陳淑娟

如何堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一，一直是理論界和實務(wù)界研究的熱點問題，對于人民代表大會制度與保證三者有機(jī)統(tǒng)一的關(guān)系、三個方面的區(qū)別與聯(lián)系等問題也基本達(dá)成共識。但是，三個方面應(yīng)該“有機(jī)統(tǒng)一”到哪里，誰從屬于誰，誰有最后的決定權(quán)，一直存有爭議。

一種觀點認(rèn)為，理所當(dāng)然地應(yīng)該統(tǒng)一于黨的領(lǐng)導(dǎo)。因為中國共產(chǎn)黨自成立之日起，就以實現(xiàn)中國人民當(dāng)家作主和中華民族偉大復(fù)興為己任，進(jìn)行艱苦卓絕的革命斗爭，才終于建立了人民當(dāng)家作主的新中國。黨是中國特色社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，發(fā)揮著總攬全局、協(xié)調(diào)各方的作用，領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家，無論是依法治國，還是人民當(dāng)家作主，都要堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)。另一種觀點認(rèn)為，應(yīng)統(tǒng)一到人民當(dāng)家作主。黨的領(lǐng)導(dǎo)也好，依法治國也好，最終的目的都是要保證人民當(dāng)家作主，保證人民通過各種途徑和形式管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)，管理社會事務(wù)。

筆者認(rèn)為，從“有機(jī)統(tǒng)一”這一哲學(xué)詞匯本身蘊(yùn)含的“有機(jī)結(jié)合和辯證統(tǒng)一”的含義來看，三個方面必然存在互相排斥、互相斗爭、互相對立的斗爭性，也存在相互依存、相互滲透、相互貫通的統(tǒng)一性?！耙磺忻苤臇|西，互相聯(lián)系著，不但在一定條件之下共處于一個統(tǒng)一體中，而且在一定條件之下互相轉(zhuǎn)化?！?[1]黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國三個方面既相互對立，又相互貫通，既具有同一性、依存性，又在一定條件之下相互轉(zhuǎn)化。因此，無論是統(tǒng)一于黨的領(lǐng)導(dǎo)，還是統(tǒng)一于人民當(dāng)家作主都是站得住腳的，否則三者有機(jī)統(tǒng)一就失去了存在的根基。問題的關(guān)鍵是，統(tǒng)一于哪個方面更具有根本性、全局性、穩(wěn)定性、長期性？筆者認(rèn)為，統(tǒng)一于法律，并通過依法治國保證其落到實處，才是具有根本性、全局性、穩(wěn)定性、長期性的。

一、為什么說黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國應(yīng)該統(tǒng)一到法律

（一）從依法治國和三者有機(jī)統(tǒng)一提出的歷史看。建國以來，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)和人民當(dāng)家作主就是一貫倡導(dǎo)的，而依法治國的提出要晚得多。1997年，黨的十五大報告明確“依法治國是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略”，并指出“依法治國把堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、發(fā)揚(yáng)人民民主和嚴(yán)格依法辦事統(tǒng)一起來，從制度和法律上保證黨的基本路線和基本方針的貫徹實施，保證黨始終發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)作用”。有學(xué)者認(rèn)為，這是黨第一次以權(quán)威方式明確提出了依法治國與黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民民主的關(guān)系，可以看作“有機(jī)統(tǒng)一”的雛形。1999年，依法治國，建設(shè)社會主義法治國家正式寫入憲法。2002年5月，江澤民在中央黨校省部級干部進(jìn)修班畢業(yè)典禮上指出：“發(fā)展社會主義民主政治，最根本的是要堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國的有機(jī)結(jié)合和辯證統(tǒng)一”，首次明確提出了有機(jī)統(tǒng)一的三方面要素。2002年黨的十六大報告指出“黨的領(lǐng)導(dǎo)是人民當(dāng)家作主和依法治國的根本保證，人民當(dāng)家作主是社會主義民主政治的本質(zhì)要求，依法治國是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略”，對三個方面的內(nèi)在統(tǒng)一性作了闡述。黨的十七大、十八大都有進(jìn)一步的闡述，特別是黨的十八屆四中全會指出，“黨深刻總結(jié)我國社會主義法治建設(shè)的成功經(jīng)驗和深刻教訓(xùn)，提出為了保障人民民主，必須加強(qiáng)法治，必須使民主制度化、法律化，把依法治國確定為黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略，把依法執(zhí)政確定為黨治國理政的基本方式?！笔崂磉@段歷史，可以看出，依法治國的提出具有鮮明的針對性和指向性，承擔(dān)著從法律和制度上保證黨的領(lǐng)導(dǎo)和人民民主實現(xiàn)的重要歷史使命。離開法治，黨的領(lǐng)導(dǎo)和人民當(dāng)家作主就失去了合法性和國家強(qiáng)制力的保障，就容易偏離設(shè)定的路徑，走向少數(shù)人的民主甚至政權(quán)變色。

（二）從法的性質(zhì)和特點看?！胺ㄊ怯蓢抑贫ɑ蛘J(rèn)可并由國家強(qiáng)制力保證其實施的，反映統(tǒng)治階級（即掌握國家政權(quán)的階級）意志的規(guī)范系統(tǒng)，這一意志的內(nèi)容是由統(tǒng)治階級的物質(zhì)生活條件決定的。它通過規(guī)定人們在相互關(guān)系中的權(quán)利和義務(wù)，確認(rèn)、保護(hù)和發(fā)展對統(tǒng)治階級有利的社會關(guān)系和社會秩序?！盵2]因此，法具有規(guī)范性、國家強(qiáng)制性、階級意志性和物質(zhì)制約性等特點，其目的是“確認(rèn)、保護(hù)和發(fā)展對統(tǒng)治階級有利的社會關(guān)系和社會秩序”。在實際運(yùn)作中，法具有權(quán)威性，由國家強(qiáng)制力保證其實施；法具有明確性，明確規(guī)定了各方主體的權(quán)利與義務(wù)；法具有穩(wěn)定性，在其頒布生效以后，效力要維持適當(dāng)?shù)臅r期，不能“朝令夕改”，更不能因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不能因領(lǐng)導(dǎo)人看法和注意力的改變而改變；法具有程序性，無論是立法，還是修改、廢止、解釋，都要遵循嚴(yán)格的程序，不能隨意更改；法具有普遍性，每個人都要遵守憲法和法律，法律面前人人平等。正如習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)的，“制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性、長期性。”只有用法律和制度，對黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主的原則、形式、程序、方式等作出明確規(guī)定，才能為保證黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主提供法制保障。

（三）我國法律是黨的主張和人民意志的集中體現(xiàn)。黨的十六大報告指出：“憲法和法律是黨的主張和人民意志相統(tǒng)一的體現(xiàn)，必須嚴(yán)格依法辦事，任何組織和個人都不允許有超越憲法和法律的特權(quán)?！币环矫?，從黨的主張的角度看，彭真同志曾經(jīng)指出，立法必須以黨的政策為先導(dǎo)和根據(jù)，黨的政策也要適時地、在成熟時上升為法律；政策是法律的先導(dǎo)，法律是政策的定型化；只有社會實踐證明是正確的、成熟的政策才能定為法律[3]。另一方面，從人民意志的角度看，根據(jù)憲法，“中華人民共和國是工人階級領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政的社會主義國家”“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民”，因此，“社會主義法是工人階級為領(lǐng)導(dǎo)的廣大人民共同意志的體現(xiàn)”[4]，立法的過程就是將人民共同意志上升為國家意志的過程。憲法和法律都是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，保證公民有序參與，廣泛征求人民群眾意見的基礎(chǔ)上制定的。比如1954年憲法的制定，由中共中央起草草案，經(jīng)過北京500多名高級干部討論，全國8000多人討論，歷時3個月的全國人民討論，最后由全國人民代表大會1000多名代表審議通過，很好地體現(xiàn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)與人民意愿的統(tǒng)一。因此，遵守法律制度，保證法律的正確實施，就是堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，就是人民當(dāng)家作主的體現(xiàn)，也是落實依法治國的重要組成部分。

（四）黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國都實現(xiàn)了法定?；诜ǖ纳鲜鲂再|(zhì)和特點，黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國都能從憲法中找到依據(jù)，實現(xiàn)了法定。憲法序言部分回顧了1840年以來黨帶領(lǐng)人民進(jìn)行革命、建設(shè)、改革的歷程和取得的成果，確立了在歷史進(jìn)程中形成的、人民自發(fā)選擇的中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，這是黨長期執(zhí)政的法律保障。憲法第二條明確規(guī)定，“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會?！睉椃ǖ谖鍡l規(guī)定，“中華人民共和國實行依法治國，建設(shè)社會主義法治國家?！蓖ㄟ^憲法以及相關(guān)法律的規(guī)定，把人民擁護(hù)黨的領(lǐng)導(dǎo)，以及黨領(lǐng)導(dǎo)、支持、保障人民當(dāng)家作主的政治承諾固定了下來。通過包括人民代表大會制度、中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度以及基層群眾自治制度在內(nèi)的社會主義政治制度，保證人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)。

總之，統(tǒng)一于黨的領(lǐng)導(dǎo)，與民主政治建設(shè)的本質(zhì)和法治理念的要求很難做到完全吻合，也容易走向以黨治國的歧途；統(tǒng)一于人民當(dāng)家作主，看似符合主權(quán)在民的理念，但是中國是一個擁有超過13億人口的大國，不可能由分散的單個人來行使當(dāng)家作主的權(quán)利，在操作層面幾乎是不可能的。實際上，憲法和黨章都規(guī)定黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動。如憲法明確規(guī)定：“一切國家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，都必須予以追究?！薄叭魏谓M織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)?！边@和黨章中關(guān)于黨要在憲法和法律范圍內(nèi)活動的原則是完全一致的。黨的十八屆四中全會指出，“把黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定和實施憲法法律同黨堅持在憲法法律范圍內(nèi)活動統(tǒng)一起來，善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志?！薄爸挥性邳h的領(lǐng)導(dǎo)下依法治國、厲行法治，人民當(dāng)家作主才能充分實現(xiàn)，國家和社會生活法治化才能有序推進(jìn)?！庇纱耍梢钥闯鲆婪ㄖ螄鴮τ趫猿贮h的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一的重要意義，以及黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主統(tǒng)一于法律的可能性。

二、如何發(fā)揮人民代表大會制度優(yōu)勢，在推進(jìn)依法治國的實踐中保證黨的領(lǐng)導(dǎo)和人民當(dāng)家作主的有機(jī)統(tǒng)一

然而，如何保證依法治國所依之法能夠體現(xiàn)黨的意志與人民意志的統(tǒng)一？這樣的法律制定出來之后，如何保證法律得到有效的實施，在依法治國的實踐中保障黨的領(lǐng)導(dǎo)和人民當(dāng)家作主？堅持黨的十八大報告提出的“科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”16字方針，顯得尤為重要。“在中國，發(fā)展社會主義民主政治，保證人民當(dāng)家作主，保證國家政治生活既充滿活力又安定有序，關(guān)鍵是要堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一。人民代表大會制度是堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一的根本制度安排?！绷?xí)近平總書記在慶祝全國人民代表大會成立60周年座談會上的講話中說。人大及其常委會依法行使立法、監(jiān)督、決定、任免等各項職權(quán)，在科學(xué)立法、保證嚴(yán)格執(zhí)法司法、促進(jìn)全民守法的各個環(huán)節(jié)都可以大有作為。

（一）保證立法體現(xiàn)黨的主張和人民意志相統(tǒng)一。合法、依法辦事并不一定是法治，問題在于這種法律是根據(jù)什么來制定的，是在什么條件下制定的，因為極權(quán)主義者也可以立法，也可以讓獨裁或?qū)Ｖ坪戏ɑ?。因此，保證黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主統(tǒng)一于法律和制度，關(guān)鍵就是要在立法的過程中體現(xiàn)黨的主張和人民意志的統(tǒng)一。黨通過加強(qiáng)對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，通過提出立法建議，把握立法原則和方向，研究立法中的重大問題，使黨的主張通過法定程序成為國家意志。人民群眾的意志和愿望，通過多種形式進(jìn)入立法的選項、論證、起草、審議、修改等各環(huán)節(jié)中。人大及其常委會作為掌握立法權(quán)的國家權(quán)力機(jī)關(guān)，既要通過立法實現(xiàn)黨的路線、方針、政策、決定的法制化、定型化，保證黨的主張通過法定程序成為國家意志，又要堅持科學(xué)立法、民主立法，通過公開征集下一年度立法議題、召開立法論證會聽證會座談會、公布法律草案直接征求意見等方式，保證人民群眾關(guān)心的問題能夠列入立法計劃，人民群眾的意見能夠被吸收進(jìn)法律，最終制定出符合最廣大人民群眾根本利益的公正合理的法律。

（二）加強(qiáng)對法律法規(guī)實施情況的監(jiān)督。法律的生命力在于實施，法律的權(quán)威也在于實施。黨的十八屆四中全會提出，要形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，提出了法治實施和監(jiān)督的重大課題。保證黨的意志與人民意志相統(tǒng)一的“良法”制定出來以后，就要落實良法，加強(qiáng)對法律實施的監(jiān)督。2011年中國特色社會主義法律體系基本形成，我國社會生活的方方面面基本實現(xiàn)了“有法可依”，但有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的現(xiàn)象在一些地方和部門依然存在。比如行政機(jī)關(guān)存在多頭執(zhí)法、多層執(zhí)法、不執(zhí)法、亂執(zhí)法等問題和有令不行、有禁不止、行政不作為等行為；一些公職人員濫用職權(quán)、失職瀆職、執(zhí)法犯法甚至徇私枉法；司法過程存在不規(guī)范、不公正、不廉潔的地方。人大及其常委會要在人民代表大會統(tǒng)一行使國家權(quán)力的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)對行政、司法等權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督和制約，加強(qiáng)對法律法規(guī)實施情況的監(jiān)督檢查，保證各國家機(jī)關(guān)依照法定權(quán)限和程序行使職權(quán)、履行職責(zé)。特別要注意加強(qiáng)執(zhí)法檢查工作，重點是以檢查促進(jìn)法律法規(guī)的落實，發(fā)現(xiàn)法律法規(guī)執(zhí)行過程中存在的問題，進(jìn)而對法律法規(guī)的修改完善提出意見建議。當(dāng)前，執(zhí)法檢查存在每年安排的議題較少、檢查的法律法規(guī)分布不均衡、檢查方式有待改進(jìn)等問題，有些法律法規(guī)自制定以后從未開展過執(zhí)法檢查，有些法規(guī)如食品安全、教育等多年持續(xù)檢查。應(yīng)明確對每一項法律法規(guī)開展執(zhí)法檢查的工作制度，將人大檢查監(jiān)督與執(zhí)法主體內(nèi)部自查結(jié)合起來，將開展執(zhí)法檢查與及時反饋整改意見結(jié)合起來。

（三）加強(qiáng)規(guī)范性文件備案審查工作。規(guī)范性文件的備案審查是監(jiān)督法明確規(guī)定的一種監(jiān)督方式，但人大及其常委會對其重視程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，特別是對下一級人大及其常委會作出的決議、決定和本級人民政府發(fā)布的決定、命令，經(jīng)審查有不適當(dāng)情形有權(quán)予以撤銷的規(guī)定，基本沒有應(yīng)用。實踐中，政府規(guī)范性文件超越法定權(quán)限，限制或者剝奪公民、法人和其他組織的合法權(quán)利，增加公民、法人和其他組織的義務(wù)，或者同法律、法規(guī)規(guī)定相抵觸的情形，時有發(fā)生。如果規(guī)范性文件本身違法，那么行政機(jī)關(guān)依據(jù)該文件作出的具體行政行為勢必缺少合法的依據(jù)，衍生出難以計數(shù)的違法的具體行政行為來，造成的損害后果更嚴(yán)重。除了行政行為之外，備案審查也涉及司法解釋。監(jiān)督法對最高人民法院、最高人民檢察院作出的具體應(yīng)用法律的解釋同法律規(guī)定相抵觸情形的審查提出主體、審查機(jī)關(guān)、審查程序等作了原則規(guī)定。人大應(yīng)依法加強(qiáng)備案審查工作，建立專門的備案審查工作機(jī)構(gòu)，優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)，健全工作制度和程序，處理好事前審查與事后審查、靜態(tài)審查與動態(tài)審查、主動審查與被動審查、形式審查與實質(zhì)審查的關(guān)系。如此，方能保證法制的統(tǒng)一，保證依法治國所依據(jù)的“法”本身具有正當(dāng)性、合法性。

（四）促進(jìn)全民守法。全民守法是在科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法前提之下，人民群眾對憲法和法律認(rèn)同基礎(chǔ)上的自覺行動。守法不是公民單方面的義務(wù)，而是包括國家機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體等一切社會組織和所有人民群眾在內(nèi)的義務(wù)。因此，促進(jìn)全民守法不能簡單地靠加強(qiáng)法制宣傳教育，而是通過人大及其常委會依法履行職責(zé)，通過法律法規(guī)的有效實施，讓人民群眾看到法律的制定、實施與自己的切身利益密切相關(guān)；看到法律不僅是懲治犯罪的工具，更是保證自己的人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)、基本政治權(quán)利等各項權(quán)利不受侵犯，經(jīng)濟(jì)、文化、社會等各方面權(quán)利得到落實的根本手段，從而對憲法和法律發(fā)自內(nèi)心地?fù)碜o(hù)，真誠地信仰，自覺地實施。

注釋：

[1]《毛澤東：矛盾論》，http：//www.people.com.cn/GB/channel1/10/20000529/80822.html，訪問時間：2015年11月15日。

[2]孫國華、朱景文主編：《法理學(xué)》，中國人民大學(xué)出版社1999年版，第50頁。

[3]《彭真對中國民主法制建設(shè)的十大貢獻(xiàn)》，新華網(wǎng)，http：//news.xinhuanet.com/politics/2010-02/21/content_13019726_1.htm，訪問時間：2015年11月18日。

[4]田英：《試論法作為統(tǒng)治階級意志的當(dāng)代適用》，載《法制與社會》2010年1月（上）。

（作者單位：北京市人大常委會研究室綜合處）