鄭功成

國家治理與社會保障制度建設(shè)

鄭功成

一、社會保障是國家治理體系的重要支柱

中國歷史上，治國必先治水，治水必重救災(zāi)，有救災(zāi)可避災(zāi)荒，無災(zāi)荒則無動亂，是故救災(zāi)等社保措施是國家治理體系的重要組成部分。漢文景，唐貞觀，與盛世王朝相對應(yīng)的，是二世而亡的秦朝、隋朝，不是秦、隋國弱而是秦、隋國強到可以不顧人民訴求與死活，而文景、太宗民生為重，備災(zāi)救災(zāi)等社保措施完備，因此，歷史留下的經(jīng)驗與教訓(xùn)都是深刻的。新中國成立后，也是社保凝聚民心，1949年救災(zāi)，1950年救濟城市失業(yè)工人，1951年制定勞動保險條例等，免災(zāi)荒之患、減失業(yè)之苦、向城鎮(zhèn)勞動者及家屬提供穩(wěn)定的安全預(yù)期，再加上農(nóng)村集體經(jīng)濟與合作醫(yī)療、五保制度等，這些解除人民后顧之憂的制度安排，怎能不激發(fā)人民愛戴。改革開放后也是如此，1998年面臨東南亞金融危機，國內(nèi)經(jīng)濟問題重重，社保信譽受到重創(chuàng)，因數(shù)以百萬計退休人員不能按時領(lǐng)取到退休金或養(yǎng)老金，職工報銷不了醫(yī)療費用，還有教育產(chǎn)業(yè)化、住房自有化等等均讓人民后顧之憂倍增，中國經(jīng)濟面臨硬著陸，是朱镕基政府強力推進“二個確保、三條保障線”等一系列社會保障措施，才挽回危機，重聚民心，奠定中國經(jīng)濟持續(xù)高速增長的基石；2008年因美國次貸危機導(dǎo)致世界經(jīng)濟危機，中國經(jīng)濟不得不轉(zhuǎn)向依靠內(nèi)需要市場，又是溫家寶政府于2009年推進農(nóng)村養(yǎng)老保險、全民醫(yī)療保險及大規(guī)模保障性住房建設(shè)，極大地提升了城鄉(xiāng)居民的消費信心，消費已經(jīng)成為中國經(jīng)濟發(fā)展的最大引擎，這兩次危機都靠社保率先走出危機，并成為了世界經(jīng)濟發(fā)展的最大引擎。

德國于1883—1889年間創(chuàng)立社會保險制度，以化解尖銳對抗的勞資矛盾、促使國家強盛為目標；美國在1935年出臺社會保障法案，其背景是為了走出全球經(jīng)濟大危機帶給美國經(jīng)濟社會的巨大災(zāi)難性后果；英國在二戰(zhàn)后率先建成福利國家，同樣是為了化解國內(nèi)矛盾和促使人民福祉得到實質(zhì)提升。因此，發(fā)達的社會保障制度均是國家治理現(xiàn)代化的重要支柱，也是這些國家長期繁榮安定的真正奧秘。

綜上，社會保障自古以來就是國家治理的重要工具與手段，現(xiàn)代社會保障制度更是國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要支柱。

二、 不能將社會保障矮化成一般民生工程和為老百姓做好事

社會保障制度確實是惠及民生的工程，每一項制度都是在為老百姓做好事。然而，社會保障又絕對不只是為了民生或百姓做點好事，它必須是立足于國家治理并在其中扮演重要的角色，承擔(dān)重要的責(zé)任。

近幾年來，社會保障改革在走向深化，相關(guān)制度安排的頂層設(shè)計也在緊鑼密鼓地進行之中，但一種令人憂慮的現(xiàn)象是：不是將社會保障作為維護國家長治久安、保障人民福祉不斷發(fā)展的制度安排，而是將社會保障矮化成一般民生工程和為老百姓做好事。

因此，在深化社會保障改革中，當前的問題就是過多關(guān)注技術(shù)與細節(jié)問題，而忽略應(yīng)當通過頂層設(shè)計來明確的建制理念、發(fā)展目標、制度框架、責(zé)任分擔(dān)機制以及多層次化體系建設(shè)等根本問題。在這樣的觀念下，只會使社會保障制度從本來維護國家長治久安的重大制度安排，淪為頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳的應(yīng)急性或短期工具，或者淪為可以任意打扮的政績與形象工程。迄今為止，我國的社會保障制度仍然處于不成熟、未定型的發(fā)展階段，即是由于沒有真正上升到國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的高度來認識并加以建設(shè)的原因所致。自下而上的改革所造就的，必然是地區(qū)分割的格局，必然是地方利益替代國家利益，局部利益優(yōu)于整體利益，這就是當前深化社會保障制度改革障礙重重的深刻原因。

德國、美國、英國等國家的普遍性經(jīng)驗，都是立足于國家治理、謀求國家強盛與人民福祉為社會保障制度的追求目標，創(chuàng)制時都經(jīng)過充分討論，十分清晰地界定社會保障制度的建制目標與制度框架，十分清晰地明確政府與其他主體各方的責(zé)任分擔(dān)機制，并始終維護其公信力，不僅為全體人民提供穩(wěn)定的安全預(yù)期，而且增進國家認同、社會團結(jié)，深受本國人民的信賴。因此，當前我國有必要正本清源，將社會保障制度提升到國家治理現(xiàn)代化的高度來加以認識，并在這種認識的基礎(chǔ)上準確界定其結(jié)構(gòu)功能，賦予特定使命，只有目標明確，才能方向明確、路徑清晰，才能優(yōu)化結(jié)構(gòu)、明晰責(zé)任，才可能設(shè)計出科學(xué)的頂層設(shè)計方案，才能真正為這項“關(guān)乎國運、惠及子孫”的重大制度安排奠定牢固的基石。

三、社會保障必須保障弱者和維護底線公正

在理解社會保障制度的重要性時，需要把握如下幾點：

1. 科學(xué)認識三個無止境：一是發(fā)展無止境，只有連續(xù)不斷的新起點，沒有終點。只有持續(xù)發(fā)展才能持續(xù)改善民生，才能為社會保障制度提供源源不斷的資源供應(yīng)；二是改善民生無止境，只有持續(xù)不斷的新訴求，沒有終點。因為人民對美好生活的追求是無止境的，改善民生也必然構(gòu)成政府永恒的主題；三是追求公正無止境，它是社會發(fā)展的基本目標，也是只有連續(xù)不斷的新起點，沒有終點。社會保障既是國家發(fā)展的重要方面，又是保障與改善民生的根本制度安排，還是創(chuàng)造、維護與促進社會公平正義的基本制度保障。

2.切實貫徹落實一個新理念，即共享發(fā)展新理念。共享理念的提出及其在“十三五”規(guī)劃的體現(xiàn)，是國家發(fā)展理念的升華，因為它標志著我國將從以往鼓勵部分人先富起來、部分地區(qū)先發(fā)展起來的階梯式或傾斜式發(fā)展取向，將真正轉(zhuǎn)向不同階層走向共同富裕、不同地區(qū)協(xié)同發(fā)展的新時代。我認為，沒有共享就沒有社會主義，因為社會主義的真諦其實是共享主義；沒有共享也沒有現(xiàn)代資本主義，因為資本主義從野蠻時代發(fā)展到文明時代，即是以建立現(xiàn)代社會保障制度來促進共享為分界線的。要實現(xiàn)共享發(fā)展，必定健全社會保障體系，因為社會保障是法定的共享機制，也是全民共享國家發(fā)展成果的基本途徑與制度保障。沒有健全的社會保障，共享是一句空話，公平正義也是一句空話。

3.妥善處理好一對關(guān)系，即社會保障要處理好雪中送炭與錦上添花的關(guān)系。首先必須做好雪中送炭，然后才能錦上添花。雪中送炭就是要保障好社會弱者如困難群體的基本權(quán)益，堅守住社會底線公正，因此，貧困地區(qū)與困難群體都是社會保障必須充分關(guān)注的重點所在。在實踐中，城鎮(zhèn)貧困問題需要社會保障制度緩解或化解，鄉(xiāng)村貧困問題需要精準扶貧加上相應(yīng)的社會保障來解決。

（作者系全國人大常委會委員、中國人民大學(xué)教授、中國社會保障學(xué)會會長）