聯(lián)合課題組

內(nèi)蒙古自治區(qū)作為全國第一煤炭、可再生能源大省，在為區(qū)內(nèi)外市場貢獻大量優(yōu)質(zhì)能源的同時，也存在生態(tài)壓力、水資源短缺、環(huán)境污染、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)重化而單一等一系列問題。因此，內(nèi)蒙古自治區(qū)中長期經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展正面臨著有史以來最大的挑戰(zhàn)。在這樣的大背景下，內(nèi)蒙古自治區(qū)如何盡快擺脫以煤炭產(chǎn)業(yè)鏈為主的“傳統(tǒng)路徑依賴”模式，提早轉(zhuǎn)向清潔、創(chuàng)新的發(fā)展路徑至關重要。

一、變革能源經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略是大勢所趨

能源戰(zhàn)略與規(guī)劃的制訂離不開發(fā)展環(huán)境，未來內(nèi)蒙古能源經(jīng)濟面臨的國內(nèi)外環(huán)境紛繁復雜，歸納起來有以下幾個方面：

世界經(jīng)濟進入低速增長新常態(tài)。自2008年金融危機爆發(fā)以來，世界經(jīng)濟陷入持續(xù)低迷狀態(tài)，全球貿(mào)易增速顯著下降，各主要國家和地區(qū)均進入了新一輪結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型期。

全球金融系統(tǒng)的嚴峻形勢對實體經(jīng)濟構(gòu)成威脅。最新全球調(diào)查顯示，匯市、股市、債市總體形勢堪憂，預期對全球經(jīng)濟提振作用微乎其微。

能源等全球大宗商品價格低迷的趨勢難以逆轉(zhuǎn)。包括能源和有色金屬在內(nèi)的國際主要大宗商品價格整體呈現(xiàn)趨勢性下跌，尤其是以石油為代表的大宗商品下跌趨勢更加明顯。

全球能源供需格局正在經(jīng)歷一場大變革。能源版圖正在由傳統(tǒng)以OPEC為能源供應安全的重心向美國、俄羅斯、OPEC、中亞多個重心轉(zhuǎn)變。而能源供應品種正在以傳統(tǒng)化石能源為主導，向新能源、可再生能源與常規(guī)、非常規(guī)化石能源共同成為能源供應來源轉(zhuǎn)變。

全球低碳、去炭趨勢明顯。IPCC的連續(xù)五次評估結(jié)果已被絕大多數(shù)人接受，大家一致認為各國需要實施強有力的碳減排措施，并為此做出承諾和行動。2015年巴黎聯(lián)合國氣候大會上181個國家遞交了“國家自主貢獻減排方案”。

全球能源地緣政治形勢正在發(fā)生重大變化。全球能源地緣政治關系正變得錯綜復雜。包括俄羅斯與西方國家的關系，敘利亞局勢，沙特與也門的關系，沙特和伊朗的關系以及伊斯蘭國問題等。

中國進入深度參與全球能源治理新階段。當前全球能源治理架構(gòu)存在的主要缺陷促使全球能源治理正在經(jīng)歷一場變革。中國在2015年分別與能源憲章組織簽署了“國際能源憲章宣言”，與國際能源署簽署了“能源聯(lián)盟倡議”。

國家能源戰(zhàn)略重點已轉(zhuǎn)向低碳綠色與生態(tài)環(huán)境保護。我國能源發(fā)展戰(zhàn)略重點已轉(zhuǎn)向低碳綠色與生態(tài)環(huán)境保護。近年來發(fā)布的一系列重大政策措施足以證明這一點，如《大氣污染防止行動計劃》、“能源革命”等。

“一路一帶”成為全球經(jīng)濟增長與能源發(fā)展新引擎。我國提出的“一路一帶”倡議得到了多數(shù)國家支持，有望成為全球及我國能源發(fā)展的新引擎。

“中蒙俄經(jīng)濟走廊”將是內(nèi)蒙對外能源合作的支點。內(nèi)蒙古橫跨“三北”地區(qū)，承東啟西，口岸優(yōu)勢明顯，與蒙俄經(jīng)濟互補性較強。

二、積累的主要問題

內(nèi)蒙古能源經(jīng)濟在經(jīng)歷了上一輪快速發(fā)展后，也積累了許多問題，歸納起來有以下幾方面。

煤炭產(chǎn)能過剩嚴重，將延續(xù)相當長時間。內(nèi)蒙古在建煤礦規(guī)模大，隨著煤炭行業(yè)兼并重組工作的推進，釋放了大量煤炭產(chǎn)能，使煤炭行業(yè)產(chǎn)能過剩趨勢非常突出。

煤炭與水資源浪費問題長期沒有得到根治。因煤炭洗選比例較低，煤炭產(chǎn)業(yè)鏈短，轉(zhuǎn)化率不高造成煤炭資源浪費。生產(chǎn)過程中也造成水資源的嚴重消耗和浪費。

窩電問題突出。蒙西電網(wǎng) “網(wǎng)對網(wǎng)”送電通道多年沒有增加，蒙東電網(wǎng)建設滯后。隨著大型煤電基地建設以及大規(guī)模風電接入，造成嚴重的“窩電”現(xiàn)象，電網(wǎng)消納問題日益突出。

能源工業(yè)發(fā)展受水資源嚴重制約。內(nèi)蒙古水資源貧乏，分布不均，呈東多西少的規(guī)律；而工業(yè)布局主要集中在西部，水資源相對富裕的東部卻是國家生態(tài)保護區(qū)。

草原生態(tài)破壞嚴重。露天煤礦開采不僅破壞地表草場，煤層剝離和疏干排水改變了地質(zhì)構(gòu)造和壓力平衡，使地下水源改道、水位明顯下降，滑坡、地面沉陷等次生災害頻發(fā)。

電力的體制性矛盾突出。蒙西電網(wǎng)仍然受制于體制約束，未能加入華北電網(wǎng)統(tǒng)一規(guī)劃，外送通道建設卡脖子現(xiàn)象依舊嚴峻。

部分能源產(chǎn)業(yè)技術依然落后。許多大型煤礦綜合采掘裝備、煤炭液化技術核心裝備尚不能自主設計制造，可再生能源、清潔能源、替代能源等技術的開發(fā)相對滯后。

碳排放難以遏制。經(jīng)濟發(fā)展過度依賴煤炭資源，大部分盟市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中30-40%為煤炭開采，如果包含加工、轉(zhuǎn)化和發(fā)電，則比重過半，GDP 對煤炭資源具有很強的依賴性。

煤化工發(fā)展具有一定的盲目性。煤化工的盲目性根源是對技術的把握不夠，尤其是氣化技術選擇錯配不但嚴重影響項目的經(jīng)濟性，而且對生態(tài)環(huán)境也構(gòu)成威脅。

環(huán)境污染問題突出。內(nèi)蒙古西北屬于荒漠化草原，東部則是國家生態(tài)功能屏障，近年來的工業(yè)發(fā)展對地表水造成了嚴重污染，也使部分城市大氣污染明顯加重。

三、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革勢在必行

盡管我國煤炭資源豐富，但煤炭資源開發(fā)受區(qū)域分布不均、煤炭資源與水資源呈逆向分布、區(qū)域生態(tài)環(huán)境脆弱等因素制約。在水資源約束條件下，我國煤炭產(chǎn)能一般控制在 38.5 億噸以內(nèi)，其中晉陜蒙寧地區(qū)由于水資源短缺更嚴重，煤炭產(chǎn)能一般控制在 24 億噸左右；從生態(tài)環(huán)境約束看，晉陜蒙寧地區(qū)生態(tài)環(huán)境脆弱，煤炭產(chǎn)能應為 21-22 億噸為宜。

從煤炭生產(chǎn)布局看，煤炭生產(chǎn)中心繼續(xù)向西部轉(zhuǎn)移。晉陜蒙寧成為我國當前煤炭生產(chǎn)增長最快的地區(qū)，該地區(qū)煤炭產(chǎn)量占全國的比例在2014 年超過了60%。其中，山西為我國傳統(tǒng)煤炭生產(chǎn)大省，煤炭種類比內(nèi)蒙古和陜西更齊全，其中焦煤更是其他兩省無法比擬，且距離市場近。陜西相比內(nèi)蒙古而言，煤炭熱值普遍較高，因而市場銷售情況較好。所以，內(nèi)蒙古煤炭發(fā)展面臨著嚴峻挑戰(zhàn)。

從市場看，全國性產(chǎn)能過剩導致煤炭供大于需。近幾年全國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整效果開始顯現(xiàn)，重化工行業(yè)如鋼鐵、水泥、有色金屬、平板玻璃等出現(xiàn)嚴重產(chǎn)能過剩，市場景氣程度一落千丈，進而導致全國煤炭、電力等能源需求持續(xù)疲軟。從全國看，未來國家煤炭消費有望逐步減少。從自身看，內(nèi)蒙古煤炭發(fā)展也面臨如產(chǎn)能快速增加、生態(tài)環(huán)境保護壓力增大、水資源制約凸顯等諸多問題。未來內(nèi)蒙古必須著手煤炭行業(yè)的供給側(cè)改革，淘汰落后的、競爭力不強的產(chǎn)能。煤炭科學產(chǎn)量應為8-9億噸之間，并在國家煤炭消費達到峰值后，產(chǎn)量也應逐步減少。

內(nèi)蒙古風電發(fā)電量已超過400億千瓦時，占全國風電發(fā)電量約26%，居首位。目前仍有在建項目，風電過剩已是必然結(jié)果，而且將是長期的。這一點也說明，風電發(fā)展也必須實施供給側(cè)改革，嚴格控制風電項目投產(chǎn)，防止無效投資形成沉默資本，使本已困難的經(jīng)濟形勢雪上加霜。

四、市場是能源需求的決定性因素

“十三五”時期至 2030 年，我國處于全面深化改革的歷史轉(zhuǎn)折期，轉(zhuǎn)型與改革交織融合，社會經(jīng)濟轉(zhuǎn)型將使我國未來的能源需求形勢發(fā)生深刻變化。一是我國將履行國際承諾，即“自主減排行動方案”；二是我國將不得不進入大力發(fā)展清潔能源、解決環(huán)境污染時代。中長期看，我國經(jīng)濟已經(jīng)進入新的發(fā)展階段，從新的階段性特征出發(fā)，經(jīng)濟要適應“新常態(tài)”，將呈現(xiàn)高效率、低成本、可持續(xù)的低碳轉(zhuǎn)型發(fā)展模式。

從中長期看，我國工業(yè)還將持續(xù)增長，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整將在未來穩(wěn)步推進，高耗能產(chǎn)品將接近需求峰值。水泥將在2018 至 2020 年出現(xiàn)消費峰值，此后將在波動中逐步下降；粗鋼消費目前已進入峰值平臺區(qū)，電解鋁將在2030年達到峰值；電力生產(chǎn)與需求仍將進一步上升，但是供電煤耗的下降與電源結(jié)構(gòu)的調(diào)整會壓低發(fā)電對化石能源的需求。高耗能產(chǎn)品峰值的出現(xiàn)與未來的下降趨勢將成為我國能源需求峰值及需求量下降的主要原因。

由于能源外送和自治區(qū)自身需求取決于國家需求分析和內(nèi)蒙古自治區(qū)自身經(jīng)濟驅(qū)動和增長模式。據(jù)統(tǒng)計，內(nèi)蒙古區(qū)內(nèi)能源消費經(jīng)歷了1985至2000年的中低速增長，而后進入高速增長階段，近些年增速有所下降，但已形成較大的能源消費規(guī)模，同時能源消費結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)明顯的“一煤獨大”特征?！笆濉睍r期至 2030 年，國際國內(nèi)宏觀環(huán)境正在發(fā)生深刻變化，內(nèi)蒙古經(jīng)濟發(fā)展也處于重要轉(zhuǎn)型期，區(qū)內(nèi)能源需求同時面臨正向驅(qū)動、負向約束與不確定因素，未來能源需求情景取決于這些因素發(fā)展趨勢的綜合作用。但無論這些因素如何影響內(nèi)蒙古未來的能源走勢，基于市場的選擇是必然的，是決定性的。內(nèi)蒙古未來必須以滿足區(qū)內(nèi)外有效需求為基點，通過改革，使供給側(cè)滿足真正的市場需求。

五、擺脫傳統(tǒng)路徑依賴是戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變的核心

長期以來，內(nèi)蒙古能源經(jīng)濟發(fā)展一直沒有擺脫煤炭產(chǎn)業(yè)鏈為主的“傳統(tǒng)路徑依賴”模式。不但累積了大量資源生態(tài)環(huán)境問題，而且導致產(chǎn)業(yè)鏈單一、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)失衡，致使經(jīng)濟發(fā)展易受外部市場環(huán)境變化的影響。面對完全變化了的需求市場和政策環(huán)境，內(nèi)蒙古能源經(jīng)濟發(fā)展的當務之急是要做出戰(zhàn)略調(diào)整和轉(zhuǎn)變。盡快從傳統(tǒng)發(fā)展路徑向清潔、創(chuàng)新發(fā)展路徑轉(zhuǎn)變。具體而言，應該包括以下幾方面。

第一，從頂層設計，要實現(xiàn)三個重要轉(zhuǎn)變。一是從 GDP 數(shù)量向追求 GDP 質(zhì)量轉(zhuǎn)變；二是從經(jīng)濟發(fā)展單純依賴能源經(jīng)濟向同步追求能源、經(jīng)濟、環(huán)境與社會協(xié)調(diào)、融合發(fā)展過渡；三是要從主要依托國內(nèi)市場發(fā)展向同步利用國內(nèi)、國際兩個市場轉(zhuǎn)變。

第二，能源經(jīng)濟總體戰(zhàn)略定位應是實施供給側(cè)改革，控制煤炭產(chǎn)能。從空間布局看，要“穩(wěn)定西部、控制東部”。西部主要指鄂爾多斯地區(qū)，東部主要指劣質(zhì)煤產(chǎn)區(qū)，包括錫林郭勒盟、呼倫貝爾盟等地。要堅決、主動淘汰在“晉陜蒙”市場中綜合競爭力弱的礦井和企業(yè)。尤其要重視未來“金三角”地區(qū)煤炭的集約型、高效性、經(jīng)濟性開發(fā)，在與國內(nèi)市場需求對接的同時，要綜合考慮進口優(yōu)質(zhì)蒙古煤炭?！笆濉睍r期煤炭產(chǎn)量應控制在9億噸，2030年減少到7億噸。

第三，增加綠色清潔電力比例，推進可再生能源發(fā)展。圍繞擴大就地消納、增加外送，結(jié)合電源結(jié)構(gòu)和電網(wǎng)架構(gòu)，因地制宜開發(fā)利用可再生能源，不斷提高可再生能源發(fā)電量在自治區(qū)總發(fā)電量中的比重，2020年可再生電力比例達到23%，2030年達到37%。另外，要增加清潔煤電（超臨界、超超臨界）比例，2020年達到16%，2030年達到35%。

第四，科學有序適度發(fā)展煤化工。技術是煤化工發(fā)展最為關鍵的環(huán)節(jié)，它直接決定項目的經(jīng)濟性。對煤氣化技術和煤種進行科學匹配，盡量選擇氣化溫度較高的技術（如：粉煤氣化與水煤漿氣化），這樣各類污染物生成幾率小；其中神東礦區(qū)煤炭進行煤化工的適應性最強?！笆濉睍r期，煤化工項目仍然應該以示范為主。

第五，構(gòu)建內(nèi)蒙古沿邊國際能源經(jīng)濟合作帶，培育我國西部地區(qū)新的經(jīng)濟增長極。以對外開放帶動發(fā)展、資源開發(fā)引導發(fā)展、互聯(lián)互通實現(xiàn)發(fā)展的思路提升與蒙古國的國際能源合作水平，突出內(nèi)蒙古國際能源大通道建設，將中蒙俄經(jīng)濟帶作為能源發(fā)展的支點。

責任編輯：楊再梅