王稱心

(中國政法大學(xué) 法學(xué)院， 北京 100088)

?

法學(xué)研究

立法后評估標(biāo)準(zhǔn)的不同視角分析

王稱心

(中國政法大學(xué) 法學(xué)院， 北京 100088)

[摘要]立法后評估標(biāo)準(zhǔn)對評估指標(biāo)的設(shè)定和構(gòu)建具有導(dǎo)向作用，直接影響到評估指標(biāo)的目標(biāo)定位和涵蓋維度。如果評估標(biāo)準(zhǔn)不科學(xué)、不合理或不具有可操作性，將導(dǎo)致評估結(jié)論缺乏客觀與公正，甚至產(chǎn)生負面效應(yīng)。在立法后評估標(biāo)準(zhǔn)的理論研究和實踐中，其指標(biāo)設(shè)定的內(nèi)容可以體現(xiàn)不同的法學(xué)立場和觀點，但單一視角下的評估標(biāo)準(zhǔn)往往存在合理性與局限性共存的特點，故研究和構(gòu)建科學(xué)合理的立法后評估標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)匯集不同法學(xué)研究視角的合理元素，使評估結(jié)論盡可能地接近科學(xué)、客觀與公正，避免對立法決策產(chǎn)生不良導(dǎo)向。

[關(guān)鍵詞]立法質(zhì)量；立法后評估；立法后評估標(biāo)準(zhǔn)；評估視角

對于一個成文法國家而言，法律體系完備和法律制度成熟的標(biāo)志并不僅僅體現(xiàn)在立法數(shù)量上，相比而言，立法質(zhì)量更應(yīng)成為法律體系的完備程度和法律制度成熟與否的考量標(biāo)準(zhǔn)。在我國，立法后評估從作為一種提高立法質(zhì)量的工作嘗試到成為立法工作的制度要求，正日益發(fā)揮其完善立法，提高立法質(zhì)量的重要作用。在評估標(biāo)準(zhǔn)的研究與構(gòu)建中，由于研究方法和視角不同，因而對評估標(biāo)準(zhǔn)的理解、闡釋和設(shè)定也不相同，如果評估標(biāo)準(zhǔn)不科學(xué)、不合理，將導(dǎo)致評估結(jié)論缺乏客觀與公正，甚至產(chǎn)生負面效果。

一、立法后評估：走向“質(zhì)量型立法時代”的一種路徑選擇

在中國大規(guī)模、高速度的立法時代，以立法數(shù)量為重心的立法實踐雖然使我國的法制建設(shè)成績斐然，但立法后產(chǎn)生的立法質(zhì)量問題也日益凸顯出來，一些法律實施的負面效應(yīng)逐步顯現(xiàn)，一些層面的法律治理甚至出現(xiàn)失靈。造成這種結(jié)果的原因何在？在以往的研究中，人們關(guān)注較多的是法律實施過程中的影響因素，如執(zhí)法問題、司法問題抑或守法問題，而對法律實施后反映出來的法律自身問題卻關(guān)注不多，立法主體更是缺乏主動反思意識。故在立法實踐中，由于制度缺陷，人們即使發(fā)現(xiàn)存在立法問題，也難以及時有效地促使立法主體糾正立法不良的現(xiàn)象。

隨著中國法治進程的推進，立法質(zhì)量問題逐漸引起人們的關(guān)注和重視。既有學(xué)者們的著書撰文和呼吁，亦有民間力量的建言和吶喊。如2003年5月“孫志剛案”引發(fā)的公民直接上書全國人大常委會，建議對《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》進行立法質(zhì)量審查的公民立法監(jiān)督行為。2009年12月 “唐福珍自焚案”引發(fā)的五位學(xué)者向全國人大常委會提出審查國務(wù)院《城市房屋拆遷管理條例》的建議。民眾這種對立法質(zhì)量的關(guān)注不僅超出了立法者的想象，而且也由此促動了立法者重視立法質(zhì)量問題。

其實，官方早在2002年即開始反思立法質(zhì)量問題并確立了將立法工作重心轉(zhuǎn)移到提高立法質(zhì)量上來的立法工作思路。2002年11月，黨的十六大報告提出了“加強立法工作，提高立法質(zhì)量，到2010年形成有中國特色社會主義法律體系”的要求。2003年3月，第十屆全國人民代表大會第一次會議以后，我國最高立法機關(guān)確立了“以基本形成中國特色社會主義法律體系為目標(biāo)、以提高立法質(zhì)量為重點”的立法工作思路，并以此指導(dǎo)立法工作。立法重心和工作思路的轉(zhuǎn)變標(biāo)志著中國立法開始由“數(shù)量型立法時代”向“質(zhì)量型立法時代”邁進。所謂“質(zhì)量型立法時代”是相對于“數(shù)量型立法時代”而言的，有學(xué)者將我國自黨的十一屆三中全會開始的立法分為兩個階段：第一個階段為中國特色社會主義法律體系形成之前的以提高立法速度，重視立法數(shù)量為重心的立法階段，此階段稱為“數(shù)量型立法時代”。第二階段為中國法律體系形成之后以提高立法水平，重視立法質(zhì)量為重心的立法階段，此階段稱之為“質(zhì)量型立法時代”。如俞榮根教授認為：“中國立法已經(jīng)到了一個拐點：從數(shù)量型立法發(fā)展轉(zhuǎn)向質(zhì)量型立法；從粗放型立法轉(zhuǎn)向精細化立法；從“有法比沒法好”、強調(diào)立法速度轉(zhuǎn)向攻克立法難題、深度構(gòu)建現(xiàn)代法制?！盵1]也有學(xué)者將此工作重心的轉(zhuǎn)移稱為進入“后立法時代”。[2]我國立法后評估的興起正是立法主體在現(xiàn)有立法體制內(nèi)理性解決立法質(zhì)量問題的一種科學(xué)方法和有效路徑。

立法后評估是根據(jù)評估標(biāo)準(zhǔn)、評估程序和評估方法對法律文本質(zhì)量、立法價值取向和法律實施的社會效果等維度進行科學(xué)檢測和客觀分析，并在此基礎(chǔ)上得出評估結(jié)論，提出解決方案，為立法主體進行科學(xué)立法提供立法依據(jù)和正當(dāng)理由的一種評估活動。在立法后評估中，如何設(shè)定科學(xué)合理，切實可行的評估標(biāo)準(zhǔn)是公認的難題。因此，對立法后評估標(biāo)準(zhǔn)的研究也就愈發(fā)具有理論價值和實踐意義。

立法后評估標(biāo)準(zhǔn)是指特定的評估主體對現(xiàn)行有效的法律文本及其實施狀況和產(chǎn)生的社會效果等進行評估所依據(jù)的準(zhǔn)則或尺度。從國外立法后評估實踐來看，立法后評估大都經(jīng)歷了由以效率為中心向以社會效果為中心轉(zhuǎn)變的評估模式，其評估標(biāo)準(zhǔn)也逐漸由注重立法效率轉(zhuǎn)為兼顧立法效率、立法價值與社會效果等幾個維度。我國的立法評估實踐最早興起并逐步制度化、規(guī)范化的主要是立法后評估，評估維度涉及法律文本質(zhì)量、法律實施及其社會效果、立法價值取向、立法成本與效益等。由此，立法后評估標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容也匯集了不同法學(xué)流派的分析方法和理論觀點。

二、不同法學(xué)流派對立法評估標(biāo)準(zhǔn)之影響分析

在以往的立法后評估標(biāo)準(zhǔn)研究中，由于研究視角和分析方法不同，因而對立法后評估標(biāo)準(zhǔn)的理解、闡釋和設(shè)定也不相同。同一立法后評估標(biāo)準(zhǔn)往往體現(xiàn)了不同法學(xué)流派的理論觀點和價值取向。縱觀我國的立法后評估實踐，以下法學(xué)流派對立法后評估標(biāo)準(zhǔn)的研究和構(gòu)建具有較大影響。

(一)分析實證主義法學(xué)對立法后評估標(biāo)準(zhǔn)的影響和局限

立法后評估是對已經(jīng)生效的法律從多種視角進行立法質(zhì)量評價的一種方法和手段。在立法后評估中，首先需要評估的即是已經(jīng)實施一定時間的法是否有效和是否應(yīng)當(dāng)繼續(xù)有效的問題。在評估法的效力問題上，學(xué)界一直存在兩種觀點：一是要不要對法的效力或法的有效性進行評估；二是站在何種立場對法的效力或有效性進行評估。在理論上，衡量法的有效性的標(biāo)準(zhǔn)是多重維度的，不同的法學(xué)流派在法的效力問題上也有不同的立場和觀點。如自然法學(xué)派認為，法的效力是一個“倫理的觀念”(ethical notion)，最終是法的道德約束力，因而有效的法律必須是符合正義的和道德的。社會法學(xué)派認為，法的效力是一個“事實的觀念”(factual notion)，法的效力就是法對社會成員的實際的或事實上的約束力，即“實效”(efficiency，efficacy)，因而那些從未對或不繼續(xù)對社會生活起實際控制和指引作用的法律規(guī)則不能被看作是真正有效力的法。[3]365-366

在法的有效性問題上，對立法后評估標(biāo)準(zhǔn)影響最大的當(dāng)屬分析實證主義法學(xué)，該法學(xué)流派“把法律視為一個獨立的、自治的系統(tǒng)，致力于維護法律體系內(nèi)部的邏輯一致性?！盵4]主張對法的有效性的判斷標(biāo)準(zhǔn)價值無涉，并限定在國家實在法的體系之內(nèi)，反對尋求法律的終極價值及其分析方法。如該學(xué)派純粹法學(xué)的代表人物凱爾森認為，“法學(xué)只與事實相關(guān)，而與價值無涉?！盵5]雖然哈特所代表的新分析法學(xué)在堅持法律實證主義分析的基本立場下，還吸收了自然法學(xué)的合理思想提出“最低限度內(nèi)容的自然法”命題。拉茲關(guān)于法治的八項原則也與富勒的法律內(nèi)在道德說具有不同程度的聯(lián)系，開始向自然法學(xué)說靠攏，努力克服法律實證主義分析方法和理論思想的局限性。但他們?nèi)远紙猿謪^(qū)分“什么是法律”與“法律應(yīng)該是什么”，堅持法律與道德之分，并且從各個角度對法律本身進行實證分析，其目的旨在說明：“在缺乏憲法和法律明確規(guī)定的情況下，我們不能僅僅因為一個規(guī)則違背了道德標(biāo)準(zhǔn)而否認它是一個法律規(guī)則；相反，也不應(yīng)因為一個規(guī)則在道德上是令人向往的，便認為它是一個法律規(guī)則?！盵6]“法的存在是一個問題。法的優(yōu)劣，則是另外一個問題?！盵7]

實證主義法學(xué)的分析方法和理論觀點對于現(xiàn)代成文法國家而言具有很強的現(xiàn)實意義，其最基本的價值在于使法律評價標(biāo)準(zhǔn)的范圍具有了確定性和可操作性，因此在立法后評估標(biāo)準(zhǔn)中以分析實證主義法學(xué)的基本立場和觀點作為衡量法的有效性理論基礎(chǔ)和價值導(dǎo)向來設(shè)定法律文本質(zhì)量的評估標(biāo)準(zhǔn)是具有現(xiàn)實意義的。事實上，在我國的立法評估實踐中，法律文本質(zhì)量的評估標(biāo)準(zhǔn)大多體現(xiàn)了分析實證主義法學(xué)的立場、觀點和方法。如《中國民用航空局規(guī)章立法后評估規(guī)定》第十七條、《重慶市政府規(guī)章立法后評估辦法》第十條規(guī)定的合法性標(biāo)準(zhǔn)都將合法性或有效性的立法評估范疇限定在國家立法主體創(chuàng)制的實在法范圍之內(nèi)。以法律的各項規(guī)定“是否符合憲法和有關(guān)上位法的規(guī)定，是否符合立法法規(guī)定的立法權(quán)限、程序和具體規(guī)定等”作為評估標(biāo)準(zhǔn)的具體內(nèi)容。此外，一些立法后評估標(biāo)準(zhǔn)中的協(xié)調(diào)性標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)性標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容的設(shè)定也都深受分析實證主義法學(xué)理論觀點和分析方法的影響。

盡管如此，由于分析實證主義法學(xué)主張法律的價值無涉，法律與道德分離，排斥價值分析方法，因而極易導(dǎo)致立法恣意，“失落了法理學(xué)的人文關(guān)懷，淪落為一種純技術(shù)的分析，難怪被指責(zé)為是一種工具主義法學(xué)。”[8]法西斯政權(quán)時期出臺的有關(guān)種族歧視和種族滅絕性質(zhì)的法律和法令無疑為這種批評和質(zhì)疑提供了充分依據(jù)。故在立法后評估標(biāo)準(zhǔn)的研究與構(gòu)建中需要考慮其所存在的局限性。法學(xué)研究既是一種科學(xué)研究，實踐理性的研究，但也不可缺少人文精神研究，如果完全價值中立甚至價值無涉，則會使法學(xué)研究徹底淪為對法律規(guī)范進行技術(shù)分析的工具，立法評估標(biāo)準(zhǔn)的良性價值導(dǎo)向也將受其影響，失去客觀公正的立場。

(二)自然法學(xué)對立法后評估標(biāo)準(zhǔn)的影響和局限

歷史實踐證明，立法者從事立法活動時無法排斥價值的影響，任何立法都必然涉及價值問題，而任何立法者也都必然追求一定的價值目標(biāo)，只不過基于不同的法學(xué)立場，其主張的核心價值或終極價值具有不同的目標(biāo)取向。故“價值判斷在法中起著重要的作用，法律秩序中充滿了價值判斷。”[9]在國家法規(guī)范中，立法目的、立法原則即是立法價值取向的集中體現(xiàn)并由此轉(zhuǎn)化為法的價值。但在法的價值問題包括立法價值問題的研究上，學(xué)者們卻一直持有不同觀點，甚至對法的價值判斷持否定態(tài)度。正因如此，本文雖然主張在立法后評估中，對法的效力問題或合法性問題進行判斷時應(yīng)當(dāng)站在法律實證主義的分析立場，但由于分析實證主義法學(xué)存在排斥道德評價的因素，因而極易導(dǎo)致立法者在從事立法活動時不重視或忽視對法的良善性追求，甚至導(dǎo)致惡法或不良之法的出現(xiàn)。而作為守法者，至少是大多數(shù)的守法者都不希望自己所必須服從的法律不具有倫理上的良善價值，法之所以具有讓人們信仰和服從的理由，其實質(zhì)在于無法排除人們對法律所寄予的正義期待和對惡法的抵觸與摒棄。因此，“如果我們不愿意處在一個不幸與道德敗壞的社會，就必須積極建設(shè)一個以正當(dāng)原則為基礎(chǔ)的社會；要么我們愿意容忍邪惡的法律，要么我們就必須探討建立一個良善(“好”)的法律制度?！盵10]

立法后評估雖然并非以自然法學(xué)的基本立場來判斷法的有效性問題，但在法的優(yōu)劣問題上，自然法學(xué)的良法標(biāo)準(zhǔn)理論、正義理論、權(quán)利理論還是為立法價值評估標(biāo)準(zhǔn)提供了可供參考的理論基礎(chǔ)。對于當(dāng)前立法數(shù)量與立法質(zhì)量發(fā)展嚴重失衡的中國來講，判斷與評估立法的價值取向是否良善尤其具有重要的現(xiàn)實意義。因此，自然法學(xué)的理論觀點和價值分析方法對于促使中國的立法者今后注重立法價值的良善取向，制定優(yōu)質(zhì)的法律，及時修正不良之法具有重要的價值導(dǎo)向作用。

當(dāng)前，在一些理論研究和立法評估實踐中，自然法學(xué)的研究立場和分析方法也產(chǎn)生了一定的影響，如汪全勝在《立法后評估的標(biāo)準(zhǔn)探討》一文中對立法后評估標(biāo)準(zhǔn)的概念進行了界定，對學(xué)術(shù)界關(guān)于立法后評估標(biāo)準(zhǔn)的觀點進行了梳理，認為立法后評估的標(biāo)準(zhǔn)有一般標(biāo)準(zhǔn)和特殊標(biāo)準(zhǔn)之分，一般標(biāo)準(zhǔn)包括效率標(biāo)準(zhǔn)、效益標(biāo)準(zhǔn)、效能標(biāo)準(zhǔn)、公平標(biāo)準(zhǔn)和回應(yīng)性標(biāo)準(zhǔn)。[11]其中“公平標(biāo)準(zhǔn)”即體現(xiàn)了自然法學(xué)的理論觀點和分析方法。此外，一些法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件在設(shè)定立法后評估標(biāo)準(zhǔn)時也體現(xiàn)了自然法學(xué)的理論主張，如《中國民用航空局規(guī)章立法后評估規(guī)定》第十七條規(guī)定：合理性標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容為：各項規(guī)定是否符合公平、公正原則；是否符合立法目的，所規(guī)定的措施和手段是否適當(dāng)、必要；可以采用多種方式實現(xiàn)立法目的的，是否采用對當(dāng)事人權(quán)益損害最小的方式；法律責(zé)任設(shè)定是否適當(dāng)?shù)取?/p>

盡管自然法學(xué)的理論觀點和分析方法為立法價值維度的評估標(biāo)準(zhǔn)提供了研究視角和理論基礎(chǔ)，但自然法學(xué)理論及其價值分析方法也存在不足之處，一是自然法理論所主張的“理性、道德、正義等等價值往往因時、因地、因人而異?！盵12]二是在用自然法標(biāo)準(zhǔn)去衡量實在法時，由于每個人所持的價值信念不同，每當(dāng)實在法不同于守法者眼中的永恒正義和正確的法律時，就可能導(dǎo)致守法標(biāo)準(zhǔn)不一，難以成為社會普遍的準(zhǔn)則，“因為每個人都可以借口自己的行為符合良心準(zhǔn)則?！盵13]正是由于自然法學(xué)的價值標(biāo)準(zhǔn)具有一定程度的不確定性，而且對國家實在法持有價值衡量的評價態(tài)度，因而極易導(dǎo)致否定國家實在法的權(quán)威，造成人們守法標(biāo)準(zhǔn)的不確定性的結(jié)果。因此，在設(shè)定立法后評估標(biāo)準(zhǔn)時不能僅僅將自然法理論和價值分析方法作為唯一導(dǎo)向。

(三)經(jīng)濟分析法學(xué)對立法后評估標(biāo)準(zhǔn)的影響與局限

在立法后評估實踐中，經(jīng)濟分析法學(xué)的研究方法和理論觀點越來越受到重視，這是由于法律經(jīng)濟學(xué)或經(jīng)濟學(xué)分析法學(xué)對于評估立法的成本與經(jīng)濟效益等狀況具有不容忽視的作用和難以替代的檢測功能。同時，在經(jīng)濟社會，法律與經(jīng)濟的關(guān)系密不可分，法律問題也在一定程度上體現(xiàn)了經(jīng)濟問題，故在當(dāng)今的經(jīng)濟社會中研究和解決法律問題時也非常需要經(jīng)濟學(xué)分析方法的采用和經(jīng)濟學(xué)相關(guān)理論的指導(dǎo)，尤其是對于中國這樣一個法律資源并非雄厚的國家而言，對立法成本與效益的關(guān)注是非常必要的，至少是不可忽視的評估標(biāo)準(zhǔn)。

經(jīng)濟分析法學(xué)是西方法學(xué)的一個重要流派，其特色就是應(yīng)用經(jīng)濟學(xué)的理論和分析方法來觀察、理解和解決法律問題。法律經(jīng)濟學(xué)或經(jīng)濟分析法學(xué)理論正是基于此而產(chǎn)生和發(fā)展的。從法哲學(xué)的角度看，經(jīng)濟分析法學(xué)具有兩個顯著的方法論特征：一是采用定量分析的方法，使人們的思維更趨于準(zhǔn)確，彌補了以往法學(xué)理論的缺陷，提供了新的思維方法。二是采用實證評判的方法，通過定量分析評判某種法律制度的優(yōu)劣。認為“任何法律制度只要能促進效益，減少交易成本，就是可適用的，否則就應(yīng)改革?！盵14]234-235由于這種實證分析的方法有利于發(fā)現(xiàn)和了解法律運行過程及其實施結(jié)果產(chǎn)生的成本與收益狀況，對于有效降低立法經(jīng)濟成本的投入，提高經(jīng)濟效率，擴大經(jīng)濟效益具有重要影響，故在國外立法評估中曾經(jīng)一度形成以經(jīng)濟效率為重心的評估模式為主要導(dǎo)向的評估標(biāo)準(zhǔn)。但在我國的立法后評估實踐中，法律的制定與實施所投入的成本以及與法律實施后取得的社會效益、經(jīng)濟效益之間的比例關(guān)系很少成為判斷立法質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)，這與國外立法評估過于關(guān)注成本與收益分析形成了鮮明對比。

雖然我們并不主張以效率為重心的評估標(biāo)準(zhǔn)模式，但法律經(jīng)濟學(xué)的相關(guān)理論給我們的啟發(fā)是：在立法活動中，要充分考慮法律的成本與經(jīng)濟效益關(guān)系，只有經(jīng)濟效率和效益為正的法律才符合良法的要求，因為良法絕不會主張浪費資源、產(chǎn)生低效率和低效益的結(jié)果。在立法評估理論研究和實踐中，法經(jīng)濟學(xué)的法律資源理論、科斯定理、波斯納的法律經(jīng)濟分析理論等為立法評估標(biāo)準(zhǔn)的研究與設(shè)定提供了理論基礎(chǔ)和分析方法。在我國的立法評估標(biāo)準(zhǔn)研究中，主張立法后評估標(biāo)準(zhǔn)中應(yīng)當(dāng)涵蓋經(jīng)濟效率或經(jīng)濟效益的學(xué)者雖然較少，但也越來越受到關(guān)注，如汪全勝在《立法后評估的標(biāo)準(zhǔn)探討》中闡述的一般標(biāo)準(zhǔn)中的效率、效益、效能標(biāo)準(zhǔn)都體現(xiàn)了經(jīng)濟分析法學(xué)的方法和理論觀點。

在立法評估實踐中，英國、美國等國家的政府績效評估標(biāo)準(zhǔn)深受經(jīng)濟分析法學(xué)的影響，如20世紀60年代，美國會計總署首次運用“3E”標(biāo)準(zhǔn)對法律或政策進行審計性評估?！?E”是指經(jīng)濟(economy)、效率(efficiency)、效益(effectiveness)。后來又增至“5E”，即在“3E”基礎(chǔ)上又增加了公平(equity)、環(huán)境(environment)兩個標(biāo)準(zhǔn)。1997年，聯(lián)邦政府責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)委員會制定了更加精簡的四項評估標(biāo)準(zhǔn)，即投入標(biāo)準(zhǔn)(衡量立法項目所消耗的資源)、產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)(衡量為服務(wù)人口提供的產(chǎn)品數(shù)量或服務(wù)單位)、后果標(biāo)準(zhǔn)(衡量立法項目實施的社會效果)、效率與成本效益標(biāo)準(zhǔn)(衡量立法項目是如何實現(xiàn)其立法意圖或目標(biāo)的)。[15]在我國，也有一些立法后評估標(biāo)準(zhǔn)中設(shè)定了經(jīng)濟效益指標(biāo)，如《蘇州市規(guī)章立法后評估辦法》規(guī)定的績效性評估標(biāo)準(zhǔn)為：規(guī)章是否得到普遍遵守和執(zhí)行，是否有效地解決行政管理中存在的問題，是否實現(xiàn)預(yù)期的立法目的，實施后取得的經(jīng)濟和社會效益是否明顯高于規(guī)章制定和執(zhí)行的成本。

但是，經(jīng)濟分析法學(xué)也具有一定的局限性，因為并非任何法律問題都可以用定量分析的方法進行分析并得出評價結(jié)論。同時，由于經(jīng)濟分析法學(xué)認為，法律制度的優(yōu)劣取決于經(jīng)濟效益或交易成本，而不是指它的善或惡，正義與否。因此，在公平與經(jīng)濟效益或效率發(fā)生沖突時，經(jīng)濟分析法學(xué)的解決立場即是堅持“效益或效率優(yōu)先”的原則，由此必將使法律淪為片面追求經(jīng)濟效益或效率的工具。這也是經(jīng)濟分析法學(xué)自問世以來令人質(zhì)疑和批評的原因。一些國家在政府績效評估制度發(fā)展中由最初的以效率為重心的評估標(biāo)準(zhǔn)模式最終轉(zhuǎn)變?yōu)橐陨鐣Ч蛸|(zhì)量為重心的評估標(biāo)準(zhǔn)模式，正是基于政府在“強調(diào)經(jīng)濟和效率的同時，公共服務(wù)質(zhì)量下降的問題凸顯”[16]而作出的改變。因此，追求高質(zhì)量和最大限度地管理相對人的滿意度已經(jīng)成為目前一些西方國家改進公共服務(wù)，重塑政府形象的績效評估標(biāo)準(zhǔn)的價值導(dǎo)向與目標(biāo)定位。

(四)社會學(xué)法學(xué)對立法后評估標(biāo)準(zhǔn)的影響與局限

法與社會是密不可分的，立法者不僅是一個個體，他對立法的影響更是基于一個社會理性人的品質(zhì)。“法律是一種社會制度，是社會控制的一種手段，法學(xué)家的職責(zé)就在于發(fā)現(xiàn)能夠促進和引導(dǎo)這種努力的最好手段。法律規(guī)則應(yīng)被認為是達到社會公正結(jié)果的指針，而不是固定不變的模式，無論是把制定法看作法的典范，還是把習(xí)慣看作法的典范，都不是關(guān)鍵的，關(guān)鍵的是研究如何使法律形式最適合當(dāng)時當(dāng)?shù)氐姆芍刃虻膯栴}?！盵3]91-92故對法律的評估不能脫離法對社會的影響，也不能脫離社會對法的影響，只有二者兼顧才能作出準(zhǔn)確判斷并得出客觀結(jié)論。

以往，我們對法律實施后所產(chǎn)生的社會效果關(guān)注不夠，即便事后發(fā)現(xiàn)不良后果，其修改依據(jù)也缺乏科學(xué)性和權(quán)威性，立法后評估的興起有利于及時發(fā)現(xiàn)立法瑕疵并提供解決方案，為及時啟動修改程序奠定堅實的基礎(chǔ)。社會學(xué)法學(xué)主張，在社會與個人利益關(guān)系發(fā)生沖突時，應(yīng)以社會整體利益為重；在權(quán)利和義務(wù)的關(guān)系上，應(yīng)為社會整體利益而設(shè)定義務(wù)。社會法學(xué)派對法的實際運行、實際效力、實際作用和實際效果的關(guān)注與強調(diào)，彌補了傳統(tǒng)法學(xué)對此關(guān)注不足的缺陷。社會學(xué)法學(xué)的研究視角和理論觀點為法律實施效果的評估標(biāo)準(zhǔn)提供了理論基礎(chǔ)和分析方法。可以說，在立法后評估中，對法律實施的社會效果進行評估是立法后評估標(biāo)準(zhǔn)最重要的組成部分，也是立法后評估標(biāo)準(zhǔn)與立法前評估標(biāo)準(zhǔn)和立法中評估標(biāo)準(zhǔn)相區(qū)別的重要體現(xiàn)。

在我國的立法后評估理論研究和實踐中，幾乎所有的立法后評估標(biāo)準(zhǔn)都深受社會學(xué)法學(xué)研究方法和理論觀點的影響，如俞榮根主編的《地方立法后評估研究》一書中對地方立法后評估的標(biāo)準(zhǔn)進行了分析和論證，認為：立法后評估本質(zhì)上是立法質(zhì)量評估，因此立法評估的標(biāo)準(zhǔn)實質(zhì)上就是立法質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)。綜合各方面提出的立法評估標(biāo)準(zhǔn)，主要有5個基本方面：合法性標(biāo)準(zhǔn)、合理性標(biāo)準(zhǔn)、協(xié)調(diào)性標(biāo)準(zhǔn)、實效性標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)性標(biāo)準(zhǔn)。[17]其中的實效性標(biāo)準(zhǔn)即是法律實施后產(chǎn)生何種社會效果的體現(xiàn)?！吨貞c市政府規(guī)章立法后評估辦法》《廣東省政府規(guī)章立法后評估規(guī)定》《安徽省政府立法后評估辦法》等地方政府規(guī)章規(guī)定的實效性標(biāo)準(zhǔn)也都體現(xiàn)了這一法學(xué)流派的觀點。

但是，社會法學(xué)派的分析方法也具有一定局限，由于社會學(xué)本質(zhì)上是經(jīng)驗的，因而缺乏對價值觀的理性思考，布萊克甚至主張純粹法社會學(xué)立場，否認法社會學(xué)中價值判斷的重要性，摒棄一切規(guī)范性詞匯，也是不合理的。正如佛里德曼所言，“美國的法與社會運動與歐洲的法社會學(xué)有所不同，在歐洲，絕大多數(shù)從事法與社會研究的人是從法哲學(xué)角度出發(fā)的，然后傾向于社會科學(xué)。他們從未將法社會學(xué)稱為社會學(xué)法學(xué)。如韋伯、塞爾茲尼克等人的法社會學(xué)就具有強烈的理性主義色彩。但在美國，法與社會運動的主要特征是經(jīng)驗性研究，它只對知識、事實感興趣，不判斷法律制度的善惡?！盵14]156這說明在法與社會研究中，不僅應(yīng)采用經(jīng)驗方法，而且應(yīng)當(dāng)運用一定的價值觀進行理性思考，甚至是多角度的思考。

三、綜合法學(xué)：研究與構(gòu)建立法后評估標(biāo)準(zhǔn)的新視角

綜觀國內(nèi)外立法后評估制度和我國的立法后評估實踐，關(guān)于立法后評估標(biāo)準(zhǔn)的構(gòu)建與設(shè)定，主要包括四個評估維度：法律文本質(zhì)量、立法價值、立法成本與經(jīng)濟效益、法律實施的社會效果。從上述四個法學(xué)流派的研究視角來看，由于每個法學(xué)流派囿于價值判斷、形式理性、成本效益和社會事實的某一方面，而忽視了其它方面，因而都難以避免地出現(xiàn)片面性的弊端，因此，在研究和構(gòu)建立法后評估標(biāo)準(zhǔn)時，如果只以某一法學(xué)流派或法學(xué)交叉學(xué)科的分析方法和理論觀點為視角都存在一定的局限性，也將不同程度地對立法決策者和立法實踐產(chǎn)生負面的導(dǎo)向作用。

對此，綜合法學(xué)或統(tǒng)一法學(xué)的理論觀點對于我們研究和構(gòu)建科學(xué)的立法后評估標(biāo)準(zhǔn)具有更加合理的價值導(dǎo)向。綜合法學(xué)，又稱統(tǒng)一法學(xué)或一體化法學(xué)，是20世紀40年代出現(xiàn)的旨在推動各主要法學(xué)流派的觀點融為一體，綜合各家流派合理元素的一種法學(xué)改革運動。綜合法學(xué)的代表人物朱利葉斯·斯通分別于1946年、1964年、1965年和1966年完成了他的四部專著，為綜合法學(xué)體系的構(gòu)建奠定了堅實的理論基礎(chǔ)和方法論視角。斯通在他的第一部法理學(xué)著作《法律的范圍與功能：作為邏輯、正義與社會控制的法律》(1946年出版)中重新界定了法理學(xué)的范圍，把法理學(xué)的研究范圍界定為邏輯、正義與社會事實。“他認為，為滿足當(dāng)前的需要，20世紀的法理學(xué)應(yīng)有如下三個分支：分析法學(xué)、社會學(xué)法學(xué)和關(guān)于正義理論的法學(xué)?！盵18]后來，斯通又在《法律體系與法學(xué)家推理》(1964年出版)、《人類法律與人類正義》(1965年出版)和《法律與正義的社會維度》(1966年出版)中對上述三個問題進行了更加深入的分析和論述。“探討了法的邏輯(分析法學(xué)派的側(cè)重點)、法的正義(自然法學(xué)派的側(cè)重點)、社會中的法律問題和法的社會學(xué)問題(社會法學(xué)派的側(cè)重點)，構(gòu)成了統(tǒng)一法理學(xué)或綜合法理學(xué)的體系，實現(xiàn)法律的綜合和法學(xué)的綜合?！盵3]295-296

綜觀我國的立法后評估實踐，大多數(shù)的評估標(biāo)準(zhǔn)都體現(xiàn)了綜合法學(xué)的三個基本因素：形式、價值與社會事實，有的還體現(xiàn)了法經(jīng)濟學(xué)的成本與經(jīng)濟效益等價值標(biāo)準(zhǔn)。如《重慶市規(guī)章立法后評估辦法》(重慶市人民政府令第 252 號)第十條規(guī)定的政府規(guī)章立法后評估的合法性標(biāo)準(zhǔn)、合理性標(biāo)準(zhǔn)、協(xié)調(diào)性標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)行性標(biāo)準(zhǔn)、實效性標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范性標(biāo)準(zhǔn)即是分析法學(xué)、社會學(xué)法學(xué)和自然法學(xué)三大法學(xué)派別理論觀點和方法的綜合體現(xiàn)。其中合法性標(biāo)準(zhǔn)、協(xié)調(diào)性標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范性標(biāo)準(zhǔn)體現(xiàn)了分析法學(xué)的邏輯標(biāo)準(zhǔn)或形式標(biāo)準(zhǔn)；合理性標(biāo)準(zhǔn)體現(xiàn)了自然法學(xué)的正義理論(其中也兼顧了法律的經(jīng)濟標(biāo)準(zhǔn))；實效性標(biāo)準(zhǔn)體現(xiàn)了社會學(xué)法學(xué)的社會事實標(biāo)準(zhǔn)；執(zhí)行性標(biāo)準(zhǔn)既體現(xiàn)了法律的邏輯標(biāo)準(zhǔn)，亦體現(xiàn)出法律的正義價值標(biāo)準(zhǔn)。

此外，在立法后評估標(biāo)準(zhǔn)的研究成果中，也有學(xué)者兼顧上述四個法學(xué)流派的觀點和方法，如《地方立法質(zhì)量評價指標(biāo)體系研究》中認為地方立法實施效果評估指標(biāo)體系應(yīng)包括如下評估標(biāo)準(zhǔn)：法制統(tǒng)一、合理性、可操作性、地方特色、成本與效益、實效性。其中法制統(tǒng)一、可操作性體現(xiàn)了分析法學(xué)的形式標(biāo)準(zhǔn)；合理性體現(xiàn)了自然法學(xué)的正義理論；成本與效益體現(xiàn)了法經(jīng)濟學(xué)的觀點和方法；實效性體現(xiàn)了社會學(xué)法學(xué)的社會事實標(biāo)準(zhǔn)。

綜上，在研究和構(gòu)建立法后評估標(biāo)準(zhǔn)問題上，由于分析法學(xué)、自然法學(xué)、社會學(xué)法學(xué)、法經(jīng)濟學(xué)的研究視角都存在合理性與局限性共存的特征，故多元視角下的研究立場和理論觀點具有更為合理的價值導(dǎo)向和實踐意義。我國的立法后評估實踐也進一步證明了各省市及有關(guān)部委頒布的法規(guī)和規(guī)章的立法后評估標(biāo)準(zhǔn)所涵蓋的評估維度正是不同法學(xué)流派研究方法運用的結(jié)果。如合法性標(biāo)準(zhǔn)、協(xié)調(diào)性標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范性標(biāo)準(zhǔn)等針對法律文本質(zhì)量進行評估的標(biāo)準(zhǔn)主要是分析法學(xué)派視角下形成的評估標(biāo)準(zhǔn)模式，即在法律體系內(nèi)部來判斷和衡量法律文本形式、法律規(guī)范內(nèi)容與立法技術(shù)的合法性、協(xié)調(diào)性與規(guī)范化程度等狀況并在此基礎(chǔ)上對法律文本的質(zhì)量進行客觀評價。同時，對于當(dāng)前立法數(shù)量與立法質(zhì)量發(fā)展嚴重失衡，法律權(quán)威和信仰不足的中國來講，判斷與檢測立法的價值取向是否良善尤其具有重要的現(xiàn)實意義，自然法學(xué)的良法標(biāo)準(zhǔn)理論、正義理論以及權(quán)利理論等對于促使中國的立法者今后更加注重制定良法和及時修正不良之法具有正面的價值導(dǎo)向作用。此外，由于我國當(dāng)前對立法的成本與效益評估重視不足，立法效率較低，因而在立法評估標(biāo)準(zhǔn)中設(shè)定立法效率和經(jīng)濟效益等指標(biāo)也是非常必要的。法律的生命在于實施，立法后評估的實效性標(biāo)準(zhǔn)對于客觀評價立法質(zhì)量更是具有不可缺少的實質(zhì)性意義，理應(yīng)成為立法后評估標(biāo)準(zhǔn)的重要組成部分。社會法學(xué)的分析方法和相關(guān)理論為我們研究和設(shè)定科學(xué)合理的評估標(biāo)準(zhǔn)提供了重要的理論基礎(chǔ)和分析框架。由此可見，對立法后評估標(biāo)準(zhǔn)的研究可以有不同方法和視角，對立法評估標(biāo)準(zhǔn)的構(gòu)建應(yīng)結(jié)合本國國情和立法制度的相關(guān)規(guī)定，匯集不同法學(xué)流派的合理元素，避免對立法決策產(chǎn)生不良導(dǎo)向，構(gòu)建一個相對科學(xué)合理、切實可行并行之有效的立法后評估標(biāo)準(zhǔn)體系，從而為立法者提供更為科學(xué)合理的、更有說服力的決策依據(jù)。

[參考文獻]

[1]俞榮根.立法后評估：法律體系形成后的一項重要工作[J].西南政法大學(xué)學(xué)報，2011，(1)：4.

[2]汪全勝.立法后評估概念闡釋[J].重慶工學(xué)院學(xué)報(社會科學(xué)版),2008,(6):11.

[3]張文顯.二十世紀西方法哲學(xué)思潮研究[M].北京：法律出版社，2006.

[4]鄭戈.韋伯論西方法律的獨特性[M]//李猛.韋伯：法律與價值(思想與社會第一輯).上海：上海人民出版社，2001：51.

[5]孫季萍.郭曉燕.價值分析方法評析——與實證分析方法對比的視角[J].襄樊職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報,2006,(6):99.

[6][美]H·L·A·哈特.實證主義和法律與道德的分離[J]. 翟小波,譯. 強世功,校.環(huán)球法律評論，2001，(2)：185.

[7][英]約翰·奧斯丁.法理學(xué)的范圍[M]. 劉星,譯.北京：中國法制出版社，2002：208.

[8]陳興良.法學(xué)：作為一種知識形態(tài)的考察[M]//陳興良.刑事法評論(第7卷).北京：中國政法大學(xué)出版社，2000：234.

[9][德]魏德士.法理學(xué)[M].丁曉春,吳越,譯.北京：法律出版社，2005：52.

[10]葛洪義.法與實踐理性[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，2002：102.

[11]汪全勝.立法后評估的標(biāo)準(zhǔn)探討[J].杭州師范大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版),2008,(3):93-96.

[12][美]E·博登海默.法理學(xué)、法律哲學(xué)與法律方法[M].鄧正來，譯.北京：中國政法大學(xué)出版社，2004：261.

[13]胡玉鴻.西方三大法學(xué)流派方法論檢討[J].比較法研究,2005,(2):20-32.

[14]張乃根.當(dāng)代西方法哲學(xué)主要流派[M].上海：復(fù)旦大學(xué)出版社,1993.

[15]任爾昕.地方立法質(zhì)量跟蹤評估制度研究[M].北京：北京大學(xué)出版社，2011：84.

[16]范柏乃.政府績效評估理論與實務(wù)[M].北京：人民出版社，2005：105.

[17]俞榮根.地方立法后評估研究[M].北京：中國民主法制出版社，2009：16-18.

[18]薄振峰.法律的綜合維度[M].北京：清華大學(xué)出版社，2013：13.

〔責(zé)任編輯：馬琳〕

[中圖分類號]D901

[文獻標(biāo)志碼]A

[文章編號]1000-8284(2016)04-0082-06

[作者簡介]王稱心(1964-)，女(滿族)，河北秦皇島人，副教授，博士，從事法理學(xué)、立法學(xué)研究。

[收稿日期]2015-12-22