張海燕

（中共南陽(yáng)市委黨校，河南 南陽(yáng) 473000）

農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)存在問(wèn)題及對(duì)策

張海燕

（中共南陽(yáng)市委黨校，河南 南陽(yáng) 473000）

隨著我國(guó)城鄉(xiāng)一體化步伐的不斷加快，農(nóng)村外出務(wù)工人口的不斷增加，加上老齡化現(xiàn)象的日益顯現(xiàn)，農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)成了農(nóng)村工作的重中之重。黨和政府對(duì)農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題高度重視，因?yàn)橥恋亓鬓D(zhuǎn)涉及到國(guó)家糧食安全、農(nóng)民利益保障和農(nóng)村的穩(wěn)定大局。為了掌握土地流轉(zhuǎn)的基本情況和現(xiàn)存問(wèn)題，對(duì)河南省南陽(yáng)市集體土地流轉(zhuǎn)情況進(jìn)行調(diào)研，并提出幾點(diǎn)建議。

農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)；形式；對(duì)策

1 農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的概念和形式

1.1 農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的概念

農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)，全稱(chēng)為農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)。總的來(lái)說(shuō)，就是在保持原有土地承包權(quán)的基礎(chǔ)上，可以把自己承包村集體的部分或全部土地，在一定的條件下流轉(zhuǎn)給第三方進(jìn)行經(jīng)營(yíng)。也即是經(jīng)營(yíng)權(quán)之間的流轉(zhuǎn)，原有的農(nóng)戶(hù)承包權(quán)保持不變，土地所有權(quán)仍歸集體所有。

1.2 農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的形式

《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》第三十二條規(guī)定“通過(guò)家庭承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)。”2016年一號(hào)文件明確提出：發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，發(fā)揮其在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)中的引領(lǐng)作用。條件好的地方可以鼓勵(lì)大力發(fā)展專(zhuān)業(yè)大戶(hù)、家庭農(nóng)場(chǎng)、各種農(nóng)業(yè)合作社等規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體。

現(xiàn)在很多地區(qū)進(jìn)行了多種方式的創(chuàng)新，依據(jù)實(shí)際情況探索出不同的農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)新形式如下。

1.2.1 農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)出租。農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)出租，是指出租方在通過(guò)農(nóng)村土地承包方式取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有效存在前提下，在承包期內(nèi)依法把農(nóng)村承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)部分或全部轉(zhuǎn)移給承租方。

1.2.2 農(nóng)村土地互換。農(nóng)村土地互換，是指同一村集體內(nèi)部的兩個(gè)家庭承包戶(hù)之間，依法互相調(diào)換土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的行為。

1.2.3 在農(nóng)村進(jìn)行土地股份合作。土地股份制合作制度屬于村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的一種形式，是依據(jù)農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，按照法律，自愿、有償原則，采取承包土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的土地股份合作制度。農(nóng)民土地承包權(quán)變?yōu)楣蓹?quán)，農(nóng)民土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給土地股份合作企業(yè)，最終土地管理收入按照農(nóng)民土地的份額分配。

1.2.4 農(nóng)村土地入股。原承包方依法把農(nóng)村承包地使用權(quán)以入股的方式加入農(nóng)業(yè)合作社，通過(guò)經(jīng)營(yíng)收益進(jìn)行分紅的行為。

1.2.5 農(nóng)村土地托管。把當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)作物種植專(zhuān)業(yè)合作社、農(nóng)機(jī)專(zhuān)業(yè)合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)整合起來(lái)，變成種植、農(nóng)機(jī)合作社。種什么由農(nóng)民決定，加入合作社的土地都享受全托管，由合作社統(tǒng)一耕種、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一收割。

1.2.6 宅基地?fù)Q住房，承包地?fù)Q社保。宅基地?fù)Q住房，農(nóng)民轉(zhuǎn)讓農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地經(jīng)營(yíng)權(quán)，開(kāi)展宅基地異地置換，農(nóng)民用宅基地使用權(quán)換取城市住房，用承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)換取城市社保，大部分農(nóng)民變?yōu)槭忻瘛?/p>

2 農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀和存在問(wèn)題

2.1 農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀

河南省南陽(yáng)市耕地面積94.13萬(wàn)hm2，其中家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營(yíng)的面積有84.75萬(wàn)hm2，家庭承包經(jīng)營(yíng)農(nóng)戶(hù)235.22萬(wàn)戶(hù)，發(fā)放土地經(jīng)營(yíng)權(quán)證218.92萬(wàn)份。

2.1.1 南陽(yáng)市土地流轉(zhuǎn)規(guī)模不斷擴(kuò)大。土地流轉(zhuǎn)方面形成了耕地化零為整、適度經(jīng)營(yíng)的良好開(kāi)局。截至2014年，南陽(yáng)市土地流轉(zhuǎn)面積16.25萬(wàn)hm2，占家庭承包經(jīng)營(yíng)耕地面積的19.17%。

2.1.2 流轉(zhuǎn)形式不斷創(chuàng)新。由原來(lái)兄弟、親戚鄰里間的小規(guī)模私下流轉(zhuǎn)，逐步發(fā)展到種糧大戶(hù)、專(zhuān)業(yè)戶(hù)、家庭農(nóng)場(chǎng)、合作社和龍頭企業(yè)的規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

2.2 農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)存在問(wèn)題

2.2.1 土地流轉(zhuǎn)僅限于村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部，限制了土地流轉(zhuǎn)的受讓范圍?！吨腥A人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》第四十八條規(guī)定：發(fā)包方將農(nóng)村土地發(fā)包給本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個(gè)人承包，應(yīng)當(dāng)事先經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議2/3以上成員或者2/3以上村民代表的同意，并報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準(zhǔn)。非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員受讓土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的條件受到了限制，造成了土地流轉(zhuǎn)具有一定的封閉性，致使土地經(jīng)營(yíng)權(quán)無(wú)法在土地市場(chǎng)上自由流通，不利于規(guī)模經(jīng)營(yíng)的展開(kāi)。

2.2.2 零散的土地分配，阻礙了土地的流轉(zhuǎn)。自20實(shí)際70年代末推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以來(lái)，整片土地被拆分。農(nóng)民分到手土地也是東一塊西一塊，難以實(shí)現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營(yíng)，客觀(guān)上也阻礙了土地流轉(zhuǎn)的速度和難度。

2.2.3 合同不科學(xué)，流轉(zhuǎn)不規(guī)范。目前，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)大多在農(nóng)民之間私下實(shí)行，隨意性較大，操作也不規(guī)范。有的只是達(dá)成口頭協(xié)議，沒(méi)有簽訂書(shū)面合同；有的雖然簽訂書(shū)面合同，但形式不規(guī)范，權(quán)利、義務(wù)關(guān)系約定不明晰，容易產(chǎn)生糾紛；還有的土地經(jīng)過(guò)多次流轉(zhuǎn)，導(dǎo)致中間存在“斷檔”，無(wú)法確定最終的權(quán)利義務(wù)人，導(dǎo)致產(chǎn)生糾紛后相互扯皮，最終農(nóng)民合法權(quán)益無(wú)法得到保障。

2.2.4 流轉(zhuǎn)后變更土地用途，造成土地價(jià)值的損害引發(fā)糾紛。一些土地在流轉(zhuǎn)后，承包商為了實(shí)現(xiàn)短期的經(jīng)濟(jì)效益，甚至合同目的是為了改變土地用途，掠奪性利用土地，即使在合同期滿(mǎn)后，雇主也無(wú)法恢復(fù)耕地價(jià)值，造成永久損害。

2.2.5 農(nóng)民的合法權(quán)益得不到保證。相關(guān)政策和法律規(guī)定農(nóng)民雖然擁有了土地使用權(quán)，擁有對(duì)承包土地自主經(jīng)營(yíng)的權(quán)利及利益。但實(shí)際上，農(nóng)業(yè)企業(yè)不想直接和農(nóng)民打交道，成本較高，而且費(fèi)時(shí)費(fèi)力，短期內(nèi)無(wú)法成片承租。多數(shù)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出面，越過(guò)農(nóng)民直接與企業(yè)簽訂土地包租合同。一旦發(fā)生經(jīng)營(yíng)不善，無(wú)法收回成本的情況，承租企業(yè)消失或者無(wú)力向農(nóng)民返還租金，最終由牽頭的政府來(lái)收爛攤子，農(nóng)民的合法經(jīng)濟(jì)利益也難以得到切實(shí)的保障。

3 對(duì)策建議

3.1 穩(wěn)定完善農(nóng)村集體土地承包權(quán)利義務(wù)

首先，政府要出臺(tái)相關(guān)政策措施細(xì)則，對(duì)農(nóng)村土地承包面積進(jìn)行確權(quán)，真正厘清各地塊面積和權(quán)屬權(quán)利關(guān)系，在土地流轉(zhuǎn)之前先排除可能產(chǎn)生糾紛的潛在因素；其次，政府對(duì)農(nóng)村土地也應(yīng)進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。自從實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以來(lái)，不管生老病死這些客觀(guān)因素，全國(guó)多數(shù)地區(qū)農(nóng)村分配的土地30多年都沒(méi)有發(fā)生過(guò)變化，這也不符合農(nóng)村增長(zhǎng)人口的土地需求，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，適應(yīng)社會(huì)的發(fā)展。

3.2 規(guī)范引導(dǎo)農(nóng)村集體土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)

政府應(yīng)當(dāng)對(duì)目前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題引起重視，盡快制定《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法》，對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的程序、條件、法律途徑等作出規(guī)定，并對(duì)現(xiàn)有的相關(guān)法律進(jìn)行修訂，使農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)依法進(jìn)行。在法律方面，要嚴(yán)格限制農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的用途，保證流轉(zhuǎn)的土地用于農(nóng)業(yè)，這也是我國(guó)1.2億hm2耕地紅線(xiàn)不被突破的重要保障。在集體土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，堅(jiān)持自愿、平等、有償原則，指引集體土地有序流轉(zhuǎn)，創(chuàng)新規(guī)模經(jīng)營(yíng)的方式，如家庭農(nóng)場(chǎng)、土地托管合作社等［1］。規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)程序，政府統(tǒng)一土地流轉(zhuǎn)合同范本，引導(dǎo)農(nóng)村土地適度規(guī)模化經(jīng)營(yíng)。

3.3 加快發(fā)展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，培育新型農(nóng)民

發(fā)展新型農(nóng)業(yè)主體，培育新型農(nóng)民，鼓勵(lì)和引導(dǎo)農(nóng)民加入專(zhuān)業(yè)合作社，有利于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)。農(nóng)戶(hù)把土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股，除了定期按照股份得到分紅之外，剩余勞動(dòng)力還可進(jìn)城務(wù)工或者就近務(wù)工，使自己得到的收益最大化，經(jīng)濟(jì)上得到了雙重保障。

對(duì)農(nóng)業(yè)的科技培訓(xùn)形式要繼續(xù)加大力度：規(guī)模經(jīng)營(yíng)更加渴求先進(jìn)實(shí)用的農(nóng)業(yè)科技。政府要加強(qiáng)引導(dǎo)，讓農(nóng)業(yè)科技人員深入農(nóng)地一線(xiàn)做現(xiàn)場(chǎng)指導(dǎo)；或者邀請(qǐng)農(nóng)業(yè)專(zhuān)家進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)培訓(xùn)，讓先進(jìn)的農(nóng)業(yè)科技走進(jìn)田間地頭；也可以與高校的農(nóng)業(yè)科研所共同合作，進(jìn)行技術(shù)共建，讓先進(jìn)的農(nóng)業(yè)科技直接進(jìn)入生產(chǎn)領(lǐng)域發(fā)揮科技的力量；或由農(nóng)業(yè)科技合作社、農(nóng)民加入，專(zhuān)家指導(dǎo)，農(nóng)民交流，提高農(nóng)業(yè)科技能力；提高農(nóng)業(yè)科技中介技術(shù)培訓(xùn)功能，其能夠培養(yǎng)農(nóng)民的科技素質(zhì)等等。通過(guò)這些形式的訓(xùn)練，家庭土地承包可以提高管理能力和抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力，指導(dǎo)承包戶(hù)加強(qiáng)創(chuàng)建原產(chǎn)地品牌意識(shí)，利用網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行宣傳、銷(xiāo)售，減少由生產(chǎn)到銷(xiāo)售的中間環(huán)節(jié)［2］。同時(shí)，拓寬糧食產(chǎn)后加工、銷(xiāo)售渠道，延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈，拓展利潤(rùn)空間，使其農(nóng)業(yè)生產(chǎn)專(zhuān)業(yè)化能力不斷提高。

3.4 建立健全農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系

3.4.1 強(qiáng)化農(nóng)技人員隊(duì)伍建設(shè)。目前基層農(nóng)技部門(mén)的農(nóng)技人員年齡偏大、知識(shí)結(jié)構(gòu)老化，應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)省地市級(jí)農(nóng)業(yè)研究所專(zhuān)業(yè)人員下基層，送去實(shí)用的農(nóng)業(yè)技術(shù)，使之轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力。

3.4.2 扶持農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)組織發(fā)展。政府和有關(guān)部門(mén)應(yīng)采取財(cái)政扶持、稅費(fèi)優(yōu)惠、信貸支持等措施，大力發(fā)展主體多元、形式多樣、競(jìng)爭(zhēng)充分的社會(huì)化服務(wù)，幫助其發(fā)展壯大，以更好地適應(yīng)新形勢(shì)下“三農(nóng)”的發(fā)展需求。

3.4.3 積極探索農(nóng)村土地托管經(jīng)營(yíng)模式。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)條件的不斷改善，農(nóng)民對(duì)土地托管的需求也變得越來(lái)越多樣化。作為經(jīng)營(yíng)土地托管的合作社，要因地制宜、因人制宜，滿(mǎn)足農(nóng)民多層次需求。

3.5 完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、農(nóng)業(yè)信貸和農(nóng)村社保制度

我國(guó)雖然是農(nóng)業(yè)大國(guó)，但實(shí)際上農(nóng)村人口眾多，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平低，多數(shù)農(nóng)村仍然處于自然經(jīng)濟(jì)階段。農(nóng)民對(duì)于土地的依存程度較高，對(duì)抗自然災(zāi)害等不可抗力的能力有限。如果在農(nóng)村推行農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和信貸制度，有利于緩解農(nóng)民生產(chǎn)勞動(dòng)中遇到的各種危險(xiǎn)而產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)損失，使農(nóng)民安心投入生產(chǎn)而無(wú)后顧之憂(yōu)。

農(nóng)民最關(guān)心的是出讓土地后的社會(huì)保障問(wèn)題，所以完善農(nóng)村社會(huì)保障制度，就成為土地流轉(zhuǎn)后亟待解決的問(wèn)題。只有把農(nóng)村社會(huì)保障和城市社會(huì)保障放在同樣的天平上，在社保制度上真正實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，農(nóng)民才愿意進(jìn)城，才有利于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。

當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的面積和流轉(zhuǎn)戶(hù)數(shù)都在逐年加速增長(zhǎng)，通過(guò)土地流轉(zhuǎn)，傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式和經(jīng)營(yíng)主體發(fā)生了歷史性變化，而且日趨多元化趨勢(shì)。土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)、集約化，是今后農(nóng)業(yè)發(fā)展的大趨勢(shì)，也吸引了眾多資金投入到農(nóng)村，客觀(guān)上加快了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的步伐。但是，由于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)實(shí)踐中，相關(guān)的法律和政策還不明晰，造成在實(shí)踐中損害農(nóng)民利益的事件時(shí)有發(fā)生，壓制了農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的熱情，甚至引發(fā)群體性事件，造成惡劣的社會(huì)影響。其結(jié)果是基層政府相關(guān)負(fù)責(zé)人員要受到相應(yīng)的處分，從這一層面上講，也造成部分基層政府尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府消極推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，形成怠政懈政。阻斷這種現(xiàn)象蔓延的唯一途徑，就是處理好土地流轉(zhuǎn)中的法律問(wèn)題，正本清源，厘清各方之間的關(guān)系，明確詳盡的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，才能“定分止?fàn)帯保?］。

只要政府在農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，盡量把矛盾想全，把問(wèn)題解決在萌芽狀態(tài)，讓流轉(zhuǎn)方和受讓方真正得到實(shí)惠和權(quán)益保障，土地流轉(zhuǎn)工作才能健康有序的發(fā)展，農(nóng)民才能真正實(shí)現(xiàn)增收，中國(guó)才能真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。

［1］劉莉君.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的國(guó)內(nèi)外研究綜述［J］.湖南科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2013（1）：95-99

［2］余鵬冀，李善民.中國(guó)發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)地使用權(quán)六轉(zhuǎn)型問(wèn)題研究探討— —以廣東省南海市為例［J］.暨南大學(xué)出版社，2004（12）：22-26.

［3］蔡繼明，鄺梅.論中國(guó)土地制度改革［M］.北京：中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2009.

F321.1

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