建造其上的房屋。但從現(xiàn)有的法律規(guī)定來看，農(nóng)民對這些財產(chǎn)所擁有的法律權(quán)利并不是完整意義上的財產(chǎn)權(quán)。農(nóng)民和承包地的法律關(guān)系一開始被界定為債權(quán)，2007年的《物權(quán)法》對承包經(jīng)營權(quán)的界定有很大的變化，把它界定為物權(quán)，屬于用益物權(quán)。但和國有土地使用權(quán)相比，現(xiàn)有法律還沒有賦予承包經(jīng)營權(quán)擔(dān)保物權(quán)和繼承權(quán)的性質(zhì)，因此不能繼承、贈與和抵押。農(nóng)民和宅基地及房屋的現(xiàn)有法律關(guān)系是，農(nóng)民可以無償、無期限地使用宅基地，但沒有產(chǎn)權(quán)，因此不能像城市的產(chǎn)權(quán)房那樣進(jìn)行出租、出售和抵押。因此，如果要增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入，就應(yīng)該賦予農(nóng)民對承包地、宅基地及房屋完整的財產(chǎn)權(quán)利，允許轉(zhuǎn)讓、出租、贈與、繼承、抵押等流轉(zhuǎn)行為。

明晰的土地產(chǎn)權(quán)是土地有序流轉(zhuǎn)的重要前提，目前亟需的是通過農(nóng)村土地確權(quán)登記工作，使農(nóng)民對其土地財產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)顯化。浙江省在這方面做出了非常有意義的探索。2014年，浙江省圍繞“三權(quán)到人、權(quán)跟人走”全面深化農(nóng)村改革*胡一敏：《浙江深化農(nóng)村改革:三權(quán)到人、權(quán)跟人走、帶權(quán)進(jìn)城》．新華網(wǎng)浙江頻道， http://www.zj.xinhuanet.com/newscenter/headlines/2014-02/14/c_119334815.htm，2014-02-14.。將財產(chǎn)權(quán)利賦予農(nóng)民之后，農(nóng)民可以“帶權(quán)進(jìn)城”，從而增強(qiáng)了農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)實力，市民化能力得到很大提高。此外，農(nóng)民“帶權(quán)進(jìn)城”也有利于城鄉(xiāng)一體化的土地市場的形成，讓土地要素在城鄉(xiāng)之間依照市場機(jī)制自由流動。

(二) 戶籍制度一體化

1.二元戶籍制度阻礙農(nóng)民工市民化進(jìn)程。我國現(xiàn)有的戶籍制度是城鄉(xiāng)二元的，全國居民被劃分為擁有非農(nóng)戶口的城鎮(zhèn)居民和農(nóng)業(yè)戶口的農(nóng)村居民，國家對這兩類戶籍人口分別實行兩套截然不同的社會經(jīng)濟(jì)政策。城鄉(xiāng)二元戶籍制度構(gòu)成了我國城鄉(xiāng)二元社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的制度基礎(chǔ)，也成為影響農(nóng)民工市民化的最直接、最主要的制度障礙。具體來看，二元戶籍制度阻礙農(nóng)民工市民化進(jìn)程主要體現(xiàn)在兩方面。其一，戶籍制度背后的福利分配制度提高了農(nóng)民進(jìn)入城市的門檻。二元戶籍制度本質(zhì)上是一種身份制度，社會身份地位的不同意味著獲取資源的機(jī)會和能力的不同。城鎮(zhèn)戶籍背后附帶著幾十種權(quán)利和福利，覆蓋了勞動就業(yè)、收入、住房、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等各個領(lǐng)域。城鎮(zhèn)戶口“含金量”太高，這無疑大大提高了進(jìn)城農(nóng)民成為城鎮(zhèn)市民的門檻，只有極少數(shù)人才能跨過這道門檻。根據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心2007年對勞務(wù)輸出縣301個村所做的調(diào)查，改革開放以來，因外出就業(yè)累計實現(xiàn)遷移定居的農(nóng)民工，只相當(dāng)于目前外出就業(yè)農(nóng)民工的1.7%*韓?。骸墩{(diào)查中國農(nóng)村》，中國發(fā)展出版社2009年版，第482頁。。其二，二元戶籍制度阻礙了農(nóng)民工的身份認(rèn)同，弱化了農(nóng)民工對城市的認(rèn)同感和歸屬感。大量的進(jìn)城農(nóng)民雖然在城鎮(zhèn)有一份穩(wěn)定的職業(yè)，也常年居住在城鎮(zhèn)，但因為沒有城鎮(zhèn)戶口，往往容易產(chǎn)生身份認(rèn)同問題，即“我是城里人還是農(nóng)村人”的問題。另外，城市居民由于長期在二元戶籍制度所造成的權(quán)利利益分配格局中處于優(yōu)勢地位，往往容易對進(jìn)城農(nóng)民產(chǎn)生歧視甚至排斥的心理和態(tài)度，這也會急劇農(nóng)民工的城市身份認(rèn)同危機(jī)。因此，農(nóng)民雖然進(jìn)了城，但對城市缺乏認(rèn)同感和歸屬感，形成農(nóng)民工獨特的“邊緣人”心態(tài)，這種心態(tài)無疑不利于農(nóng)民工市民化進(jìn)程。

2.建構(gòu)城鄉(xiāng)一體化戶籍制度。(1)將戶籍與福利脫鉤，還原人口登記功能。附加在城鎮(zhèn)戶口上的高福利使得城鎮(zhèn)戶口“含金量”很高，大大提高了進(jìn)城農(nóng)民市民化的門檻，也是我國戶籍制度改革難以取得實質(zhì)性突破的根本原因。因此，將戶籍與福利脫鉤、還原戶籍的本真功能，是我國戶籍制度改革的核心和關(guān)鍵。具體來看，首先應(yīng)盡快修訂《戶口登記條例》，使戶籍制度作為證明公民身份、提供人口資料和方便社會治安的基本功能得到恢復(fù)。其次應(yīng)逐漸剝離附加在現(xiàn)有戶籍制度上的各種福利待遇，將勞動就業(yè)、子女入學(xué)、住房分配、醫(yī)療養(yǎng)老等社會保險、社會福利與戶口完全脫鉤，按照十八屆三中全會的要求，穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋。我國現(xiàn)有的戶籍制度嵌入了其他的二元制度，如就業(yè)制度、土地制度、教育制度、社會保障制度等，也就是說，戶籍制度是這些其他二元制度的載體。如果我們僅僅改革戶籍制度，而不進(jìn)行其他二元制度的改革，那么從戶籍中剝離出來的福利將沒有制度載體。實踐也證明，單兵突進(jìn)式的戶籍改革羈絆太多，容易夭折。因此，要保證戶籍制度改革的最終成功，必須整體推進(jìn)，同時解決土地制度、勞動就業(yè)制度、社會保障制度等的配套改革問題。(2)降低入戶門檻，建立以居住地為標(biāo)準(zhǔn)的城鄉(xiāng)一體化戶籍制度。我國自20世紀(jì)80年代以來，開始對二元戶籍制度進(jìn)行了漸進(jìn)式的改革，經(jīng)歷了暫住證的實施、農(nóng)轉(zhuǎn)非政策的改變和農(nóng)轉(zhuǎn)非指標(biāo)的取消、小城鎮(zhèn)戶籍制度改革、藍(lán)印戶口和城市戶口有限定條件的口子放開等過程，目前形成了以“最低條件、全面放開”為特點的小城鎮(zhèn)戶籍制度改革模式；以“取消限額、條件準(zhǔn)入”為特點的中等城市以及一些大城市戶籍制度改革模式；以及“筑高門檻、開大城門”為特點的北京、上海等特大城市改革模式*陳金永：《中國戶籍制度改革和城鄉(xiāng)人口遷移》，蔡昉、白南生主編：《中國轉(zhuǎn)軌時期勞動力流動》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2006年版，第38-58頁。?？傮w來看，幾乎所有城市的戶籍改革政策都降低了準(zhǔn)入門檻，但都還規(guī)定了一定的附加條件，只有符合條件的農(nóng)民工才能取得當(dāng)?shù)貞艏?。這些條件主要有兩類：一類是經(jīng)濟(jì)門檻。全國絕大多數(shù)城鎮(zhèn)的戶籍政策均規(guī)定，落戶的最基本的必要條件是“具有合法固定住所”，這里要求的“合法固定住所”是指擁有房屋產(chǎn)權(quán)的房屋，不包括租房或雇主(用工單位)提供的住房。但是低微的收入和高昂的房價，對于農(nóng)民工來說很難達(dá)到這一要求。另一類是素質(zhì)門檻。幾乎所有的城鎮(zhèn)都要求落戶的農(nóng)民工必須擁有一定的學(xué)歷、學(xué)位、技術(shù)資格證書等，越是大型城市對農(nóng)民工的素質(zhì)要求越高。對于大多數(shù)文化程度較低的農(nóng)民工來說，有些文憑要求依然是一個難以跨越的門檻?？偟膩碚f，在現(xiàn)有的戶籍新政下，農(nóng)民工落戶城市的門檻依然較高。根據(jù)國際經(jīng)驗，戶口登記制度的基本功能僅在于確認(rèn)、登記有關(guān)公民人口的基本信息，因此國際上通行的是按照居住地登記戶口的原則。我國戶籍制度改革的最終目標(biāo)也是剝離嵌入在傳統(tǒng)戶籍制度中的各種附加功能，還原其人口登記的本真功能。因此，改革后的戶籍制度，不需要設(shè)置任何落戶門檻，只需按照常住地登記戶口即可。這樣，戶籍只具有標(biāo)志居住地的意義，才能真正實現(xiàn)城鄉(xiāng)人口平等的自由遷徙的權(quán)利。

(三)社會保障制度一體化

1.城鄉(xiāng)二元保障制度阻礙農(nóng)民工市民化進(jìn)程。我國現(xiàn)有的社會保障制度從本質(zhì)上來說是城鄉(xiāng)二元制度。農(nóng)村的農(nóng)民和城鎮(zhèn)的市民分屬兩套差異巨大的社會保障體系。城鎮(zhèn)社會保障體系是以就業(yè)為前提、社會保險為核心的較為完整的社會保障模式，而農(nóng)村保障體系是以建立在土地基礎(chǔ)上的家庭保障為主、集體保障為依托的較低層次的社會保障模式。總的來看，城鎮(zhèn)社會保障體系完備，保障層次、保障水平較高；農(nóng)村社會保障項目較少，保障層次和保障水平較低。在鄉(xiāng)城人口流動基本停滯的計劃經(jīng)濟(jì)時代，農(nóng)民固定在土地上，同時也從土地上獲取各種生活保障。但隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的建立，農(nóng)民開始離開土地，進(jìn)入城市，問題就出現(xiàn)了。因為進(jìn)城農(nóng)民在身份上不屬于城鎮(zhèn)市民，所以不能納入到城鎮(zhèn)社會保障體系中。此外，農(nóng)民工在城市就業(yè)、生活的風(fēng)險非常高，安全感嚴(yán)重缺乏，因此他們往往把家鄉(xiāng)的土地當(dāng)成最后的“救命稻草”。一旦在城市發(fā)生了難以承受的風(fēng)險，他們將退回農(nóng)村，依靠土地生存。因此，當(dāng)農(nóng)民工游離于城鎮(zhèn)社會保障體系之外時，土地的保障功能會更加放大，農(nóng)民工更不愿意放棄農(nóng)村的土地，市民化意愿會大大下降。同時，由于保障的缺失，風(fēng)險的加大，農(nóng)民工在城市生活的經(jīng)濟(jì)成本和心理成本在無形中又提高了不少，這又造成了農(nóng)民工市民化能力的不足。因此我們可以說，城鄉(xiāng)分割的二元社會保障制度嚴(yán)重地阻礙了農(nóng)民工市民化進(jìn)程。

2.建構(gòu)城鄉(xiāng)一體化的社會保障制度。既然城鄉(xiāng)分割的二元社會保障制度是影響農(nóng)民工市民化的制度障礙，那么我們就應(yīng)該消除目前我國社會保障制度中的二元特性，建構(gòu)城鄉(xiāng)一體化的社會保障制度。(1)將農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)社會保障體系。十八屆三中全會要求，要將農(nóng)民工完全納入城鎮(zhèn)社會保障體系，防止出現(xiàn)新的“二元結(jié)構(gòu)”*原有的二元結(jié)構(gòu)是指城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)，新的二元結(jié)構(gòu)是指城市社會中由于農(nóng)民工和城鎮(zhèn)居民在社會福利待遇上的巨大差異而形成的二元社會結(jié)構(gòu)。。事實上，我國城市政府也在探索多種模式的農(nóng)民工社會保險制度的建立。到目前為止，主要形成了三種模式：農(nóng)保模式、城保模式和綜合模式。總的來看，多數(shù)城市采取的是第二種模式，即城保模式。“城保模式”就是直接將農(nóng)民工并入城鎮(zhèn)職工保險體系，廣東省是該模式的代表，這也是我國農(nóng)民工社會保障制度建設(shè)的基本方向。不過，在城保模式的實踐過程中，普遍存在著“兩低一高”的問題，即參保意愿低、參保率低、退保率高。出現(xiàn)這一問題的根本原因在于現(xiàn)行城市社會保險制度不符合農(nóng)民工流動性大的特點?，F(xiàn)行的城市社會保險制度是針對本地人口設(shè)置的，本地人口流動性不大，因此只需在本市(縣)統(tǒng)籌即可。但農(nóng)民工群體的最大特點是流動性，尤其是跨省(市)流動。當(dāng)農(nóng)民工在不同城市之間流動時，他無法將他在原務(wù)工城市參加的社會保險轉(zhuǎn)移到目前所在的務(wù)工城市，因此農(nóng)民工的參保意愿下降，實際參保率就更低。要解決“兩高一低”問題，關(guān)鍵在于如何在不同城市之間實現(xiàn)社會保險項目的轉(zhuǎn)移接續(xù)。而要解決社會保險的轉(zhuǎn)移接續(xù)問題，根本的途徑可能在于提高社會保險項目的統(tǒng)籌層次，從現(xiàn)在的市(縣)級過渡到省級層次最后到全國統(tǒng)籌層次。(2)建立健全農(nóng)村社會保障體系，解決城鄉(xiāng)社會保險轉(zhuǎn)續(xù)銜接問題。城鄉(xiāng)一體化是世界各國社會保障制度的發(fā)展趨勢，我國也不例外。不過由于我國長期以來在社會保障內(nèi)容和保障水平方面存在著巨大的城鄉(xiāng)差距，因此要在短時間內(nèi)拉平城鄉(xiāng)差距，一定會遇到很多障礙和阻力。所以目前我國建構(gòu)城鄉(xiāng)一體化的社會保障制度的現(xiàn)實可行的途徑是，一方面提高農(nóng)村社會保障的統(tǒng)籌層次和保障水平，建立健全的農(nóng)村社會保障體系；另一方面在城鄉(xiāng)社會保險制度之間建立轉(zhuǎn)續(xù)銜接機(jī)制，促進(jìn)人口的自由流動。事實上，國家為了解決農(nóng)村制度化的社會保障內(nèi)容的缺失，以及縮小城鄉(xiāng)社會保障制度的差距，進(jìn)入新世紀(jì)以來，先后制訂和實施了農(nóng)村養(yǎng)老保險制度、農(nóng)村醫(yī)療保險制度、農(nóng)村最低生活保障制度等一系列政策措施。但由于還處在起步階段，這些制度性的保障依然是低層次、低水平的。西方國家的經(jīng)驗表明，政府公共財政的支持是提高保障層次和保障水平的根本保證。我國農(nóng)村自從生產(chǎn)經(jīng)營方式轉(zhuǎn)變之后，集體經(jīng)濟(jì)組織基本上不復(fù)存在或名存實亡，因此建立完善的農(nóng)村社會保障體系所需的龐大資金也只能依賴各級政府的公共財政支持。目前我國城鄉(xiāng)社會保險制度是分割的，當(dāng)農(nóng)民進(jìn)城后，他在農(nóng)村參加的“新農(nóng)合”和“新農(nóng)保”等保險項目無法接入到城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險和養(yǎng)老保險中；而當(dāng)農(nóng)民工返回農(nóng)村后，他在城市繳納的各項保險基金也無法轉(zhuǎn)續(xù)回去。因此社會保險項目的城鄉(xiāng)銜接，是我國人口鄉(xiāng)-城或城-鄉(xiāng)自由流動的制度保障。而要在城鄉(xiāng)社會保險之間建立銜接，根本的途徑也可能在于提高統(tǒng)籌層次。如果將城市和農(nóng)村社會保障的統(tǒng)籌層次都提高到國家層次，必將大大降低城鄉(xiāng)之間或城市之間社會保險項目的銜接障礙。

四、結(jié)語

在我國工業(yè)化和城市化的過程中，出現(xiàn)了一個數(shù)量龐大的特殊群體——農(nóng)民工。這一群體在城市里工作、生活，卻沒有完全割斷與農(nóng)村的土地聯(lián)結(jié)，也沒有成為一名真正的城市居民，更沒有完全融入到城市社會之中。這主要與我國現(xiàn)行的城鄉(xiāng)二元土地制度、戶籍制度和社會保障制度有密切的關(guān)聯(lián)。我國現(xiàn)行的二元戶籍制度是制約農(nóng)民工市民化進(jìn)程的最直接、最根本的制度障礙，因為二元戶籍制度背后的福利分配制度大大提高了農(nóng)民轉(zhuǎn)變身份的門檻，同時也阻礙了農(nóng)民工的身份認(rèn)同，弱化了農(nóng)民工對城市的認(rèn)同感和歸屬感。我國現(xiàn)行的農(nóng)村土地制度也弱化了農(nóng)民工市民化的意愿，降低了農(nóng)民工市民化的能力。農(nóng)村土地使用權(quán)的身份權(quán)屬性，以及不完整的財產(chǎn)權(quán)屬性，使得農(nóng)民退出農(nóng)村的機(jī)會成本很高，進(jìn)入城市的經(jīng)濟(jì)能力很低。由于城鄉(xiāng)社會保障體系二元分割的制度設(shè)計，使得進(jìn)城農(nóng)民被排斥在城鎮(zhèn)社會保障體系之外，增加了農(nóng)民工在城市生活的經(jīng)濟(jì)成本和心理成本。再加上我國現(xiàn)有的建立在土地基礎(chǔ)上的農(nóng)村保障體系，則更放大了土地對于農(nóng)民工的最后生活保障功能，農(nóng)民與土地的聯(lián)結(jié)不僅沒有被削弱，反而更加緊密了。因此，在城鄉(xiāng)二元社會保障制度和土地制度的雙重制度約束下，市民化意愿大大下降，嚴(yán)重阻礙了農(nóng)民工市民化進(jìn)程。

在“城鄉(xiāng)發(fā)展一體化”戰(zhàn)略的指導(dǎo)下，我們可以采取城鄉(xiāng)制度一體化的途徑來解決農(nóng)民工市民化進(jìn)程中的制度性障礙問題。在建構(gòu)城鄉(xiāng)一體化的土地制度的過程中，重點是改革我國現(xiàn)有的農(nóng)村土地制度，逐步與城市土地制度接軌。在土地所有權(quán)方面，應(yīng)確立農(nóng)村土地國有化方向；在土地使用權(quán)方面，應(yīng)完善農(nóng)村土地使用權(quán)的財產(chǎn)權(quán)屬性，賦予農(nóng)民更多的財產(chǎn)權(quán)利。在建構(gòu)城鄉(xiāng)一體化的戶籍制度的過程中，重點是將附加在現(xiàn)有戶籍制度之上的各種福利剝離出去，還原人口登記的本真功能，以居住地為唯一登記標(biāo)準(zhǔn)。在建構(gòu)城鄉(xiāng)一體化的社會保障制度的過程中，重點是將農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)社會保障體系之中，建立健全農(nóng)村社會保障體系，提高城鄉(xiāng)社會保險的統(tǒng)籌層次，實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間以及城市之間的社會保險項目無障礙銜接?！?/p>

(責(zé)任編輯：王寧)

中圖分類號：C922

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號：1007-9092(2016)02-0091-008

作者簡介：肖倩，女，上海政法學(xué)院社會管理學(xué)院副教授，主要研究方向為農(nóng)村社會學(xué)和人口社會學(xué)。

收稿日期：2015-03-12