◎ 盧為民

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優(yōu)化資源配置釋放供給活力
——上海以土地供給側(cè)改革助推經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級紀(jì)略

◎ 盧為民

合理的土地制度安排對于激勵(lì)生產(chǎn)要素和公共產(chǎn)品供給，釋放供給活力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，發(fā)揮著重要的微觀管理和宏觀調(diào)控功能。近年來，上海在以土地利用方式轉(zhuǎn)變促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級的道路上積極探索，闖出了一條有特色的新路。

以土地轉(zhuǎn)型利用促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級

土地作為基本的生產(chǎn)要素，如何因地制宜優(yōu)化配置，是上海近年來一直著力探索解決的問題。

上海市土地面積6340平方公里，僅為北京市的三分之一強(qiáng)。至2014年年底，其現(xiàn)狀建設(shè)用地規(guī)模已突破3100平方公里，達(dá)到陸域面積的45%，其開發(fā)強(qiáng)度遠(yuǎn)高于大倫敦、大巴黎、東京圈等國際大都市的水平。其中，工業(yè)用地比重高達(dá)28%，是國外大都市的3～10倍。

“土地資源緊約束已成為上海城市發(fā)展的新常態(tài)。” 上海市規(guī)劃和國土資源管理局局長莊少勤告訴記者。

上海提出“創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級”主戰(zhàn)略，通過結(jié)構(gòu)調(diào)整，最終建立起以現(xiàn)代服務(wù)業(yè)為主、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)、先進(jìn)制造業(yè)支撐的新型產(chǎn)業(yè)體系。

在調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、構(gòu)建新的產(chǎn)業(yè)體系過程中，勢必需要大量的土地資源做支撐。經(jīng)過深入研究和實(shí)踐探索，上海最終將目標(biāo)鎖定在加強(qiáng)土地供給側(cè)改革、轉(zhuǎn)變土地利用方式、優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)上。

莊少勤用四句話概括了上海的具體做法：以“五量調(diào)控”為抓手，以優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)為重點(diǎn)，以全生命周期管理為保障，以提高土地供給質(zhì)量和效率為目標(biāo)。

“五量調(diào)控”即總量鎖定、增量遞減、存量優(yōu)化、流量增效、質(zhì)量提高——鎖定建設(shè)用地的供應(yīng)總量，切實(shí)保護(hù)城市生態(tài)環(huán)境；逐年減少新增建設(shè)用地，控制土地利用的外延式擴(kuò)張；優(yōu)化存量土地利用結(jié)構(gòu)，減少無效和低效供給，增加有效供給；加快土地流轉(zhuǎn)速度，使土地供應(yīng)更好地適應(yīng)需求變化；通過優(yōu)化土地供給方式，提升土地利用的質(zhì)量和效益。

著力提高土地供給的質(zhì)量和效率

“五量調(diào)控”土地利用策略，目標(biāo)是著力提高上海土地供給的質(zhì)量和效率。自2014年以來，上海圍繞“五量調(diào)控”出臺了一系列政策文件，從多方面探索提高土地供給質(zhì)量和效率。

——實(shí)施低效用地減量化，促進(jìn)落后和低效產(chǎn)能退出。即通過減少低效工業(yè)用地，促使落后和低效產(chǎn)能退出?！澳壳吧虾Ｊ幸?guī)劃建設(shè)區(qū)外的198區(qū)域工業(yè)用地占全市工業(yè)用地比重比接近1/4，但工業(yè)總產(chǎn)值占比不到10%，這些企業(yè)布局分散、能源消耗大、環(huán)保問題和外來低端就業(yè)問題突出。因此，對于這些項(xiàng)目，必須通過建設(shè)用地的減量化，及時(shí)進(jìn)行淘汰?！鄙虾Ｊ幸?guī)劃和國土資源管理局副局長岑福康說。

針對198區(qū)域的低效工業(yè)用地，上海市以增減掛鉤為抓手，以郊野單元規(guī)劃為載體，以土地綜合整治為平臺，加強(qiáng)制度創(chuàng)新，綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、行政、法律等手段，積極推進(jìn)減量化工程，著力淘汰落后和低端產(chǎn)能。

同濟(jì)大學(xué)石憶邵教授告訴記者：“上海在推進(jìn)減量化過程中建立的新增建設(shè)用地計(jì)劃與現(xiàn)狀建設(shè)用地減量化的關(guān)聯(lián)機(jī)制、掛鉤結(jié)余指標(biāo)有償交易流轉(zhuǎn)機(jī)制、市級減量化專項(xiàng)扶持資金制度、集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民長效增收機(jī)制等，操作性強(qiáng)、成效明顯?！?/p>

——增加有效供地，促進(jìn)中高端產(chǎn)業(yè)發(fā)展。在總量鎖定、增量遞減的情況下，要滿足產(chǎn)業(yè)發(fā)展和轉(zhuǎn)型升級的需要，最關(guān)鍵的就是盤活存量用地，增加有效供給。兩年多來，上海在盤活存量上新招頻出：

其一，強(qiáng)化規(guī)劃引導(dǎo)，明確區(qū)域轉(zhuǎn)型和土地利用的總體方向。對104個(gè)規(guī)劃工業(yè)區(qū)塊，通過結(jié)構(gòu)調(diào)整和能級提升，推動發(fā)展高端制造業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)；對于規(guī)劃工業(yè)區(qū)塊外、集中建設(shè)區(qū)內(nèi)的“195區(qū)域”，通過轉(zhuǎn)型利用，推動發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。其二，結(jié)合城市更新，創(chuàng)新存量工業(yè)用地轉(zhuǎn)型的實(shí)施途徑。如通過土地收儲再出讓、區(qū)域整體轉(zhuǎn)型、有條件零星轉(zhuǎn)型三種模式，推進(jìn)土地再開發(fā)，滿足產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級需要。其三，結(jié)合自貿(mào)區(qū)建設(shè)，探索提出了綜合用地政策，鼓勵(lì)土地復(fù)合利用，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。

“上海的存量優(yōu)化，不是單個(gè)地塊的再開發(fā)，而是將土地的轉(zhuǎn)型利用與城市功能提升和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級等多重目標(biāo)有機(jī)結(jié)合起來，實(shí)現(xiàn)土地利用綜合效益的最大化，在全國都具有一定的示范意義?！鄙虾Ｊ型恋貙W(xué)會副會長袁華寶表示。

——降低土地成本，促進(jìn)企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展。2013年，上海增設(shè)研發(fā)總部類用地，放寬其在容積率、建筑高度等方面限制；2014年，將新增一般產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目類工業(yè)用地的出讓年限從50年調(diào)整至20年，降低了拿地成本；2015年，明確存量工業(yè)用地、研發(fā)總部類用地按照規(guī)劃提高建筑容積率補(bǔ)繳土地出讓價(jià)款，經(jīng)集體決策后，可以按照分期方式繳納地價(jià)款，或在項(xiàng)目竣工后房地產(chǎn)登記前繳納；2016年，上海再出新規(guī)，明確研發(fā)總部產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目類用地的市場評估地價(jià)不低于相同地段工業(yè)用途基準(zhǔn)地價(jià)的150%，存量產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目類工業(yè)用地和產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目類研發(fā)總部用地按規(guī)劃提高容積率的，可減免土地出讓價(jià)款……這一系列舉措讓企業(yè)得到了實(shí)惠，大大提升了科創(chuàng)企業(yè)“進(jìn)軍上海，安營扎寨”的熱情。

——增加產(chǎn)業(yè)配套用地，優(yōu)化居住環(huán)境，吸引人才集聚。就此，上海作了兩方面改革：一是增加中小套型住房和公共租賃住房的比重，使青年人才能夠買得起房，或租得起房。如規(guī)定在土地供應(yīng)時(shí)，明確要求中心城區(qū)新建商品住房中小套型不低于70%，郊區(qū)不低于60%。同時(shí)，商品住房項(xiàng)目配建不少于5%的保障性住房，外環(huán)以內(nèi)配建房源一律作為公租房使用。二是在降低城市工業(yè)用地比重的同時(shí)，提高生態(tài)用地和公共服務(wù)用地比重，優(yōu)化居住環(huán)境。

——土地全生命周期管理，確保土地供給側(cè)改革措施落到實(shí)處。上海提出土地全生命周期管理，基于土地用途管制和市場化管理要求，以土地出讓合同作為管理平臺，將土地用途、規(guī)劃建設(shè)條件以及相關(guān)產(chǎn)業(yè)類型、功能要求、運(yùn)營管理、利用績效和土地使用權(quán)退出機(jī)制等納入合同約定，在土地出讓期限內(nèi)實(shí)施全過程、全要素管理，確保各項(xiàng)土地供給側(cè)改革措施落到實(shí)處。

岑?？蹈嬖V記者，在全生命周期管理中，上海非常注重開發(fā)企業(yè)對項(xiàng)目的持有，要求一般地區(qū)商業(yè)物業(yè)的持有比例不低于80%、辦公物業(yè)不低于40%，且持有年限不低于10年。加強(qiáng)持有管理，有利于促使開發(fā)企業(yè)由開發(fā)銷售商向城市運(yùn)營商、服務(wù)商角色轉(zhuǎn)型，從源頭上遏制土地投機(jī)炒作，提升土地供給的質(zhì)量和效率。

用地更集約、結(jié)構(gòu)更優(yōu)化、供給更有效

自“五量調(diào)控”實(shí)施兩年多來，上海市用地更加集約、結(jié)構(gòu)更加優(yōu)化、供給更加有效，有力釋放了供給活力。

首先，低效用地減量化成效明顯，結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化。截至2015年底，上海已累計(jì)驗(yàn)收減量化成果近9平方公里，淘汰了一大批有污染、高能耗、低效益的企業(yè)。在供地結(jié)構(gòu)中，市政公用、經(jīng)營性、工礦倉儲用地比例從2011年的2∶5∶3調(diào)整為2015年的7∶2∶1。

其次，用地更加集約，土地供給更加有效。一大批存量工業(yè)用地得到轉(zhuǎn)型利用。截至2015年底，長寧虹橋機(jī)場東片區(qū)、楊浦楊樹浦電廠等整體轉(zhuǎn)型項(xiàng)目，以及普陀“紅子雞”等零星轉(zhuǎn)型項(xiàng)目已簽訂出讓合同或已完成轉(zhuǎn)型前期工作。截至3月底，上海已有66個(gè)項(xiàng)目列入2016年存量工業(yè)用地轉(zhuǎn)型計(jì)劃中，涉及土地面積約460公頃。另外，在新增建設(shè)用地中，上海加強(qiáng)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和研發(fā)總部用地供給，2015年供應(yīng)的研發(fā)總部用地占出讓工業(yè)用地比重較2013年翻了兩番，為科創(chuàng)企業(yè)發(fā)展提供了有力支撐。

（原載《中國國土資源報(bào)》）

【“漫話土地”之二】