吳兆禮

目前，尼泊爾政治轉(zhuǎn)型初步完成，但經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型任重道遠(yuǎn)。在此背景下，尼泊爾在維護(hù)對外政策總體目標(biāo)的前提下有可能對中印兩大鄰國政策做出有利于自身國家利益連續(xù)性基礎(chǔ)上的漸進(jìn)式調(diào)整。

尼泊爾和平進(jìn)程始于2006年11月尼共（毛）與七黨聯(lián)盟政府簽署《全面和平協(xié)議》（CPA）。隨著內(nèi)戰(zhàn)結(jié)束、第一屆制憲會議選舉以及共和議案通過，尼泊爾和平進(jìn)程取得突破性進(jìn)展。作為和平進(jìn)程的重要組成部分，制定廣泛共識基礎(chǔ)上的新憲法成為尼制憲會議的首要任務(wù)。然而受內(nèi)外多重因素影響，尼泊爾新憲法制定工作遭遇巨大困難。原定任期兩年的第一屆制憲會議曾四度延期，歷時四年未完成制憲任務(wù)。第二屆制憲會議第一次會議設(shè)定的一年內(nèi)完成新憲法制定的時間節(jié)點（2015年1月22日）也再次被突破。歷經(jīng)曲折的新憲法于2015年9月20日正式頒布，然而卻加劇了特萊地區(qū)馬德西人的持續(xù)抗議，并進(jìn)而引發(fā)與印度關(guān)系陷入僵局。

新憲法危機(jī)的形成與發(fā)展：

各方訴求與博弈

2015年9月16日，尼泊爾第二屆制憲會議（共598席）經(jīng)過四天的緊張投票，以507票贊成25票反對的壓倒性多數(shù)通過了新憲法。新憲法的擁護(hù)者認(rèn)為，這部耗時多年由民選代表通過表決產(chǎn)生的憲法標(biāo)志著尼泊爾人民六十多年尋求建立現(xiàn)代民主政體夢想的實現(xiàn)，并預(yù)示著由此開啟了國家發(fā)展之路。而反對者則認(rèn)為，新憲法的通過使自身權(quán)益遭到侵犯，新憲法實施是馬德西族群的“災(zāi)難性時刻”，因而在制憲會議中加以抵制。[1]

隨著尼泊爾總統(tǒng)亞達(dá)夫于9月20日宣布實施新憲法廢止臨時憲法，以及根據(jù)《尼泊爾憲法2072》第296款之規(guī)定解散制憲會議并代之以國會，特萊平原地區(qū)抵制新憲法的活動也進(jìn)入高潮。尼泊爾南部以塔魯人（Tharu）和馬德西人（Madhesi）為代表的族群及政黨認(rèn)為新憲法將全國劃分成七個省并未滿足其獨立建省的訴求，并且減少了其人口凝聚力甚至抑制了其政治議價能力，因此要求重劃選區(qū)并保證議會按族群人口比例分配議員席位。

特萊地區(qū)馬德西人的自治訴求成為影響尼泊爾制憲進(jìn)程的主要因素，而各政治力量對聯(lián)邦制的爭辯則成為影響制憲進(jìn)程的核心議題。2007年1月生效的臨時憲法盡管明確尼泊爾將是一個主權(quán)獨立、不可分割的、世俗的、包容的和完全民主的國家，但并未涉及聯(lián)邦制內(nèi)容，這對自20世紀(jì)80年代就開始主張聯(lián)邦制并逐漸發(fā)展為“自決”理念的馬德西族群來說是完全不能接受的。在馬德西主要政黨馬德西人民權(quán)利論壇發(fā)起長達(dá)23天的抗議活動背景下，制憲會議于2007年3月通過的臨時憲法第一修正案加入了聯(lián)邦條款，同年12月通過臨時憲法第三修正案宣布尼泊爾為聯(lián)邦民主共和國。

實行聯(lián)邦制是各政黨的基本共識，然而對于聯(lián)邦的理解，尤其是以何種方式劃分省、省與中央政府的關(guān)系，以及省政府的基本權(quán)力等，不同政治力量之間的訴求有明顯差異。自2008年以來，各政黨力量圍繞“聯(lián)邦結(jié)構(gòu)”的博弈（從少則3省方案到多則25省方案）[2]，導(dǎo)致尼泊爾社會嚴(yán)重分化。其中，馬德西人支持并要求基于族群身份標(biāo)準(zhǔn)（Identity-Based）的聯(lián)邦方案，不接受任何將特萊地區(qū)“劃整為零”的提議。馬德西人將聯(lián)邦制下的自治作為其實現(xiàn)集體身份訴求的方式，希望通過地域與政治上的自治擺脫傳統(tǒng)的歧視與排斥。

尼泊爾各政治力量因意識形態(tài)差異導(dǎo)致政治利益訴求多樣，政治分化嚴(yán)重，然而對于馬德西人“單獨成省”訴求這一問題，尼泊爾制憲會議中的尼泊爾大會黨、尼泊爾共產(chǎn)黨（聯(lián)合馬列）和尼泊爾聯(lián)合共產(chǎn)黨（毛主義）三大主流政黨卻形成鮮有的基本共識。三大政黨認(rèn)為，滿足馬德西人基于種族身份標(biāo)準(zhǔn)而單獨建省的訴求，有可能導(dǎo)致尼泊爾政治版圖進(jìn)一步碎片化，甚至?xí)鼓岵礌柹鐣磥硐萑敕直离x析的困境。實際上，這種認(rèn)知并非毫無根據(jù)，而是基于尼泊爾社會尤其是種族和語言多樣性特征而做出的判斷。

尼泊爾種族眾多，語言多樣，社會多樣性與復(fù)雜性特征極為突出。據(jù)2011年人口普查數(shù)據(jù)，尼泊爾全國人口約2650萬，卻有125個民族或種姓群體，其中山區(qū)種姓群體59個，馬德西種姓群體62個，穆斯林及其他群體4個。同時，全國使用的語言多達(dá)123種，而其中只有19種語言使用的人口較多（達(dá)96%），另104種語言只為4%的人口所用。[3]鑒于尼泊爾種族眾多，如果以基于種族身份標(biāo)準(zhǔn)劃分聯(lián)邦版圖而支持馬德西人的訴求，未來可能會引發(fā)其他族群提出類似的訴求，這是三大政黨不愿看到的結(jié)果。

而且更為重要的是，馬德西人不只是種族概念，而特萊地區(qū)也不僅僅是地理概念，特萊馬德西人要求單獨成省的訴求，因種族與地緣等因素而變得極為敏感。特萊地區(qū)位于尼泊爾南部，包括20個縣，與印度接壤。特萊地區(qū)的原住民是塔魯族（約占尼人口的6.6%），是16—17世紀(jì)莫臥兒人入侵印度時期來自印度拉賈斯坦的移民，是第一批定居特萊的族群。而目前的馬德西人除塔魯族外，還包括20世紀(jì)六七十年代中部山區(qū)移民，以及20世紀(jì)50年代以前來自印度北方邦和比哈爾邦的移民，涵蓋了48個種姓族群，分屬4個語種，且99%的人信奉印度教。據(jù)統(tǒng)計，特萊地區(qū)人口約1332萬，約占尼總?cè)丝诘?0.3%。由于特萊地區(qū)居民與印度存在千絲萬縷的聯(lián)系，加之其人口數(shù)量優(yōu)勢以及普遍信奉印度教，馬德西人要求單獨成省以及議會實施選區(qū)比例代表制，將對源于尼泊爾北部其他兩個區(qū)其他政黨的傳統(tǒng)優(yōu)勢地位產(chǎn)生影響和沖擊，這也是三大主流政黨在此問題上形成共識的重要因素。

總之，新憲法頒布引發(fā)的動蕩是自2008年制憲會議開始制定憲法以來尼泊爾各利益集團(tuán)彼此博弈的激烈表現(xiàn)。誠然，在制憲會議以壓倒性多數(shù)通過的憲法卻遭到人口占半數(shù)以上的馬德西人和賈那賈提人（Janajatis）的抵制，甚至有人質(zhì)疑主流政黨借地震加速制憲進(jìn)程之名行追求自身利益之實。從新憲法制定進(jìn)程中的博弈可以看出，除馬德西族群因其“自治地位”許諾未得到兌現(xiàn)而抵制新憲法外，一些傳統(tǒng)上被邊緣化的族群、婦女以及致力于強(qiáng)化地方權(quán)力的政黨也不滿新憲法，尤其是塔魯人對將自己的傳統(tǒng)區(qū)域一分為二表示強(qiáng)烈抗議，一些政黨也對匆忙頒布新憲法的后果表示擔(dān)心。

化解新憲法危機(jī)的路線圖：

憲法修正的開放性

與各方對話意愿

尼泊爾第二屆制憲會議于2015年9月16日投票表決新憲法時，傾向印度教和擁護(hù)君主制的議員投了反對票，而大多數(shù)馬德西政黨則抵制投票進(jìn)程。制憲會議主席針對馬德西政黨的抵制行為曾表示，成功實施新憲法將面臨挑戰(zhàn)，新憲法目前有缺點，未來仍有充足空間對其進(jìn)行修正改進(jìn)，而且三大主流政黨也保證他們對修正新憲法持開放立場。

從“十六點協(xié)議”和“N省模式”可以看出，主流政黨始終致力于通過磋商求共識。“十六點協(xié)議”曾是尼泊爾各方共識的基礎(chǔ)。2015年6月8日包括馬德西人民權(quán)利論壇（民主）在內(nèi)的四個主要政黨達(dá)成的“十六點協(xié)議”不僅為后來新憲法的通過打開了通道，但同時也為后續(xù)動蕩埋下了伏筆?！笆c協(xié)議”的核心內(nèi)容是就“8個省的聯(lián)邦模式和議會體制”達(dá)成共識。然而從“8省模式”到“6省模式”再到“7省模式”的反復(fù)，直接導(dǎo)致馬德西政黨從新憲法進(jìn)程的參與者變成抵制者。馬德西人民權(quán)利論壇（民主）領(lǐng)導(dǎo)人反復(fù)強(qiáng)調(diào)，采用“8省模式”將終結(jié)馬德西人和塔魯人的抵抗活動。然而事實并非如此簡單。尼泊爾制憲會議在權(quán)衡究竟“幾省模式”適合尼泊爾時，要考慮的因素極為復(fù)雜，包括族群、人口、地理、人類發(fā)展指數(shù)（HDI）、資源獲取、人均收入、產(chǎn)業(yè)布局、財政收入、基礎(chǔ)設(shè)施外部聯(lián)通、傳統(tǒng)行政區(qū)劃以及歷史等諸多要素。

盡管“7省模式”是憲法的核心內(nèi)容，但“省名稱與省邊界”留待新憲法實施后確定，這本身就為不同族群或利益團(tuán)體確定其歸屬預(yù)留了討價還價的空間和可能。實際上，在2015年8月8日就“6省模式”達(dá)成協(xié)議后，引發(fā)中部發(fā)展區(qū)和遠(yuǎn)西部發(fā)展區(qū)的抗議，尤其是卡爾納利地區(qū)強(qiáng)烈要求獨立建省并反對將遠(yuǎn)西部發(fā)展區(qū)與中西部發(fā)展區(qū)的大部分合并。而且更為重要的是，盡管四大主流政黨就“6省模式”達(dá)成基本共識，但尼泊爾聯(lián)合共產(chǎn)黨（毛主義）和馬德西人民權(quán)利論壇（民主）的領(lǐng)導(dǎo)人卻對“6省模式”持保留立場。[4]為平息抗議，主要政黨決定將“6省模式”調(diào)整為“7省模式”，概括地說就是在第1至第5省基本保持不變的情況下將第6個省一分為二?！?省模式”出臺導(dǎo)致馬德西政黨退出與三大政黨在制憲問題上的合作，轉(zhuǎn)而開始發(fā)起抵制活動。

在新憲法頒布實施后特萊地區(qū)馬德西族群不斷施加壓力的背景下，2015年10月7日，尼泊爾議會登記了新憲法第一修正案提案。提案準(zhǔn)備對新憲法的第42、84和246條款進(jìn)行修正，以滿足馬德西人和塔魯人諸多訴求中的兩項，即尋求在國家機(jī)構(gòu)中的比例代表制得到憲法保護(hù)和基于人口優(yōu)先的選區(qū)劃定。[5]12月6日，聯(lián)合政府在三大政黨達(dá)成“3點協(xié)議”的基礎(chǔ)上決定將提案提交議會辯論。12月19日，提案進(jìn)入議會辯論程序。依據(jù)新憲法，提案應(yīng)在登記后30天內(nèi)予以公開。

特萊馬德西政黨邊抵制邊對話，始終未關(guān)閉與政府對話之門。為實現(xiàn)自身訴求，特萊馬德西族群與新憲法頒布后成立的聯(lián)合政府舉行了多次對話，并提出了11點要求。2015年10月31日，特萊馬德西族群威脅，如果執(zhí)政黨未能給出省界劃分的明確計劃，他們將放棄與政府的對話。然而目前來看，不管是聯(lián)合政府中的三大主流政黨還是仍在抵抗中的馬德西政黨，彼此的對話意愿仍在。

新憲法第一修正案提案對于化解新憲法危機(jī)無疑是積極的，通過對話磋商形成共識基礎(chǔ)上的憲法修正，是化解新憲法危機(jī)的唯一途徑。然而未來情況仍不容樂觀。首先，因為提案并未涉及省邊界劃分這一核心關(guān)切，發(fā)起抵抗運(yùn)動的馬德西政黨對第一修正案提案并不認(rèn)可。其次，三大主流政黨對提案也未形成普遍共識，大會黨與尼共（聯(lián)合馬列）對此就存在立場差異。再次，馬德西政黨提出了11點要求，得到全部滿足仍不現(xiàn)實。最后，成功實施新憲法需要出臺一百多部新的法律、法規(guī)和修正，法制完善進(jìn)程本身面臨重大挑戰(zhàn)。

尼泊爾對外政策趨勢：

連續(xù)性與漸進(jìn)調(diào)整

印度對尼泊爾新憲法的干預(yù)導(dǎo)致尼國內(nèi)民族主義情緒反彈，危機(jī)升級后印度以安全形勢為由對尼實施非正式禁運(yùn)又進(jìn)一步惡化了尼印雙邊關(guān)系。尼泊爾不僅將緩解燃料危機(jī)的途徑轉(zhuǎn)向中國和國際社會，隨后又宣布總理奧利計劃于2016年年初訪華。[6]在尼印關(guān)系趨于惡化、新總理首訪印度的傳統(tǒng)有可能不再延續(xù)的背景下，有分析認(rèn)為尼泊爾對外政策將不可逆轉(zhuǎn)地逐漸疏遠(yuǎn)印度，尼印特殊關(guān)系將終結(jié)，尼對外政策重心將轉(zhuǎn)向中國。實際上，審慎分析尼泊爾對外政策目標(biāo)、影響尼印關(guān)系發(fā)展進(jìn)程的因素，中國對外政策尤其是對周邊鄰國的政策目標(biāo)以及尼泊爾新政府對外交往實踐就不難看出，憲法危機(jī)導(dǎo)致尼泊爾與鄰國關(guān)系的調(diào)整只是被動的和暫時的，并不具有主動性和長期性，更不可能動搖其對外政策的目標(biāo)與方向。

尼泊爾對外政策的總體目標(biāo)是維護(hù)國家主權(quán)、完整和獨立，在國際舞臺上提升國家尊嚴(yán)。為此，尼泊爾外交政策遵循聯(lián)合國憲章、不結(jié)盟、潘查希拉原則、國際法和世界和平規(guī)范，始終努力奉行在平等基礎(chǔ)上促進(jìn)同友好鄰國和世界所有其他國家在社會、經(jīng)濟(jì)和其他領(lǐng)域的合作和真誠關(guān)系的政策。然而受地緣、經(jīng)貿(mào)、文化、開放邊界、1950年和平友好條約等多重因素影響，尼泊爾與印度曾長期保持著一種“特殊關(guān)系”。目前，尼泊爾政治轉(zhuǎn)型初步完成，但經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型任重道遠(yuǎn)。在此背景下，尼泊爾在維護(hù)對外政策總體目標(biāo)的前提下有可能對中印兩大鄰國政策做出有利于自身國家利益連續(xù)性基礎(chǔ)上的漸進(jìn)式調(diào)整。

自開啟政治轉(zhuǎn)型進(jìn)程以來，尼泊爾對外政策思想經(jīng)歷了從“求生存”到“求發(fā)展”的轉(zhuǎn)變，對自身地緣定位也從“兩塊巨石間的山芋”漸進(jìn)向“中印間的橋梁”過渡，對中印政策實踐也嘗試從與印度保持“特殊關(guān)系”轉(zhuǎn)變?yōu)榕c中印“等距離外交”。但不可否認(rèn)，鑒于與印度關(guān)系特殊性根深蒂固，加之中印對尼泊爾影響的日益加深，尼泊爾推行的等距離外交面臨巨大挑戰(zhàn)。可以說，國家利益將是尼泊爾對外政策的基礎(chǔ)，對中印鄰國政策進(jìn)行連續(xù)性基礎(chǔ)上的漸進(jìn)式調(diào)整將是未來尼泊爾的對外政策趨勢。

首先，從地緣上看，對外聯(lián)通是尼泊爾各政黨的重要關(guān)切，是省界劃分的平衡因素之一。作為內(nèi)陸鎖國，對外聯(lián)通是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的決定性要素。各政治力量圍繞“N省模式”博弈，其中確保每個省都能聯(lián)通國際邊界也是主要關(guān)切之一。在“7省模式”下，有6個省與印度接壤，只有4個省與中國接壤，3個省同時與印度和中國接壤。與印度的聯(lián)通性明顯好于與中國的聯(lián)通性。因此從與外部聯(lián)通性上看，尼泊爾對印度的借重過去大，未來也不會減輕。這也是尼泊爾對外政策連續(xù)性的重要影響因素之一。

其次，從雙邊經(jīng)濟(jì)關(guān)系看，尼泊爾對印度和中國的依賴程度都很高。尼泊爾對外貿(mào)易需要借助鄰國通道。2013/14財年，印度和中國分別是尼泊爾第一大和第四大出口市場、第一大和第二大進(jìn)口來源國、第一大和第二大投資來源國?？梢哉f，中國和印度在經(jīng)貿(mào)、投資和援助領(lǐng)域?qū)δ峤?jīng)濟(jì)社會發(fā)展具有顯著積極作用，追求“1+1大于2”的利益原則決定了尼泊爾既不會疏印親中，也不會親中疏印，動態(tài)的平衡外交將是尼泊爾未來對中印政策的基調(diào)。

再次，從憲法規(guī)定的國家體制看，議會體制下的“政黨制衡”將是尼泊爾奉行“巧妙平衡外交”的穩(wěn)定器。歷史上能夠存在親印政黨和親印政府，然而轉(zhuǎn)型時期尼共（毛）政府的“等距離外交”實踐卻遭遇內(nèi)外阻力。未來，尼泊爾議會體制下的政權(quán)構(gòu)成將趨于平衡，“政黨制衡”對尼對外政策的作用將進(jìn)一步顯現(xiàn)。

最后，從中國對尼政策目標(biāo)來看，印度“恩威并施”對尼印關(guān)系產(chǎn)生消極影響，但這并不必然構(gòu)成中國發(fā)展與尼全方位合作的基礎(chǔ)和契機(jī)。中國對尼政策并不以削弱印度對尼影響力為目標(biāo)。中尼關(guān)系是建立在和平共處五項原則基礎(chǔ)上的世代友好的全面合作伙伴關(guān)系。中尼相互尊重獨立、主權(quán)和領(lǐng)土完整，相互尊重彼此根據(jù)本國國情選擇的社會制度和發(fā)展道路，相互尊重和理解彼此主要關(guān)切和核心利益，這才是中尼雙邊關(guān)系的堅實基礎(chǔ)。而中國倡導(dǎo)的“一帶一路”倡議和與周邊國家構(gòu)建命運(yùn)共同體的對外理念，以及尼泊爾將經(jīng)濟(jì)外交作為對外政策的重心，希望通過發(fā)展合作促進(jìn)外國直接投資、旅游業(yè)發(fā)展及對外出口增長和致力于與地區(qū)及全球?qū)用娴慕?jīng)濟(jì)融合，構(gòu)成中尼關(guān)系未來發(fā)展的重要契機(jī)。[7]2015年12月，尼副總理兼外長塔帕訪華，雙方就中方根據(jù)尼方自身發(fā)展戰(zhàn)略幫助尼提高自主發(fā)展能力達(dá)成共識，決定提升兩國在政治、經(jīng)濟(jì)、能源、跨境貿(mào)易和人文交流等多領(lǐng)域合作與交流。

誠然，印度在對尼政策上需要吸取教訓(xùn)。莫迪就任總理后，印度將南亞置于其對外政策優(yōu)先序列的首位，通過“鄰國第一政策”[8]強(qiáng)化對南亞鄰國的影響。為此，印度擴(kuò)大了對尼泊爾的援助，重申與尼修訂或取締《尼印和平友好條約》，與尼重啟停滯23年的外長級印度—尼泊爾聯(lián)合委員會。然而印度在尼新憲法上的干預(yù)也給人以“胡蘿卜加大棒”的印象，并激起尼國內(nèi)反印情緒。盡管有分析認(rèn)為尼總理有可能打破任職后首訪印度的傳統(tǒng)，但尼外長2016年1月6日表示尼總理訪問印度的籌備工作正在進(jìn)行中也表明，[9]尼對外政策的連續(xù)性是明顯的，調(diào)整只能是漸進(jìn)的。未來，尼泊爾仍離不開印度，但印度對尼政策也需要新思維。

（作者系中國社會科學(xué)院亞太與全球戰(zhàn)略研究院副研究員）

（責(zé)任編輯：張凱）

[1] Bal Krishna Jha， "Post Constitution Nepal： The Crisis and how to overcome it"， SAAG Paper， No. 6018， October 6， 2015， http：//www.southasiaanalysis.org/node/1875.

[2] André Lecours & Erika Arban， "Why Federalism Does Not Always Take Shape： the Cases of Italy and Nepal"， Regional & Federal Studies， 2015， Vol.25， No.2， p.192.

[3] Government of Nepal， National Planning Commission Secretariat， Central Bureau of Statistics， "Population Monograph Of Nepal"， Social Demography VOLUME II， 2014， http：//cbs.gov.np/wp-content/uploads/2014/12/Population%20Monograph%20V02.pdf.

[4] "Parties seal 6-state deal"， The Kathmandu Post， Aug 9， 2015， http：//kathmandupost.ekantipur.com/news/2015-08-09/parties-seal-6-state-deal.html.

[5] "Amendment bill registered"， The Kathmandu Post， Oct 8， 2015， http：//kathmandupost.ekantipur.com/news/2015-10-08/amendment-bill-registered.html.

[6] "China to donate 1.4 m litres of fuel to Nepal： DPM Thapa"， The Kathmandu Post， Dec 29， 2015， http：//kathmandupost.ekantipur.com/news/2015-12-29/china-to-donate-14-m-litres-of-fuel-dpm-thapa.html.

[7] Ministry of Foreign Affairs， Government of Nepal， Nepals Economic Diplomacy， Jun 23， 2015， http：//www.mofa.gov.np/nepal-s-economic-diplomacy.

[8] Subhash Kapila， “Neighbours First： Modis Foreign Policy Mantra，”Diplomatist Magazine， September 2014. http：//diplomatist.com/dipom09y2014/article012.html.

[9] "PM Oli likely to visit India next month"， The Kathmandu Post， Jan 7， 2016， http：//kathmandupost.ekantipur.com/news/2016-01-07/pm-oli-likely-to-visit-india-next-month.htm.