丁琳琳，孟慶國(guó)，劉文勇

（1.中國(guó)農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與發(fā)展研究所，北京 100081；2.清華大學(xué)公共管理學(xué)院，北京 100084）

農(nóng)村集體建設(shè)用地入市的發(fā)展實(shí)踐與政策變遷

丁琳琳1，孟慶國(guó)2，劉文勇1

（1.中國(guó)農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與發(fā)展研究所，北京 100081；2.清華大學(xué)公共管理學(xué)院，北京 100084）

研究目的：剖析中國(guó)農(nóng)村集體建設(shè)用地入市政策的形成與演變機(jī)制。研究方法：采用公共政策的研究方法和歸納法，從縱向?qū)蛹?jí)和地方多元?jiǎng)?chuàng)新、部門(mén)橫向協(xié)調(diào)等方面，對(duì)改革開(kāi)放以來(lái)中央和地方出臺(tái)的相關(guān)政策及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治生態(tài)背景進(jìn)行分析。研究結(jié)果：（1）農(nóng)村集體建設(shè)用地入市及其政策演變經(jīng)歷了6個(gè)階段，不同時(shí)期政策驅(qū)動(dòng)力和政策目標(biāo)有差別。（2）經(jīng)濟(jì)利益和社會(huì)矛盾打破了原有封閉性政策的平衡，自下而上的多元主義政策創(chuàng)新促使形成新的政策均衡，自上而下的科層治理擴(kuò)大新政策的均衡效應(yīng)，兩條路徑往復(fù)循環(huán)促進(jìn)新的政策體系不斷發(fā)展完善。政策制定者之間的協(xié)調(diào)與政策執(zhí)行效果也深刻影響政策進(jìn)程。研究結(jié)論：農(nóng)村集體建設(shè)用地入市是趨勢(shì)，該政策體系的形成理性、有序，演變路徑科學(xué)，在多方主體的多重博弈下，按自身演變的內(nèi)在邏輯有規(guī)律、有節(jié)奏地逐步調(diào)整，持續(xù)推進(jìn)。

土地經(jīng)濟(jì)；政策演變；歸納法；政策形成；路徑選擇

十七屆和十八屆三中全會(huì)提出“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”，農(nóng)村集體建設(shè)用地合法進(jìn)入市場(chǎng)是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的前提[1]。然而現(xiàn)實(shí)是，中國(guó)的土地市場(chǎng)中存在大量的農(nóng)村集體建設(shè)用地入市，但其中只有部分屬于合法入市，能夠依照地方制定出臺(tái)的相關(guān)政策接受規(guī)范管理，促進(jìn)了當(dāng)?shù)赝恋厥袌?chǎng)的健康發(fā)展。普遍加強(qiáng)農(nóng)村集體建設(shè)用地入市的規(guī)范管理，推動(dòng)土地市場(chǎng)向城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)方向發(fā)展，還要求建立完善農(nóng)村集體建設(shè)用地入市管理的國(guó)家制度體系。這不僅需要妥善解決農(nóng)村集體建設(shè)用地入市面臨的土地產(chǎn)權(quán)歸屬、規(guī)范的收益分配制度等系列政策理論和政策制定問(wèn)題[2]，還需要具備新制度產(chǎn)生所需的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治生態(tài)等綜合條件。目前，對(duì)是否允許農(nóng)村集體建設(shè)用地普遍入市還沒(méi)有形成廣泛共識(shí)。例如，劉守英認(rèn)為下一輪工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設(shè)需要農(nóng)村集體建設(shè)用地入市[3]。黃小虎認(rèn)為改革征地制度應(yīng)允許農(nóng)村集體建設(shè)用地入市[4]；而華生則認(rèn)為農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地在城鎮(zhèn)入市弊大于利，不能根本解決現(xiàn)行土地制度與城鎮(zhèn)化發(fā)展之間的矛盾[5]。陳錫文也曾表示農(nóng)村集體建設(shè)用地入市違背了農(nóng)村建設(shè)用地自有自用的基本制度[6]，強(qiáng)調(diào)要理性看待，不支持?jǐn)U大入市范圍[7]。農(nóng)村集體建設(shè)用地入市的改革方向決定了其制度建設(shè)的方向。面對(duì)學(xué)界、政界等社會(huì)各界、不同利益主體的爭(zhēng)論，迫切需要加強(qiáng)對(duì)中國(guó)農(nóng)村集體建設(shè)用地入市發(fā)展實(shí)踐及其政策變遷的研究，提高認(rèn)識(shí)，以促進(jìn)達(dá)成共識(shí)，明確方向，助力中國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的轉(zhuǎn)型發(fā)展。目前學(xué)界基于政策變遷理論對(duì)中國(guó)農(nóng)村集體建設(shè)用地入市政策演變的特征、邏輯與路徑的分析尚為鮮見(jiàn)。在觀察中國(guó)農(nóng)村集體建設(shè)用地入市發(fā)展歷程、政策演變軌跡及其特征的基礎(chǔ)上，探討不同時(shí)期其政策目標(biāo)的演變、推進(jìn)這種變化的現(xiàn)實(shí)動(dòng)力，以及實(shí)現(xiàn)這種演變的路徑選擇，以判定在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系和政府目標(biāo)管控下，中國(guó)農(nóng)村集體建設(shè)用地入市改革與政策發(fā)展的趨向，對(duì)完善中國(guó)土地政策理論體系，也具有理論探索意義。

之所以存在中國(guó)農(nóng)村集體建設(shè)用地是否可以入市、怎樣入市的問(wèn)題，原因是建國(guó)后中國(guó)農(nóng)村土地所有制經(jīng)歷了由農(nóng)民私有到農(nóng)村集體公有的轉(zhuǎn)變，最終農(nóng)村集體土地所有權(quán)人落實(shí)到村或村小組一級(jí)，這期間產(chǎn)生了禁止集體土地以出租、買(mǎi)賣(mài)等形式進(jìn)入市場(chǎng)的制度。而改革開(kāi)放后，改革該制度的呼聲越來(lái)越強(qiáng)烈。

1 農(nóng)村土地由農(nóng)民私有、可交易轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)村集體所有、不可交易

新中國(guó)成立初期，為利于發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，在一般農(nóng)村，中國(guó)實(shí)行了農(nóng)民的土地所有制，農(nóng)民有經(jīng)營(yíng)、出租、買(mǎi)賣(mài)土地的權(quán)利[8]。1951年，為克服很多農(nóng)民在分散經(jīng)營(yíng)中遇到的人力、生產(chǎn)工具不足等困難，便于分工分業(yè)，使農(nóng)副業(yè)生產(chǎn)、興修水利、開(kāi)墾荒地可同時(shí)開(kāi)展，中央在強(qiáng)調(diào)保護(hù)農(nóng)民土地所有權(quán)的同時(shí)，提倡農(nóng)戶組織起來(lái)，形成長(zhǎng)期或短期的互助組，或以土地入股組成土地合作社，開(kāi)展生產(chǎn)合作，以達(dá)到提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力、增加農(nóng)業(yè)產(chǎn)出和收入、為發(fā)展工業(yè)化提供物質(zhì)積累的目的。這引起了農(nóng)民私有的土地在生產(chǎn)上的統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)和使用。在此基礎(chǔ)上，中央進(jìn)一步引導(dǎo)小農(nóng)生產(chǎn)走向規(guī)模生產(chǎn)、農(nóng)民個(gè)體經(jīng)濟(jì)走向集體經(jīng)濟(jì)。通過(guò)農(nóng)業(yè)互助合作、土地合作社向高級(jí)農(nóng)業(yè)合作社的發(fā)展，政府逐步限制參加合作社的農(nóng)民私有財(cái)產(chǎn)，由基于個(gè)體農(nóng)民私有制的集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展成為基于集體農(nóng)民公有制的社會(huì)主義農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民土地集體所有，1956年中央發(fā)布的《高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》是為標(biāo)志。1958年農(nóng)村建立人民公社，實(shí)行一鄉(xiāng)一社、政社合一。1962年中央通過(guò)《農(nóng)村人民公社工作條例（修正草案）》，明確了人民公社以生產(chǎn)隊(duì)為基本核算單位，生產(chǎn)隊(duì)范圍內(nèi)的土地歸生產(chǎn)隊(duì)所有，并禁止土地出租、買(mǎi)賣(mài)[9]。其時(shí)，人民公社可以是三級(jí)組織，即人民公社、生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)，也可以是二級(jí)組織，即人民公社、生產(chǎn)隊(duì)。1983年根據(jù)憲法規(guī)定設(shè)立鄉(xiāng)政府，中國(guó)開(kāi)始實(shí)行撤社改鄉(xiāng)、政社分開(kāi)，生產(chǎn)隊(duì)變?yōu)榇寤虼逍〗M，生產(chǎn)隊(duì)的土地所有權(quán)人也變?yōu)榇寤虼逍〗M，其土地依然遵循自有自用原則，不能出租、買(mǎi)賣(mài)，包括農(nóng)村集體建設(shè)用地。

2 農(nóng)村集體建設(shè)用地入市重啟

改革開(kāi)放以前，盡管?chē)?guó)家政策禁止集體土地出租、買(mǎi)賣(mài)，但農(nóng)村集體建設(shè)用地入市事實(shí)在土地隱形市場(chǎng)中一直存在[9-10]。改革開(kāi)放后，在建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、發(fā)展工商業(yè)、建設(shè)城市過(guò)程中，面對(duì)市場(chǎng)用地需求和農(nóng)民的土地利益訴求，政府在政策法律上逐步為農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)打開(kāi)合法空間。

2.1 改革開(kāi)放至1986年：國(guó)家發(fā)展外向型經(jīng)濟(jì)促使集體土地自發(fā)入市

中國(guó)實(shí)行改革開(kāi)放政策后，廣東、福建等沿海地區(qū)大力發(fā)展“三來(lái)一補(bǔ)”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)嶄露頭角，需要大量的建設(shè)用地。當(dāng)時(shí)土地利用規(guī)劃的法律地位尚未確立，相關(guān)的規(guī)劃制度也不完善，村集體擁有用地的決策權(quán)。與國(guó)有土地相比，使用農(nóng)村集體土地，操作簡(jiǎn)單，綜合成本低，因此，上述工商業(yè)經(jīng)營(yíng)用地越來(lái)越傾向農(nóng)村集體土地。村民則“就地取材”，將村內(nèi)各種存量建設(shè)用地，或者違規(guī)占用耕地作為新增建設(shè)用地，出租給這些企業(yè)。例如，在珠三角地區(qū)，許多企業(yè)租用農(nóng)村的舊祠堂、舊學(xué)校和原生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)的閑置建設(shè)用地。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織通過(guò)獲取地租具備了一定的經(jīng)濟(jì)積累，開(kāi)始以集體土地作為資產(chǎn)或資本，與外資或鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)合作、合資、聯(lián)營(yíng)，興辦工廠。集體自建廠房出租給企業(yè)的農(nóng)村集體建設(shè)用地入市方式則更加流行，而且存在農(nóng)村集體建設(shè)用地或地上廠房的轉(zhuǎn)租、轉(zhuǎn)讓。農(nóng)村集體建設(shè)用地以這些方式進(jìn)入市場(chǎng)，并不符合當(dāng)時(shí)的制度規(guī)定。但國(guó)家要發(fā)展外向型經(jīng)濟(jì)，地方政府也要發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)、擴(kuò)充財(cái)源，因此，對(duì)于種種農(nóng)村集體建設(shè)用地入市行為，地方政府多采取“不支持、不鼓勵(lì)、不干涉”的態(tài)度。同時(shí)，中央政府也開(kāi)始嘗試提供農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)的合法通道。1985年，為活躍農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，中央一號(hào)文件提出允許農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織自主經(jīng)營(yíng)按規(guī)劃建成的房產(chǎn)等設(shè)施出租。

2.2 1987—1994年：鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展推動(dòng)自發(fā)入市，入市規(guī)則初步形成

1987年中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)迎來(lái)第一個(gè)發(fā)展高峰，其年產(chǎn)值首次超過(guò)農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值，成為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的半壁江山。與此同時(shí)，農(nóng)村集體建設(shè)用地的自發(fā)入市因缺乏指導(dǎo)和規(guī)范，處于無(wú)序和混亂狀態(tài)，占用耕地、圈地建廠現(xiàn)象頻發(fā)。這時(shí)，開(kāi)展的城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用制度改革使土地價(jià)值得到釋放，客觀上為農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)其價(jià)值做出了示范，促使大量農(nóng)村集體土地涌入市場(chǎng)，亂占亂用土地的現(xiàn)象更多。為此，國(guó)家開(kāi)始加強(qiáng)土地管理和使用制度改革，涉及農(nóng)村集體建設(shè)用地入市的改革措施主要有：（1）加強(qiáng)立法。1988年“憲法修正案”規(guī)定土地使用權(quán)可以依照法律規(guī)定轉(zhuǎn)讓。隨后修訂的“土地管理法”規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)批準(zhǔn)可以使用鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地興辦企業(yè)，或者與其他單位、個(gè)人以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營(yíng)等形式共同舉辦企業(yè)。國(guó)務(wù)院《關(guān)于發(fā)展房地產(chǎn)業(yè)若干問(wèn)題的通知》等政策也做出類似規(guī)定：全民及城市集體所有制企業(yè)同農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織共同投資舉辦的聯(lián)營(yíng)企業(yè)可以征用集體土地，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織也可以按照協(xié)議將土地使用權(quán)作為聯(lián)營(yíng)條件；還規(guī)定集體土地股份不得轉(zhuǎn)讓，并按國(guó)家有關(guān)政策交納土地使用費(fèi)（稅）。（2）探索農(nóng)村集體土地制度改革方向和制度框架的構(gòu)建。1987年國(guó)務(wù)院設(shè)立農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)，試行土地檔案制度、土地產(chǎn)權(quán)制度和集體土地股份制。國(guó)家土地管理局開(kāi)始試點(diǎn)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村辦企業(yè)使用集體土地的有償使用[11]。

1992年鄧小平南巡講話后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展得到更多扶持，進(jìn)入第二個(gè)發(fā)展高峰，在珠三角、粵東西北等地區(qū)，農(nóng)村集體建設(shè)用地入市現(xiàn)象變得十分普遍，在此過(guò)程中，入市規(guī)則自然形成，內(nèi)容主要有：（1）明確了交易客體是農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)；（2）體現(xiàn)了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、外資企業(yè)、國(guó)有企業(yè)、城市集體所有制企業(yè)為農(nóng)村集體建設(shè)用地市場(chǎng)主體；（3）實(shí)行有償使用，使用者需要交納土地使用費(fèi)（稅）；（4）交易形式包括作價(jià)入股、聯(lián)營(yíng)、交換、出租、抵押、置換、征用后返還使用權(quán)再出租等；（5）集體土地股份不得轉(zhuǎn)讓以保護(hù)農(nóng)村集體和農(nóng)民權(quán)益；（6）限制土地入市用途，尤其不能用于房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)。然而，這種在市場(chǎng)中自然形成的交易規(guī)則，不具有法律效力，發(fā)揮的規(guī)范管理作用很有限。

1992年國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于發(fā)展房地產(chǎn)業(yè)若干問(wèn)題的通知》，規(guī)定集體所有土地必須先行征用轉(zhuǎn)為國(guó)有土地后才能出讓，農(nóng)村集體建設(shè)用地有償使用受阻、直接入市通道被堵。這顯然與國(guó)家土地管理局對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地管理的主張不同?？赡苁苤朴诓课?、國(guó)務(wù)院等不同國(guó)家職能部門(mén)的意見(jiàn)不同，對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地入市規(guī)范管理的經(jīng)驗(yàn)積累不足等原因，1993年起國(guó)家土地管理局起草的《集體土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓管理辦法》沒(méi)有出臺(tái)。

2.3 1995—2002年：規(guī)范入市試點(diǎn)興起，改革思路明確

1995年國(guó)家土地管理局開(kāi)始通過(guò)試點(diǎn)探索為農(nóng)村集體建設(shè)用地入市相關(guān)法律的修訂和全國(guó)層面操作辦法的制定提供實(shí)踐積累，這也成為此后該項(xiàng)改革的基本思路。這次試點(diǎn)從蘇州市開(kāi)始，逐步擴(kuò)大范圍，形成了從東南沿海到中部、東北地區(qū)的涵蓋不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度區(qū)域的系列試點(diǎn)[13-14]。 1996年正值第一輪土地利用總體規(guī)劃修編，國(guó)家土地管理局提出允許農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)在符合土地利用總體規(guī)劃、村鎮(zhèn)規(guī)劃以及土地利用年度計(jì)劃的前提下，經(jīng)依法批準(zhǔn)，可以采用規(guī)定形式流轉(zhuǎn)。這成為這次試點(diǎn)的主要特點(diǎn)。這批試點(diǎn)還取得如下創(chuàng)新：（1）明確了有償、有限期流轉(zhuǎn)；（2）流轉(zhuǎn)范圍從存量農(nóng)村集體建設(shè)用地?cái)U(kuò)展到新增農(nóng)村集體建設(shè)用地；（3）交易途徑增加，如兼并等；（4）管理模式初步形成，如“規(guī)劃區(qū)內(nèi)外區(qū)別對(duì)待”、“保權(quán)讓利”和“轉(zhuǎn)權(quán)讓利”模式[15]；（5）交易內(nèi)容拓展，開(kāi)展了農(nóng)村房地產(chǎn)發(fā)證流轉(zhuǎn)、宅基地整理流轉(zhuǎn)、家庭工業(yè)進(jìn)園區(qū)等；（6）對(duì)收益分配和鄉(xiāng)鎮(zhèn)改制企業(yè)土地如何處置進(jìn)行了規(guī)定。

這些制度創(chuàng)新在政策試行的市（縣）范圍內(nèi)起到了促進(jìn)和規(guī)范農(nóng)村集體建設(shè)用地入市的作用。但相關(guān)的國(guó)家制度建設(shè)并沒(méi)取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。1998年《土地管理法》二次修訂時(shí)，因試點(diǎn)時(shí)間不長(zhǎng)，操作、管理、監(jiān)督經(jīng)驗(yàn)不足，存在交易過(guò)程沒(méi)有市場(chǎng)化、人為影響程度大、土地收益分配監(jiān)管不力等問(wèn)題，相關(guān)修訂沒(méi)成行[16]。1999年國(guó)土資源部開(kāi)始增加試點(diǎn)，2002年再次研究出臺(tái)國(guó)家層面的規(guī)范性政策，但因?yàn)槿狈ι衔环ㄖС郑纬傻摹兑?guī)范農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)若干意見(jiàn)（討論稿）》未能出臺(tái)[16]。缺乏上位法和配套的稅費(fèi)、金融制度的支撐，又導(dǎo)致部分試點(diǎn)地區(qū)積極性不高，影響了對(duì)其規(guī)范管理的進(jìn)程。

2.4 2003—2007年：制度建設(shè)有實(shí)質(zhì)性突破，入市實(shí)踐進(jìn)一步深入

經(jīng)多年市（縣）試點(diǎn)，農(nóng)村集體建設(shè)用地入市制度建設(shè)取得了階段性突破。廣東、江蘇、浙江、安徽等省在總結(jié)省內(nèi)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)后，制定了省內(nèi)試點(diǎn)政策，限定了入市方式，規(guī)定了入市管理辦法、收益分配辦法、鄉(xiāng)鎮(zhèn)改制企業(yè)土地處置辦法等，并在試點(diǎn)結(jié)束后，出臺(tái)正式的規(guī)范性政策文件，為省域范圍內(nèi)農(nóng)村集體建設(shè)用地入市的規(guī)范管理提供了政策依據(jù)。這也是提高農(nóng)村集體建設(shè)用地入市的質(zhì)量和效益，配合產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，提高土地利用率的需要。

2003年，即1998年十五屆三中全會(huì)提出“小城鎮(zhèn)，大戰(zhàn)略”后的第5年，中國(guó)城鎮(zhèn)化率超過(guò)了40%。經(jīng)濟(jì)發(fā)展與城鎮(zhèn)化發(fā)展同步。2003—2007年中國(guó)GDP保持著10%以上的增長(zhǎng)速度。城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展導(dǎo)致建設(shè)用地需求猛增，征地范圍迅速擴(kuò)大，引發(fā)了眾多土地糾紛。用地需求增加和征地矛盾糾紛加劇的雙重壓力，客觀上推動(dòng)了農(nóng)村集體建設(shè)用地入市的深入探索。主要表現(xiàn)為：（1）國(guó)土資源部提出“增減掛鉤”政策試點(diǎn)，提供農(nóng)村集體建設(shè)用地間接入市路徑。根據(jù)2004 年國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》，2005 年國(guó)土資源部發(fā)布《關(guān)于規(guī)范城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》，提出了“增減掛鉤”政策，并進(jìn)行試點(diǎn)，2006年開(kāi)始為十幾個(gè)省、區(qū)、市的試點(diǎn)城鎮(zhèn)提供增減掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)，嘗試多種主體利用農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)行城市開(kāi)發(fā)建設(shè)。重慶市基于“增減掛鉤”制度，設(shè)計(jì)試驗(yàn)了地票制度，使流轉(zhuǎn)出多余農(nóng)村集體建設(shè)用地指標(biāo)的農(nóng)戶，在獲得新增承包地的同時(shí)，獲取大部分地票入市收益。地票制度客觀上給那些經(jīng)濟(jì)水平不發(fā)達(dá)、政府財(cái)力不足、不具備條件開(kāi)展直接入市的地區(qū)，提供了一條可供參考的間接入市路徑。（2）地方實(shí)踐更加豐富與深入，在創(chuàng)新流轉(zhuǎn)模式（宅基地置換等）、完善公開(kāi)交易制度等方面取得了進(jìn)展，如：①交易方式增加“招拍掛”；②規(guī)定流轉(zhuǎn)范圍不包括公共設(shè)施、公益事業(yè)用地和農(nóng)戶法定的宅基地，實(shí)際上是在政策層面擴(kuò)大了流轉(zhuǎn)范圍；③細(xì)化流轉(zhuǎn)前提，除符合規(guī)劃外，還要求權(quán)屬合法、界址清楚；④限制用途，明確提出禁止用于住宅建設(shè)；⑤進(jìn)一步明確出讓期限，不超過(guò)國(guó)有土地使用權(quán)出讓的最高期限；⑥規(guī)定出讓最低價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)；⑦調(diào)整收益分配與管理，實(shí)行市、鎮(zhèn)、村三級(jí)分成，增加了增值收益分配機(jī)制，出現(xiàn)了土地基金制度，開(kāi)始建立“三資”監(jiān)管平臺(tái)等。

總體看，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)村集體建設(shè)用地入市進(jìn)入提質(zhì)增效階段，相關(guān)制度規(guī)范取得了階段性進(jìn)展，但未取得全局性的突破[17]。農(nóng)村集體建設(shè)用地入市的規(guī)范管理還需要更清晰明確的頂層設(shè)計(jì)和配套改革。

2.5 2008—2013年：中央明確改革目標(biāo)，推動(dòng)配套制度改革

為應(yīng)對(duì)2008年世界金融危機(jī)，中國(guó)實(shí)行了特殊的經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張政策。這帶來(lái)了城市擴(kuò)張、建設(shè)用地指標(biāo)緊張，導(dǎo)致地價(jià)快速增長(zhǎng)、征地面積不斷擴(kuò)大，征地矛盾進(jìn)一步加劇，影響了社會(huì)穩(wěn)定。另一方面，城鎮(zhèn)化繼續(xù)發(fā)展，農(nóng)村空心化問(wèn)題日益突出，大量農(nóng)村集體建設(shè)用地閑置。推動(dòng)農(nóng)村集體建設(shè)用地入市再次成為政策討論熱點(diǎn)。相關(guān)的政策實(shí)踐也再次向前推進(jìn)。主要體現(xiàn)為：（1）中央明確改革目標(biāo)。十七屆和十八屆三中全會(huì)先后提出“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”，“必須通過(guò)統(tǒng)一有形的土地市場(chǎng)、以公開(kāi)規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，在符合規(guī)劃的前提下與國(guó)有土地享有平等權(quán)益”，以及“實(shí)行與國(guó)有土地‘同等入市、同權(quán)同價(jià)’”。（2）推動(dòng)配套制度改革。如十七屆三中全會(huì)決定縮小征地范圍，明確“城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)范圍外的非公益性項(xiàng)目”不再征地，并開(kāi)啟試點(diǎn)；國(guó)土資源部形成了關(guān)于宅基地退出機(jī)制的意見(jiàn)，允許宅基地使用權(quán)村內(nèi)流轉(zhuǎn)；2013年國(guó)土資源部推動(dòng)農(nóng)村集體建設(shè)用地交易納入國(guó)有土地市場(chǎng)等交易平臺(tái)，探索農(nóng)村集體建設(shè)用地公開(kāi)交易。此外，這一階段的改革還表現(xiàn)出“謹(jǐn)慎推進(jìn)”的特點(diǎn)，不僅限定入市范圍為農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，還劃定“圈內(nèi)”、“圈外”。

相對(duì)于政策進(jìn)展，地方實(shí)踐突破更大。例如，溫州市允許縣域范疇的農(nóng)戶之間在本村范圍內(nèi)進(jìn)行農(nóng)宅所有權(quán)的交易，安徽省在宅基地確權(quán)基礎(chǔ)上實(shí)行“退出補(bǔ)償激勵(lì)”機(jī)制，建立了農(nóng)民通過(guò)流轉(zhuǎn)使用其他農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織宅基地的制度，南海市探索建立了農(nóng)村集體建設(shè)用地交易平臺(tái)等[18]。入市模式也有創(chuàng)新，如成都市施行的“拆院并院”模式。

至此，中國(guó)農(nóng)村集體建設(shè)用地入市試驗(yàn)已經(jīng)開(kāi)展了20年，但國(guó)土資源部、地方以及其他相關(guān)部門(mén)，對(duì)是否突破既有法律規(guī)定，出臺(tái)國(guó)家層面的農(nóng)村集體建設(shè)用地入市管理辦法，仍未達(dá)成共識(shí)。2011年土地管理法第四次修訂也未將農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)納入法律框架[16]。

2.6 2014年至今：全國(guó)人大授權(quán)試點(diǎn)，改革觸碰核心

2011年之后，中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度開(kāi)始下降。十八屆三中全會(huì)認(rèn)為城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡是中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展存在的突出矛盾和必須要解決的重大問(wèn)題。而城鄉(xiāng)土地制度不統(tǒng)一，權(quán)能不一致，被認(rèn)為是城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的重要原因之一。允許農(nóng)村集體建設(shè)用地合法依規(guī)進(jìn)入土地市場(chǎng)，對(duì)降低用地成本、減少征地糾紛、盤(pán)活農(nóng)村集體建設(shè)用地資產(chǎn)、從根本上改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，有不可替代的意義。

2014年國(guó)土資源部再次選擇經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度不同的區(qū)域開(kāi)展典型試點(diǎn)，與農(nóng)村土地征收改革、宅基地制度改革并列為農(nóng)村土地三項(xiàng)改革。國(guó)土資源部選擇了15個(gè)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)，試點(diǎn)數(shù)量占這三項(xiàng)改革試點(diǎn)總數(shù)的45.5%，足見(jiàn)該項(xiàng)改革在農(nóng)村土地改革中的份量。這次試點(diǎn)的內(nèi)容主要是針對(duì)以往試點(diǎn)進(jìn)展不理想的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地抵押融資、集體成員資格劃定、規(guī)劃管理、土地增值收益的分配、城鄉(xiāng)地價(jià)銜接、財(cái)務(wù)管理等方面，試驗(yàn)就地入市、調(diào)整入市、城中村整治入市等多種入市模式，意在節(jié)約用地、激活資產(chǎn)、活躍市場(chǎng)、資源配置、規(guī)范管理、同價(jià)同權(quán)、流轉(zhuǎn)順暢、收益共享等方面取得進(jìn)展。這次試點(diǎn)的特點(diǎn)一是由地方政府因地制宜申請(qǐng)并自擬試點(diǎn)方案，上報(bào)國(guó)土資源部批準(zhǔn)，理論上，安排試點(diǎn)的方式更科學(xué)；二是由全國(guó)人大授權(quán)，試點(diǎn)目標(biāo)明確，直指具體法律內(nèi)容的修改。是否能實(shí)現(xiàn)試點(diǎn)目標(biāo)，試點(diǎn)效果將起至關(guān)重要的作用。

3 農(nóng)村集體建設(shè)用地入市政策的形成邏輯與路徑選擇

3.1 農(nóng)村集體建設(shè)用地入市政策形成的動(dòng)力分析

從政策演變的背景與過(guò)程看，這一政策是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系下，由經(jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)引發(fā)農(nóng)村集體建設(shè)用地入市事實(shí)的自然產(chǎn)生和新政策體系的制定與試行。在新政策的形成中，政治考慮改變了政策意圖，影響了政策方向。隨著政府認(rèn)識(shí)的加深和實(shí)踐的深入，正式制度創(chuàng)新和經(jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)、政治考量共同成為農(nóng)村集體建設(shè)用地入市政策形成與演變的推動(dòng)力量。具體分析，在改革開(kāi)放前期，中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展好轉(zhuǎn)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系逐步建立，建設(shè)用地需求急劇增加，國(guó)有土地不足以滿足各個(gè)時(shí)期各類市場(chǎng)主體的用地需求，使市場(chǎng)對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地資源產(chǎn)生了強(qiáng)烈的內(nèi)在需求，土地價(jià)值顯現(xiàn)和預(yù)期土地收益激勵(lì)了農(nóng)村集體建設(shè)用地的自發(fā)入市，進(jìn)而擴(kuò)大了隱形土地市場(chǎng)，帶來(lái)了土地管理問(wèn)題，使農(nóng)業(yè)合作化后形成的封閉性的農(nóng)村集體建設(shè)用地政策走向失衡，產(chǎn)生了農(nóng)村集體建設(shè)用地入市政策創(chuàng)新的需求，開(kāi)啟了農(nóng)村集體建設(shè)用地合法入市的進(jìn)程。到20世紀(jì)90年代，國(guó)務(wù)院宣布減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，使農(nóng)村集體建設(shè)用地有償使用制度的推行被迫中斷。同時(shí)，農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展滑坡，城市建設(shè)和房地產(chǎn)熱興起，農(nóng)村集體建設(shè)用地入市成為經(jīng)濟(jì)和城市開(kāi)發(fā)建設(shè)的主要抓手之一，農(nóng)村集體建設(shè)用地入市的規(guī)范管理也成為土地管理政策改革的重要內(nèi)容之一，政府對(duì)該政策建設(shè)的探索速度加快、力度加強(qiáng)。發(fā)展到2003年，城鎮(zhèn)化和工業(yè)化成為政策演化的推動(dòng)力量。2008年以后，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度減慢，土地財(cái)政融資能力減弱，征地成本提高，征地補(bǔ)償糾紛增加了社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，農(nóng)村社會(huì)發(fā)展也進(jìn)入新常態(tài)，支持發(fā)揮市場(chǎng)作用、主張保護(hù)農(nóng)村集體和農(nóng)民權(quán)益的政治力量增強(qiáng)，影響了政策演變的方向與速度，也影響了政策探索的支持力度。

3.2 農(nóng)村集體建設(shè)用地入市政策的目標(biāo)演變分析

政策目標(biāo)引領(lǐng)了政策演變的方向。農(nóng)村集體建設(shè)用地入市政策目標(biāo)體現(xiàn)了多元化的特點(diǎn)。在不同發(fā)展階段，政策目標(biāo)組合有變化，重點(diǎn)也不同，但其主線最終仍是耕地保護(hù)。在改革開(kāi)放前期，其政策目標(biāo)是經(jīng)濟(jì)目標(biāo)和土地管理目標(biāo)的組合，既要活躍農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，也要治理隱形土地市場(chǎng)，制止耕地亂占濫用和土地利用浪費(fèi)，兼顧為農(nóng)村建設(shè)發(fā)展籌集資金，并體現(xiàn)保護(hù)農(nóng)村集體權(quán)益的思想，為此開(kāi)展了農(nóng)村集體建設(shè)用地有償使用、初步制定了流轉(zhuǎn)入市的規(guī)則。1995年啟動(dòng)專門(mén)的政策試驗(yàn)，目的是建立農(nóng)村集體建設(shè)用地入市制度，根本目標(biāo)還是滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的同時(shí)加強(qiáng)土地集約節(jié)約利用和土地市場(chǎng)管理，并重視在土地收益分配中加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)。2003年之后。政策目標(biāo)重點(diǎn)發(fā)生改變，從強(qiáng)化土地管理向強(qiáng)化支持經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)方向轉(zhuǎn)變，尤其是支持城市開(kāi)發(fā)建設(shè)，政策的實(shí)施效果偏離了耕地保護(hù)這個(gè)土地管理的核心目標(biāo)。2008年之后，政策目標(biāo)組合中更加強(qiáng)調(diào)社會(huì)穩(wěn)定這個(gè)政治目標(biāo)，要求堅(jiān)持農(nóng)村集體建設(shè)用地所有權(quán)的歸屬和產(chǎn)權(quán)的平等地位與完整性，對(duì)支持城市建設(shè)的目標(biāo)開(kāi)始理性看待，著手劃定并縮小征地范圍。經(jīng)歷了30年的政策探索磨礪，在2015年新一輪的農(nóng)村集體建設(shè)用地入市試點(diǎn)中，國(guó)家明確了改革底線：耕地紅線不突破、集體所有制不改變、農(nóng)民利益不受損，強(qiáng)調(diào)讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，政策目標(biāo)再次向加強(qiáng)土地管理回歸，向促進(jìn)土地市場(chǎng)建設(shè)發(fā)展拓展，兼顧集體和農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)。

3.3 農(nóng)村集體建設(shè)用地入市政策演變的路徑選擇

以上分析透露了一個(gè)農(nóng)村集體建設(shè)用地入市政策的演變路徑。

第一，自下而上的多元主義政策創(chuàng)新促進(jìn)新的農(nóng)村集體建設(shè)用地政策均衡。為了增強(qiáng)土地管理管理效果、降低農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展運(yùn)行成本，就要消除農(nóng)村集體建設(shè)用地禁止入市制度與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)踐需要農(nóng)村集體建設(shè)用地入市之間的矛盾性，打破原來(lái)已處于失衡狀態(tài)的禁止農(nóng)村集體建設(shè)用地入市的制度體系，建立新的能夠達(dá)到均衡狀態(tài)的允許農(nóng)村集體建設(shè)用地規(guī)范入市的政策體系。在新的政策體系形成初期，由矛盾積累已達(dá)到相當(dāng)程度的地方政府率先進(jìn)行政策的創(chuàng)新與變革，打破農(nóng)村集體建設(shè)用地的封閉性，取得的成效引起廣泛關(guān)注，其他亟待改革的地方政府為了地方發(fā)展與自身利益，甘冒政治風(fēng)險(xiǎn)，積極吸納創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)，這一行為的普遍性給上級(jí)政府管理帶來(lái)壓力，激發(fā)了制度創(chuàng)新動(dòng)機(jī)。全國(guó)多地同時(shí)因地制宜開(kāi)展政策試驗(yàn)，政策創(chuàng)新各有亮點(diǎn)、各有經(jīng)驗(yàn)。各省、市政府通過(guò)實(shí)地調(diào)查，聽(tīng)取基層匯報(bào)、專家意見(jiàn)、土地管理部門(mén)內(nèi)部意見(jiàn)，然后充分交流信息，溝通偏好，在此基礎(chǔ)上對(duì)地方的創(chuàng)新政策進(jìn)行規(guī)范、完善，給予肯定或建議，并請(qǐng)示上級(jí)部門(mén)或政府（省或國(guó)家）批示，使地方創(chuàng)新政策取得一定的合法性。

第二，自上而下的科層治理擴(kuò)大新政策的均衡效應(yīng)。新政策的出臺(tái)牽涉法規(guī)法律的修改，一般而言，盡管高層級(jí)政府對(duì)地方政策創(chuàng)新予以了肯定，也不會(huì)立即修改國(guó)家法律法規(guī)，而是通過(guò)主導(dǎo)開(kāi)展更多的“政策試點(diǎn)”，逐步擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，歷經(jīng)多個(gè)層面的檢驗(yàn)，才最終改進(jìn)相關(guān)的國(guó)家制度，讓發(fā)展實(shí)踐更平坦順暢。從改革設(shè)計(jì)上看，農(nóng)村集體建設(shè)用地入市的政策過(guò)程體現(xiàn)了國(guó)家意志，國(guó)家土地管理部門(mén)從吸納地方經(jīng)驗(yàn)開(kāi)啟政策試驗(yàn)開(kāi)始，自上而下地推動(dòng)實(shí)踐的發(fā)展與政策的形成。

第三，“自下而上”與“自上而下”兩條路徑往復(fù)促進(jìn)，期間出現(xiàn)政策過(guò)程的飛躍或中斷。時(shí)機(jī)成熟時(shí)，政策法規(guī)會(huì)上升為法律，政策過(guò)程出現(xiàn)飛躍。實(shí)施的新政策也會(huì)因?yàn)槟撤N政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)因素而中斷。農(nóng)村集體建設(shè)用地入市政策“自下而上”引發(fā)，政策試驗(yàn)“自上而下”推行。但“政策試驗(yàn)→政策效果反饋→政策調(diào)整”一個(gè)周期的試驗(yàn)難以獲取操作、管理、監(jiān)督等全方面的經(jīng)驗(yàn)，當(dāng)“自下而上”反饋的政策試驗(yàn)效果不好，就難以形成改革共識(shí)，不能實(shí)質(zhì)性地推動(dòng)制度的改變和實(shí)踐的展開(kāi)，于是，國(guó)家土地主管部門(mén)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)與問(wèn)題，根據(jù)國(guó)家新的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形勢(shì)，增加試點(diǎn)，調(diào)整政策試驗(yàn)?zāi)繕?biāo)和內(nèi)容，協(xié)調(diào)相關(guān)部門(mén)，“自上而下”的推動(dòng)新一輪的政策試驗(yàn)。如此往復(fù)。理論上，經(jīng)濟(jì)發(fā)展急需、對(duì)社會(huì)穩(wěn)定影響不大、部門(mén)之間利益可協(xié)調(diào)、符合中央意志的改革內(nèi)容更易取得政策過(guò)程的飛躍，得以在全國(guó)范圍施行，成為正式制度內(nèi)容，例如“增減掛鉤”政策。在操作上，難以保證土地管理效果，損害農(nóng)民或農(nóng)村集體利益的風(fēng)險(xiǎn)較大，可能有礙于城市經(jīng)濟(jì)和建設(shè)發(fā)展的政策改革內(nèi)容，容易出現(xiàn)政策過(guò)程的中斷，例如，農(nóng)村集體建設(shè)用地可用于非公益性項(xiàng)目。

4 結(jié)論與思考

從30年前的農(nóng)村實(shí)踐、地方試驗(yàn)，發(fā)展到如今國(guó)家有設(shè)計(jì)、有針對(duì)性地推動(dòng)大范圍試點(diǎn)，政策體系也從無(wú)到有，從縣市一級(jí)地方政策逐步上升到省級(jí)規(guī)章和國(guó)家級(jí)政策，中國(guó)農(nóng)村集體建設(shè)用地入市政策一直在既定方向上，按政策變遷的基本規(guī)律漸進(jìn)發(fā)展、不斷深入?？v觀中國(guó)農(nóng)村集體建設(shè)用地入市政策變遷歷程，在入市規(guī)則形成之初，幾個(gè)關(guān)鍵的入市原則就得以提出或明確，并在長(zhǎng)期的政策演變中得到確立或堅(jiān)持，反映出這一政策形成伊始就是理性而有序的。其政策演變的路徑也體現(xiàn)了頂層設(shè)計(jì)意識(shí)，探索形成的“簡(jiǎn)要規(guī)則初定→政策試驗(yàn)→政策效果反饋→政策調(diào)整→政策試驗(yàn)→制度修訂”的政策演化路徑具有科學(xué)性，其中政策效果反饋在“‘自下而上’與‘自上而下’的雙路徑往復(fù)促進(jìn)政策演變的模式”中，具有關(guān)鍵性作用；從農(nóng)村集體建設(shè)用地入市政策演變的動(dòng)力與政策目標(biāo)看，其政策發(fā)展受?chē)?guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)的影響很大，多方主體利益、關(guān)系的調(diào)整，農(nóng)民、政府與市場(chǎng)，農(nóng)村、地方、部門(mén)與中央之間的多重博弈也影響了農(nóng)村集體建設(shè)用地入市政策發(fā)展的方向和速度，尤其是在政策變遷的轉(zhuǎn)折點(diǎn)上，相關(guān)部門(mén)的意見(jiàn)起到了至關(guān)重要的作用，甚至是決定性的作用。

從中國(guó)農(nóng)村集體建設(shè)用地入市實(shí)踐和政策演變的關(guān)系看，如果中國(guó)經(jīng)濟(jì)繼續(xù)向好發(fā)展，發(fā)展方式?jīng)]有大的轉(zhuǎn)變，市場(chǎng)和社會(huì)對(duì)建設(shè)用地的需求不會(huì)縮減，農(nóng)村集體建設(shè)用地入市很可能繼續(xù)發(fā)展，這就需要中央政府通過(guò)政策、法規(guī)、法律的形式，表明其對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地入市的態(tài)度、立場(chǎng)和要求，使其成為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展的積極力量。目前這一政策體系還不完善、缺乏細(xì)則、效力層級(jí)較低、不足以應(yīng)對(duì)新形勢(shì)下農(nóng)村集體建設(shè)用地入市實(shí)踐的復(fù)雜性[19]，需要繼續(xù)探索建設(shè)。同時(shí)，政策演變推進(jìn)的節(jié)奏、范圍也要視經(jīng)濟(jì)、社會(huì)乃至政治生態(tài)的變化有度進(jìn)行。最終，只有成熟、有效、長(zhǎng)期穩(wěn)定的政策才能上升為法律，取得制度上的進(jìn)步。

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（本文責(zé)編：陳美景）

Development Practice and Evolution of Policies on Rural Collective-owned Construction Land Transfer in China

DING Lin-lin1, MENG Qing-guo2, LIU Wen-yong1
（1. Institute of Agricultural Economics and Development, Chinese Academy of Agricultural Sciences, Beijing 100081, China; 2. School of Public and Management, Tsinghua University, Beijing 100084, China）

The purpose of this study is to analyze enactment and evolution mechanism of policies on rural collectiveowned construction land use right transfer（RCCLT）in China. The methods used in this study include the general research method in public policies and inductive method. The study took the central and local RCCLT policies enactment as well as the economic, social and ecological background since reform and openness of China as samples, and built analytical framework based on three aspects in longitudinal hierarchy, multiple local innovation and coordination of horizontal departments. The results show that 1）a developmental history of RCCLT and its policies is briefly reviewed and divided into six periods, policy driving forces and policy objectives are different in different times. 2）When closed policy balance is broken by economic interests and social conflicts, multiple local policies innovation from bottom to up make a new policy balance. The hierarchical governance from top to bottom enhances the balance effect of the new policy. On multiplecycles, the new policy system is developed. Coordination of horizontal departments and effects of policy-execution have a profound impact on the policy-making. The study found that RCCLT is a trend; RCCLT policy enactment expresses the practical rationality and good order; its path choice expresses the scientificity; its evolution process expresses the rhythmicity and regularity, which implies a strong internal logic.

land economy; policy evolution; inductive method; policy-making; path choice

F301.0

A

1001-8158（2016）10-0003-08

10.11994/zgtdkx.20161104.103221

2015-11-09；

2016-01-21

國(guó)土資源部軟科學(xué)研究項(xiàng)目（201529）。

丁琳琳（1983-），女，黑龍江鶴崗人，博士。主要研究方向?yàn)橥恋亟?jīng)濟(jì)與政策。E-mail: dinglinlin@caas.cn

劉文勇（1985-），男，江西萍鄉(xiāng)人，助理研究員。主要研究方向?yàn)檗r(nóng)地制度、土地流轉(zhuǎn)。E-mail: liuwenyong@caas.cn