□ 文/陳衛(wèi)東 朱凱

能源革命目標(biāo)下的政府與國(guó)家石油企業(yè)

□ 文/陳衛(wèi)東 朱凱

本文首先歸納了中國(guó)制定石油戰(zhàn)略和政策所基于的四點(diǎn)基本認(rèn)識(shí)，并指出，在當(dāng)前國(guó)內(nèi)外石油行業(yè)的新形勢(shì)和中國(guó)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的大背景下，許多一直以來(lái)被認(rèn)為是中國(guó)特色的體制優(yōu)勢(shì)在概念認(rèn)識(shí)和實(shí)踐中受到了巨大的沖擊，中國(guó)政府必須對(duì)前述的四點(diǎn)基本認(rèn)識(shí)進(jìn)行深刻的反省，對(duì)石油政策乃至能源戰(zhàn)略、外交策略、國(guó)家安全觀做出積極、及時(shí)的調(diào)整。在此基礎(chǔ)上，對(duì)2014年中國(guó)在能源戰(zhàn)略、政府監(jiān)管、石油金融、石油稅改、石油央企混改五個(gè)石油政策領(lǐng)域的新變化進(jìn)行回顧和點(diǎn)評(píng)。

能源革命；政府監(jiān)管；原油期貨；國(guó)家石油公司

中國(guó)石油戰(zhàn)略和政策的制定主要基于以下四點(diǎn)認(rèn)識(shí)：中國(guó)富煤少油缺氣的自然資源稟賦；石油是支撐國(guó)民經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)的重要的戰(zhàn)略資源；自給自足的供給安全觀念；借舉國(guó)之力、搞石油會(huì)戰(zhàn)的輝煌歲月里成功的記憶。

2014年下半年國(guó)際石油價(jià)格的大幅下挫，中國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)、面臨三期疊加都要求國(guó)內(nèi)提高能源效率、調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、落實(shí)節(jié)能減排措施，導(dǎo)致石油需求增速放緩。同時(shí)，全球能源行業(yè)進(jìn)入大轉(zhuǎn)型時(shí)期，以化石能源為主的能源格局正在面臨氣候變化、環(huán)境污染以及替代能源發(fā)展的挑戰(zhàn)。石油在一次能源消費(fèi)中的比重下降，一方面是因?yàn)閲?guó)內(nèi)石油產(chǎn)量沒(méi)有大幅增長(zhǎng)的預(yù)期，而且政策決定者對(duì)于石油對(duì)外依存度高企會(huì)降低能源安全的認(rèn)識(shí)；另一方面是由于電的利用得到普及，各種一次能源可以通過(guò)轉(zhuǎn)化為電能來(lái)比較能效、排污、經(jīng)濟(jì)成本，替代能源通過(guò)技術(shù)進(jìn)步增強(qiáng)對(duì)石油的競(jìng)爭(zhēng)力和替代能力。石油在能源中的主導(dǎo)地位開(kāi)始動(dòng)搖，以石油為核心的全球地緣政治經(jīng)濟(jì)格局也將發(fā)生深刻全面甚至是徹底的改變。

這些變化都使一直以來(lái)被認(rèn)為是中國(guó)特色的諸多體制優(yōu)勢(shì)在概念認(rèn)識(shí)和實(shí)踐中受到了巨大的沖擊，“可持續(xù)性”得到了越來(lái)越多的重視，石油資源、石油資本的利用效率亟待提升，石油行業(yè)（尤其是上游）向民營(yíng)企業(yè)開(kāi)放、改革國(guó)有石油公司體制的呼聲日高，迫使中國(guó)的石油工業(yè)進(jìn)入轉(zhuǎn)型期。中國(guó)政府亟需對(duì)石油政策乃至能源戰(zhàn)略、外交策略、國(guó)家安全觀出積極、及時(shí)的調(diào)整。

2014年是中國(guó)全面深化改革的元年，石油政策的變革也亮點(diǎn)頗多，重點(diǎn)體現(xiàn)在以下五個(gè)方面：戰(zhàn)略—發(fā)展的方向、政府監(jiān)管—發(fā)展的保障、金融—發(fā)展的動(dòng)力、稅收—利益再分配、企業(yè)—市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的主體。

能源戰(zhàn)略

（一）“四個(gè)革命、一個(gè)合作”

2014年中國(guó)能源行業(yè)中的頭等大事，就是習(xí)近平主席提出“四個(gè)革命、一個(gè)合作”的國(guó)家能源戰(zhàn)略，明確提出，要推動(dòng)能源體制革命，還原能源商品屬性，構(gòu)建有效競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)和市場(chǎng)體系。

使用“革命”而非其他領(lǐng)域的“改革”，說(shuō)明中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人充分認(rèn)識(shí)到全球能源供需格局新變化、國(guó)際能源發(fā)展新趨勢(shì)對(duì)中國(guó)能源行業(yè)的沖擊，以及中國(guó)能源行業(yè)面臨的需求壓力巨大、供給制約較多、生產(chǎn)和消費(fèi)對(duì)生態(tài)環(huán)境損害嚴(yán)重、技術(shù)水平總體落后等挑戰(zhàn)。革命與合作的提出有助于對(duì)國(guó)家石油戰(zhàn)略和政策制定的四個(gè)基本認(rèn)識(shí)進(jìn)行調(diào)整。然而，革命與合作還只是新概念，實(shí)質(zhì)性的內(nèi)容亟需補(bǔ)充，預(yù)計(jì)將在今后一系列的能源政策中，尤其是在即將開(kāi)始的“國(guó)家十三五能源規(guī)劃”中得以體現(xiàn)。

（二）能源發(fā)展戰(zhàn)略行動(dòng)計(jì)劃

國(guó)務(wù)院辦公廳6月7日同意、11月19日正式發(fā)布《能源發(fā)展戰(zhàn)略行動(dòng)計(jì)劃（2014-2020年）》（下稱(chēng)《計(jì)劃》）?！队?jì)劃》提出重點(diǎn)實(shí)施“節(jié)約優(yōu)先、立足國(guó)內(nèi)、綠色低碳、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)”四大戰(zhàn)略，到2020年，基本形成統(tǒng)一開(kāi)放競(jìng)爭(zhēng)有序的現(xiàn)代能源市場(chǎng)體系，并明確提出“一降三升”的能源結(jié)構(gòu)調(diào)整路徑。

《計(jì)劃》延續(xù)了既定的改革原則，例如：建立統(tǒng)一開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)有序的現(xiàn)代能源市場(chǎng)體系，推進(jìn)石油領(lǐng)域價(jià)格改革，完善政府對(duì)基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性、前沿性科學(xué)研究和共性技術(shù)研究及重大裝備的支持機(jī)制，深化國(guó)際能源雙邊多邊合作，支持企業(yè)“走出去”。這些內(nèi)容仍然是原則性表述，缺乏可實(shí)施的路線圖和時(shí)間表，而且涉及面太廣，不是能源計(jì)劃可以協(xié)調(diào)處理的，需要全面的改革。

由于替代能源關(guān)鍵技術(shù)的突破在短期內(nèi)尚無(wú)法預(yù)見(jiàn)，石油的開(kāi)發(fā)利用還具有經(jīng)濟(jì)性，保障石油供給依然是當(dāng)前能源工作中的重要任務(wù)?！队?jì)劃》也因此明確提出增強(qiáng)能源自主保障能力，堅(jiān)持陸上和海上并重，提高國(guó)內(nèi)石油產(chǎn)量。

（三）“一帶一路”

在2014年12月召開(kāi)的2015中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議將“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”和“21世紀(jì)海上絲綢之路”列為2015年區(qū)域發(fā)展的首要戰(zhàn)略。構(gòu)建“一帶一路”對(duì)中國(guó)加快融入全球化，促進(jìn)在經(jīng)貿(mào)合作、地緣政治和文化交流等方面有重要的推動(dòng)作用，而且對(duì)于促進(jìn)油氣貿(mào)易更是有重大戰(zhàn)略意義。

阿拉伯國(guó)家長(zhǎng)期以來(lái)是中國(guó)最大的石油供應(yīng)地區(qū)。在中國(guó)2013年的石油進(jìn)口結(jié)構(gòu)中，中東、非洲、俄羅斯及中亞分別占據(jù)42.8%、17.4%和16.7%。根據(jù)對(duì)中國(guó)2020年和2030年石油消費(fèi)量以及原油產(chǎn)量的預(yù)測(cè)（見(jiàn)表1和表2），未來(lái)年進(jìn)口量將在4億-5億噸。屆時(shí)，中國(guó)需要加大力度從中東、非洲、俄羅斯及中亞進(jìn)口石油資源。

“一帶一路”本身的安全性如何保障需要重視。目前，建設(shè)“一帶一路”的主要?jiǎng)恿?lái)自中國(guó)，需要得到各參與國(guó)的認(rèn)同和配合，這就需要共贏的思路，還要有安全底線和保障措施。中國(guó)必須明確應(yīng)該、可以采取什么策略和措施維護(hù)自己的正當(dāng)權(quán)利，而且必須得到各參與國(guó)的認(rèn)同。

政府監(jiān)管

（一）油氣管網(wǎng)設(shè)施的監(jiān)管

中國(guó)的油氣管網(wǎng)設(shè)施建設(shè)、運(yùn)營(yíng)主要集中于少數(shù)大型央企，主干油氣管網(wǎng)處于高度壟斷經(jīng)營(yíng)狀態(tài)，相關(guān)市場(chǎng)主體對(duì)于油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開(kāi)放的需求日益凸顯。2月13日，國(guó)家能源局正式印發(fā)《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開(kāi)放監(jiān)管辦法（試行）》提出：油氣管網(wǎng)設(shè)施開(kāi)放的范圍為油氣管道干線和支線（含省內(nèi)承擔(dān)運(yùn)輸功能的油氣管網(wǎng)），以及與管道配套的相關(guān)設(shè)施；在有剩余能力的情況下，油氣管網(wǎng)設(shè)施運(yùn)營(yíng)企業(yè)應(yīng)向第三方市場(chǎng)主體平等開(kāi)放管網(wǎng)設(shè)施。

（二）投資項(xiàng)目的簡(jiǎn)政放權(quán)

2014年10月31日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄(2014年本)》，主要內(nèi)容可以概括為六個(gè)字：取消、下放、監(jiān)管。此輪簡(jiǎn)政放權(quán)的實(shí)質(zhì)是中央不再直接審批小項(xiàng)目。根據(jù)國(guó)家發(fā)改委官員的解釋?zhuān)瑢徟鷻?quán)下放是有條件的，條件就是一系列的政策約束，包括發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策、總量控制目標(biāo)、準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)政策、用地政策、環(huán)保政策、信貸政策等。

政府監(jiān)管的改革，不能只是一放了之，防止職能錯(cuò)位，而不是造成缺位，應(yīng)該有放有收。在不斷深化改革的過(guò)程中，黨和政府須繼續(xù)探索經(jīng)濟(jì)管理的內(nèi)涵和方法。

石油金融市場(chǎng)

（一）成品油現(xiàn)貨交易

2013年3月26日，國(guó)家發(fā)改委將成品油調(diào)價(jià)周期縮短至10個(gè)工作日后，國(guó)內(nèi)成品油經(jīng)營(yíng)企業(yè)對(duì)緩解油價(jià)波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)的需求愈發(fā)迫切。

北京石油交易所成品油現(xiàn)貨交易在經(jīng)過(guò)一年的試運(yùn)行后，于2014年2月14日正式上線。理論上，對(duì)于成品油經(jīng)營(yíng)企業(yè)而言，通過(guò)在該平臺(tái)實(shí)時(shí)買(mǎi)貨賣(mài)貨，可以進(jìn)一步拓寬業(yè)務(wù)渠道。成品油現(xiàn)貨交易平臺(tái)建立后，民營(yíng)加油站將成為其主體，將使消費(fèi)者獲得更多的選擇。但是，中國(guó)石油和中國(guó)石化掌握著國(guó)內(nèi)80%-90%的油源供應(yīng)渠道。如果這“兩桶油”不積極參與成品油現(xiàn)貨平臺(tái)建設(shè)，該平臺(tái)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)可能僅能在較小范圍內(nèi)運(yùn)行，低普及率會(huì)導(dǎo)致平臺(tái)上形成的交易價(jià)格難以影響“兩桶油”的定價(jià)，難以形成成品油的市場(chǎng)化定價(jià)。

（二）原油期貨

原油期貨是全球最大宗的商品期貨品種，每次國(guó)際油價(jià)的大漲大跌都會(huì)直接影響全球經(jīng)濟(jì)走勢(shì)。目前，世界原油期貨基準(zhǔn)價(jià)是WTI和Brent，亞洲地區(qū)至今仍未找到一個(gè)獨(dú)立的、權(quán)威的基準(zhǔn)價(jià)。

中國(guó)證監(jiān)會(huì)于2014年12月12日正式批準(zhǔn)上海期貨交易所開(kāi)展原油期貨交易,原油期貨上市工作步入實(shí)質(zhì)性推進(jìn)階段。在上海成立原油期貨中心，還有很多困難需要克服。首先，國(guó)內(nèi)外期貨交易制度、習(xí)慣差別較大，需要中國(guó)的金融體制做出相當(dāng)大的改革。其次，中國(guó)的原油生產(chǎn)、進(jìn)口和煉化領(lǐng)域受制度約束嚴(yán)重，開(kāi)放度不高，原油現(xiàn)貨市場(chǎng)相對(duì)壟斷；中國(guó)的商品期貨市場(chǎng)尚未對(duì)相關(guān)機(jī)構(gòu)全面開(kāi)放，機(jī)構(gòu)投資者參與商品期貨受限，現(xiàn)貨企業(yè)普遍很少參與期貨，部分國(guó)企被限制參與期貨交易，只能經(jīng)營(yíng)套期保值業(yè)務(wù)。國(guó)有、民營(yíng)、外國(guó)資本如何行使期貨市場(chǎng)參與主體的全部權(quán)利，還有待政府在原油行業(yè)監(jiān)管、期貨市場(chǎng)監(jiān)管和外匯管理等多方面打破現(xiàn)有的政策局限。

石油稅改

（一）油氣資源稅改

資源稅改涉及重大利益關(guān)系的調(diào)整，成為影響資源開(kāi)發(fā)乃至經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素。自2006年起，中國(guó)正式啟動(dòng)資源稅改革，旨在最大效率地使用國(guó)內(nèi)自然資源和公正地分配國(guó)內(nèi)自然資源的收益，至今已取得了一定成效。

2014年10月11日，國(guó)家財(cái)政部和國(guó)家稅務(wù)總局發(fā)出通知，自12月1日起，原油、天然氣礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)費(fèi)率降為零，相應(yīng)將資源稅適用稅率由5%提高至6%；對(duì)油田范圍內(nèi)運(yùn)輸稠油過(guò)程中用于加熱的原油、天然氣免征資源稅，對(duì)稠油、高凝油和高含硫天然氣資源稅減征40%，對(duì)三次采油資源稅減征30%，對(duì)低豐度油氣田資源稅暫減征20%，對(duì)深水油氣田資源稅減征30%；在全國(guó)范圍統(tǒng)一將原油、天然氣礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)費(fèi)率降為零，停止征收原油、天然氣價(jià)格調(diào)節(jié)基金，取消不合法、不合理收費(fèi)基金項(xiàng)目。

此政策出臺(tái)前，資源稅全部上交中央后再進(jìn)行返還和轉(zhuǎn)移性支付，而且國(guó)家在征收資源稅的同時(shí)，各地區(qū)也在收取煤炭資源稅以外的補(bǔ)償費(fèi)。此政策出臺(tái)的目的是進(jìn)一步建立統(tǒng)一、透明的稅收機(jī)制。

（二）成品油消費(fèi)稅改

自2014年6月以來(lái)，國(guó)際油價(jià)從超過(guò)100美元/桶（主要參考WTI和Brent油價(jià)）下滑至60美元/桶以下，幾乎腰斬。2014年中國(guó)的成品油價(jià)也相應(yīng)的以“十一連跌”收官。但是在11月29日、12月12日和2015年1月13日三個(gè)調(diào)價(jià)窗口，汽、柴油消費(fèi)稅單位稅額分別由1.12元和0.94元提至1.52元和1.20元。財(cái)政部稅政司負(fù)責(zé)人表示，適當(dāng)提高成品油消費(fèi)稅，一是合理引導(dǎo)消費(fèi)需求，促進(jìn)石油資源的節(jié)約利用和減排；二是有利于促進(jìn)新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促進(jìn)能源生產(chǎn)方式變革；三是通過(guò)“有增有減”的消費(fèi)稅政策調(diào)整，更好地引導(dǎo)生產(chǎn)和消費(fèi)，以及調(diào)節(jié)收入分配。提高成品油消費(fèi)稅的新增收入將納入一般公共預(yù)算統(tǒng)籌安排，主要用于支持經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。

（三）石油特別收益金

經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，財(cái)政部決定從2015年1月1日起，將石油特別收益金起征點(diǎn)從55美元/桶提至65美元/桶，繼續(xù)實(shí)行5級(jí)超額累進(jìn)從價(jià)定率計(jì)征。目前國(guó)際油價(jià)處于50美元/桶以下水平，對(duì)于石油企業(yè)的上游開(kāi)采及出口業(yè)務(wù)是很大的打擊，國(guó)內(nèi)部分老油田開(kāi)發(fā)、生產(chǎn)成本高企，“特別收益”已不存在。此次提高石油特別收益金的起征點(diǎn)之后，石油企業(yè)的稅負(fù)將減輕。

石油央企混改

2014年2月19日晚，中國(guó)石化股份有限公司發(fā)布公告，重組油品銷(xiāo)售業(yè)務(wù)板塊，同時(shí)引入社會(huì)和民營(yíng)資本參股，實(shí)現(xiàn)混合所有制經(jīng)營(yíng)，社會(huì)和民營(yíng)資本持股比例將根據(jù)市場(chǎng)情況厘定。6月31日公告了具體方案。9月14日宣布25家境內(nèi)外投資者將認(rèn)購(gòu)其全資子公司銷(xiāo)售公司29.99%的股權(quán)，引資規(guī)模超千億。

自2月公告之后，中國(guó)石化在下游油品銷(xiāo)售板塊的重組引資問(wèn)題上多是以“銷(xiāo)售業(yè)務(wù)重組”來(lái)指代，混合所有制五個(gè)字很少提及；6月的公告中，全文未提“混合”二字。顯然，混改思維的不確定也讓中國(guó)石化感受到了壓力和不知所措。

中國(guó)石油也在積極謀劃混改。2014年5月12日，中國(guó)石油天然氣股份有限公司決定，以西氣東輸管道分公司管理的與西氣東輸一、二線相關(guān)的資產(chǎn)及負(fù)債,以及管道建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)理部核算的與西氣東輸二線相關(guān)的資產(chǎn)及負(fù)債出資設(shè)立東部管道公司；通過(guò)產(chǎn)權(quán)交易所公開(kāi)轉(zhuǎn)讓所持東部管道公司100%的股權(quán)。這意味著中國(guó)石油所有中游管道業(yè)務(wù)均被納入混合所有制改革范疇。此次股權(quán)轉(zhuǎn)讓除了有利于優(yōu)化公司資產(chǎn)配置和融資結(jié)構(gòu),實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)多元化的目的，還能激發(fā)各類(lèi)資本進(jìn)入油氣生產(chǎn)領(lǐng)域，“管網(wǎng)分離”也可能借此破局，中游管線管輸費(fèi)有望重新定價(jià)。

中國(guó)石油管道公司與中國(guó)石化銷(xiāo)售板塊的混改有相似之處：都是集團(tuán)總公司決策，由上市公司發(fā)布公告，以資產(chǎn)為混改對(duì)象，以成立獨(dú)立的混合所有制公司為目標(biāo)。但是，就國(guó)企混改而言，目前在理論上還缺乏定論。

國(guó)企在混改中處境尷尬：虧損了是國(guó)資流失，盈利了是與民爭(zhēng)利，國(guó)有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)者一方面要通過(guò)市場(chǎng)搞經(jīng)濟(jì)、使國(guó)有資產(chǎn)保值增值，另一方面又要承擔(dān)政治任務(wù)，要有政治覺(jué)悟，無(wú)法作為真正的經(jīng)濟(jì)主體在市場(chǎng)上競(jìng)爭(zhēng)。即使引入了民營(yíng)資本，也無(wú)法協(xié)調(diào)這兩方面的矛盾。私有化倒是可以簡(jiǎn)單的解決問(wèn)題，但是卻不符合中央對(duì)國(guó)企的定位和要求。從民資的角度來(lái)看，僅僅是參股的話(huà)，依然沒(méi)有話(huà)語(yǔ)權(quán)。即便拿到了49%的股份，依然要服從控股股東的指令。因此，如何保護(hù)小股東利益、國(guó)有股是否一定要對(duì)公司控股，都是國(guó)企改革必須回答的問(wèn)題。

表1 相關(guān)機(jī)構(gòu)對(duì)中國(guó)石油消費(fèi)的預(yù)測(cè)結(jié)果

表2 相關(guān)機(jī)構(gòu)對(duì)中國(guó)原油產(chǎn)量的預(yù)測(cè)結(jié)果

借助全面深化改革的春風(fēng)，油氣領(lǐng)域體制改革已經(jīng)啟動(dòng)。分析人士幾乎一致認(rèn)為，目前中國(guó)能源體制改革的核心在價(jià)格體系改革，同時(shí)需要破除（國(guó)有經(jīng)濟(jì)的）壟斷，充分調(diào)動(dòng)多元化參與主體的積極性，推動(dòng)市場(chǎng)化。但是，更為重要的是對(duì)前言中所提四個(gè)基本認(rèn)識(shí)進(jìn)行深刻的反思和革命性的創(chuàng)新。國(guó)際貿(mào)易作為“增長(zhǎng)的發(fā)動(dòng)機(jī)”的魅力在石油這個(gè)商品上得以充分展現(xiàn)：商品、資本和人才的流動(dòng)使石油的開(kāi)發(fā)、運(yùn)輸變得更容易，可獲取性的增強(qiáng)降低了石油作為戰(zhàn)略物資被管控的必要性，也促進(jìn)了非常規(guī)油氣和替代能源的發(fā)展。自然資源稟賦的不利逐漸被科技發(fā)展彌補(bǔ)，曾經(jīng)的“資源為王”論者感受到了“富饒的貧困”帶來(lái)的壓力。自給自足早已不是保障供給安全的唯一途徑，甚至不是有效途徑（例如對(duì)經(jīng)濟(jì)成本的考慮）。由市場(chǎng)組織的社會(huì)化大生產(chǎn)與依靠國(guó)家石油公司孰優(yōu)孰劣，在國(guó)際市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中可以得到最直接的回答。中國(guó)在謀劃新常態(tài)下的石油戰(zhàn)略之際，不應(yīng)滿(mǎn)足于“術(shù)”的革新，更應(yīng)在“道”上謀求更大的突破，這才是能源革命的實(shí)質(zhì)。

作者單位： 中海油研究總院規(guī)劃研究院

（本文獲中國(guó)石油企業(yè)協(xié)會(huì)行業(yè)部級(jí)2016年度全國(guó)石油石化企業(yè)管理現(xiàn)代化創(chuàng)新優(yōu)秀論文評(píng)審一等獎(jiǎng)）