龐遠(yuǎn)福

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論憲法中的“改革”國(guó)策條款——規(guī)范形式、類(lèi)型劃分及其功能*

龐遠(yuǎn)福

[摘要]憲法文本中有關(guān)“改革”的規(guī)定可視為憲法上的“改革”國(guó)策條款。從各國(guó)憲法文本來(lái)看，存在最強(qiáng)性、顯性和隱性三種“改革”國(guó)策條款的規(guī)范形式，它融于基本權(quán)利條款、基本制度條款、國(guó)家政策條款等規(guī)范形式之中。在內(nèi)容上它可劃分為目標(biāo)條款、領(lǐng)域條款、主體條款、禁區(qū)條款等類(lèi)型，它在政治、經(jīng)濟(jì)、文化等諸領(lǐng)域發(fā)揮重要的憲制功能。

[關(guān)鍵詞]改革基本國(guó)策改革國(guó)策條款規(guī)范形式

*本文系國(guó)家2011計(jì)劃“司法文明協(xié)同創(chuàng)新中心”、教育部哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項(xiàng)目（14JZD003）“推進(jìn)人民代表大會(huì)制度理論和實(shí)踐創(chuàng)新研究”及武漢大學(xué)2015年中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)專(zhuān)項(xiàng)資助項(xiàng)目（2015106010201）“憲法實(shí)施理論研究的基本格局——基于CNKI數(shù)據(jù)庫(kù)35年（1980—2014）文獻(xiàn)的計(jì)量分析”的階段性成果。

與主流文宣將“改革開(kāi)放”并聯(lián)提倡不同，學(xué)界多數(shù)觀點(diǎn)均認(rèn)為“堅(jiān)持對(duì)外開(kāi)放”是我國(guó)的一項(xiàng)基本國(guó)策，但將“堅(jiān)持改革”定位為基本國(guó)策的卻極為少見(jiàn)，個(gè)中緣由，頗值玩味。實(shí)際上，不論從實(shí)然判定標(biāo)準(zhǔn)還是應(yīng)然判定標(biāo)準(zhǔn)來(lái)判斷，“改革”或說(shuō)“堅(jiān)持改革”，毫無(wú)疑問(wèn)均符合基本國(guó)策的“資格條件”。在實(shí)然面上，十一屆三中全會(huì)以來(lái)，黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的多次講話(huà)、中央的諸多重大文件均反復(fù)提及改革與改革的內(nèi)容，多部國(guó)家法律也對(duì)改革有直接或間接的規(guī)定，憲法序言與正文也直接或間接涉及。綜合性的改革和特定領(lǐng)域的改革綱要文獻(xiàn)更不少見(jiàn)，如《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》、《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》、最高法院發(fā)布的四次司法改革綱要等。

在應(yīng)然面上，改革針對(duì)的是我國(guó)根本性的問(wèn)題——完善社會(huì)主義制度，發(fā)揮社會(huì)主義制度的優(yōu)越性，因此必須從基本國(guó)策層面作宏觀而系統(tǒng)的戰(zhàn)略部署；它影響范圍廣大，涉及國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各個(gè)領(lǐng)域，關(guān)系全體國(guó)民之權(quán)益；它持續(xù)周期長(zhǎng)，我國(guó)處于并將長(zhǎng)期處于社會(huì)主義初級(jí)階段的基本國(guó)情決定了改革必然是一項(xiàng)長(zhǎng)期而艱巨的任務(wù)；各種制度缺陷與社會(huì)問(wèn)題的存在，又嚴(yán)重影響了社會(huì)主義制度功能的發(fā)揮，不利于國(guó)民生活福祉的提高，如果不經(jīng)改革予以克服，必將影響社會(huì)主義制度的穩(wěn)定和國(guó)家的長(zhǎng)治久安，在此意義上，改革極為必要，且極具緊迫性；而在現(xiàn)代法治社會(huì)，改革并不能信馬由韁、為所欲為，必須在憲法法律的框架內(nèi)展開(kāi)，以法治思維和法治方式有效推進(jìn)，形成一種法治化的改革觀。[1]故應(yīng)當(dāng)在國(guó)家公共政策體系中還原“改革”的本相，將“改革”界定為一項(xiàng)基本國(guó)策，并在學(xué)理上予以充分闡明。本文即就“改革”國(guó)策條款的規(guī)范形式、類(lèi)型劃分與功能等展開(kāi)論述分析。

一、“改革”國(guó)策條款的規(guī)范形式

各國(guó)憲法對(duì)于改革之目標(biāo)，均有涉及，絕大多數(shù)國(guó)家憲法均在其序言中以國(guó)家目標(biāo)或國(guó)家任務(wù)的方式對(duì)此作出規(guī)定。雖然憲法序言中一般不會(huì)明文出現(xiàn)“改革”字眼，但無(wú)法否認(rèn)憲法序言所規(guī)定的國(guó)家目標(biāo)或國(guó)家任務(wù)對(duì)該國(guó)的改革事業(yè)具有方向性指引作用，改革不能與此相悖，此為改革目標(biāo)之間接憲法設(shè)計(jì)。亦有部分國(guó)家于其憲法序言或總綱中明文規(guī)定改革目標(biāo)，對(duì)改革的方向、原則、領(lǐng)域等作宏觀規(guī)定，此為改革目標(biāo)之直接憲法設(shè)計(jì)。在此類(lèi)改革目標(biāo)條款下，憲法后續(xù)條文（如政治、經(jīng)濟(jì)、文化等體制條款和經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等基本權(quán)利條款）往往會(huì)直接或間接涉及改革事項(xiàng)，還有不少?lài)?guó)家于其憲法文本中以國(guó)家政策專(zhuān)章對(duì)改革做直接而具體規(guī)定，如此在憲法文本中即形成了“改革”國(guó)策條款體系。考察世界193個(gè)國(guó)家的憲法文本，分析其中關(guān)于改革的直接或間接、目標(biāo)或內(nèi)容性規(guī)定，可初步總結(jié)出改革國(guó)策條款體系的四種主要規(guī)范形式，如下：

第一，由改革的目標(biāo)條款、經(jīng)社文權(quán)利條款體系或政經(jīng)文制度體系、國(guó)家政策（任務(wù)）條款體系三者共同構(gòu)成的完整的最強(qiáng)性“改革”國(guó)策條款體系。以埃塞俄比亞憲法為例：其序言首先對(duì)國(guó)家改革的宏觀目標(biāo)——法治、民主、和平、平等、文化發(fā)展等做出敘述；[2]并在憲法基本權(quán)利之規(guī)定部分中，以?xún)和臋?quán)利、經(jīng)社文權(quán)利、勞動(dòng)權(quán)、發(fā)展權(quán)、環(huán)境權(quán)等規(guī)定，對(duì)改革之內(nèi)容做間接指引性規(guī)定；又將“國(guó)家政策的原則與目標(biāo)”獨(dú)立成章，對(duì)改革的政治目標(biāo)、經(jīng)濟(jì)目標(biāo)、社會(huì)目標(biāo)、文化目標(biāo)、環(huán)境目標(biāo)等具體內(nèi)容作出詳盡規(guī)定。由此，經(jīng)改革目標(biāo)條款與基本權(quán)利條款之間接涉及、國(guó)家政策條款之直接規(guī)定，構(gòu)成系統(tǒng)而嚴(yán)密的改革國(guó)策條款體系，成為指導(dǎo)并規(guī)制改革的有效規(guī)范。對(duì)改革國(guó)策條款作出如此“序言—基本權(quán)（或基本制度）—國(guó)家政策（目標(biāo)）”之三層次體系性規(guī)定的，還有厄立特里亞、佛得角、馬拉維、莫桑比克、南蘇丹、烏干達(dá)等國(guó)家的憲法。在該三層次改革國(guó)策條款體系下，各國(guó)憲法之規(guī)定有如下差異：（1）有些國(guó)家憲法中基本權(quán)部分之規(guī)定較少涉及改革內(nèi)容，而政治、經(jīng)濟(jì)、文化體制條款中則較多涉及，有些國(guó)家則與此相反；（2）在形式上有“國(guó)家任務(wù)”、“國(guó)家政策”、“國(guó)家目標(biāo)”等名稱(chēng)之區(qū)別，以及是否將此單獨(dú)成章（節(jié)）的差異，有的國(guó)家將憲法中的國(guó)家政策散布于相應(yīng)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化體制章節(jié)之規(guī)定中，如南蘇丹憲法；（3）序言、基本權(quán)（或基本制度）、國(guó)家政策（或目標(biāo)）三部分所涉及之改革內(nèi)容權(quán)重有所不同，有的多體現(xiàn)于序言中，有的則多內(nèi)涵于經(jīng)社文權(quán)利條款或基本制度條款體系中，有的則更多地體現(xiàn)于國(guó)家政策條款體系中（如莫桑比克憲法），相較而言，第三種情形下的憲法之改革性質(zhì)最為明顯。

第二，由改革目標(biāo)條款與相應(yīng)的國(guó)家政策（任務(wù)）條款之直接規(guī)定所共同構(gòu)成的顯性“改革”國(guó)策條款體系。如岡比亞憲法序言闡明了改革的宏觀目標(biāo)，但基本權(quán)利規(guī)定中極少涉及改革內(nèi)容，在其“國(guó)家政策的指導(dǎo)原則”一章中則對(duì)改革的各領(lǐng)域及其相應(yīng)內(nèi)容均做出詳盡規(guī)定。又如，加納憲法在其序言敘述自由、民主、人權(quán)、正義等改革宏觀目標(biāo)后，在第六章“國(guó)家政策指導(dǎo)原則”中對(duì)改革的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等領(lǐng)域之具體目標(biāo)和內(nèi)容均做詳盡規(guī)定。與岡比亞憲法、加納憲法相似的，還有萊索托、利比里亞、尼日爾、尼日利亞、塞拉利昂、斯威士蘭、蘇丹、坦桑尼亞、贊比亞等國(guó)家的憲法。此類(lèi)憲法的改革國(guó)策條款體系大多將改革劃分為政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育等領(lǐng)域，并規(guī)定了相應(yīng)的改革目標(biāo)和改革重點(diǎn)事項(xiàng)，為改革劃定了邊界并明確了改革的重點(diǎn)內(nèi)容，為改革的有序、有效推進(jìn)提供了規(guī)范基礎(chǔ)。

第三，由改革目標(biāo)條款與基本權(quán)利或基本制度條款中間接涉及改革之部分規(guī)定所構(gòu)成的隱性“改革”國(guó)策條款體系。如安哥拉憲法其序言對(duì)民主、自由、和平、政治多元、文化包容等宏觀改革目標(biāo)作出了敘述；在“基本原則”一章中以“國(guó)家基本任務(wù)”的形式規(guī)定了改革的中觀目標(biāo)和內(nèi)容；在第三章第三節(jié)的“經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利”部分及第三章的“經(jīng)濟(jì)、金融和財(cái)政組織”的“一般性原則”之部分（尤其第90條關(guān)于“社會(huì)正義”之規(guī)定）對(duì)改革的中觀內(nèi)容有間接涉及。又如剛果（金）在其序言中述明改革宏觀目標(biāo)后，于第二編第二章“經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利”中，從財(cái)產(chǎn)權(quán)、勞動(dòng)權(quán)、教育權(quán)、文化權(quán)等角度對(duì)改革的領(lǐng)域及各領(lǐng)域之中觀目標(biāo)作間接規(guī)定。再如肯尼亞憲法，其序言中的宏觀目標(biāo)闡述與正文中的國(guó)家價(jià)值條款、土地與環(huán)境政策等條款，實(shí)際間接涉及改革內(nèi)容，可將此作勾連解釋?zhuān)暺錇殡[性的改革國(guó)策條款體系。與此類(lèi)似的憲法還有：幾內(nèi)亞比紹憲法、馬達(dá)加斯加憲法、納米比亞憲法、南非憲法、圣多美和普林西比憲法等。

第四，僅有改革目標(biāo)性條款卻缺少相應(yīng)基本權(quán)利或國(guó)家政策條款體系加以支撐的弱性“改革”國(guó)策條款。改革的宏觀目標(biāo)條款可謂最弱性的改革國(guó)策條款。睽諸世界各國(guó)憲法，鮮有未就民主、法治、自由、人權(quán)、平等、文化發(fā)展、政治多元等宏觀目標(biāo)做直接或間接之規(guī)定者，即便是少數(shù)的不成文憲法國(guó)家或憲法無(wú)序言的國(guó)家，也在其憲法性文件或憲法正文中對(duì)此類(lèi)目標(biāo)加以標(biāo)榜。蓋因此類(lèi)目標(biāo)不唯一國(guó)改革之指向，更是一國(guó)憲法及政權(quán)之正當(dāng)性的終極依據(jù)。從各國(guó)憲法之規(guī)范形式來(lái)看，弱性改革國(guó)策條款又可劃分為如下四種情形：（1）憲法并無(wú)序言，僅在憲法正文“基本原則”或“國(guó)家政體”部分之規(guī)定中體現(xiàn)改革的宏觀目標(biāo)，如盧旺達(dá)、萊索托、幾內(nèi)亞、加蓬、津巴布韋、喀麥隆、科摩羅、科特迪瓦、毛里求斯、瑪里塔尼亞、摩洛哥、塞內(nèi)加爾、塞舌爾等國(guó)的憲法；（2）僅在憲法序言中對(duì)民主、富強(qiáng)、多元包容等宏觀目標(biāo)做敘述，基本權(quán)條款與基本制度條款中極少涉及改革，如埃及、多哥、吉布提等國(guó)的憲法；（3）僅在序言中就民主、人權(quán)、法治、多元平等、自由、正義等宏觀目標(biāo)作敘述，基本權(quán)利條款中雖有經(jīng)社文權(quán)利與弱者權(quán)利之規(guī)定且略微涉及改革之內(nèi)容，但改革性質(zhì)并不明顯，如貝寧、布基納法索、赤道幾內(nèi)亞、索馬里、突尼斯、乍得、中非等國(guó)的憲法；（4）在憲法序言中述明改革之宏觀目標(biāo)后，獨(dú)立成章所規(guī)定的各委員會(huì)職權(quán)中，涉及改革之內(nèi)容，但此類(lèi)委員會(huì)大多僅具有改革建議權(quán)而沒(méi)有改革決策和執(zhí)行權(quán)，故其改革性質(zhì)也不明顯，如布隆迪、多哥、馬里等國(guó)的憲法。于解釋論上，上述四種情形之（3）（4）中的改革國(guó)策條款之改革性質(zhì)強(qiáng)弱仍有爭(zhēng)議，蓋因經(jīng)社文權(quán)利的促進(jìn)與發(fā)展端賴(lài)國(guó)家具體制度之改革，若作寬泛解釋?zhuān)瑒t此類(lèi)條款均可歸入改革國(guó)策條款體系范疇。然如此不免使“改革”之意涵失之過(guò)寬，喪失其作為規(guī)范概念的分析效力，故本文取狹義之解釋。

二、“改革”國(guó)策條款的類(lèi)型劃分

以表達(dá)內(nèi)容為標(biāo)準(zhǔn)，各國(guó)憲法之相關(guān)改革國(guó)策條款可劃分為目標(biāo)條款、領(lǐng)域（事項(xiàng)）條款、禁區(qū)條款等三大類(lèi)別。在此分類(lèi)基礎(chǔ)上，又可探究其如下相對(duì)獨(dú)立之功能：設(shè)定改革目標(biāo)以確保改革方向，劃分改革領(lǐng)域（事項(xiàng)）以明確改革內(nèi)容，設(shè)置改革禁區(qū)（即不可改革之事項(xiàng)或原則）以維護(hù)憲法穩(wěn)定等。茲詳述如下：

第一，改革之目標(biāo)條款，即對(duì)改革的目標(biāo)作直接或間接規(guī)定之憲法條款。各國(guó)憲法均在文字表述上或多或少地涉及民主、法治、自由、秩序、平等、正義、和平、文化多元等價(jià)值性目標(biāo)。在規(guī)范表現(xiàn)形式上，或由憲法序言敘述表達(dá)，或由憲法正文直接規(guī)定，其中又有序言或正文直接表述（規(guī)定）或間接敘述體現(xiàn)兩種區(qū)別。依據(jù)改革目標(biāo)之層次，可劃分為宏觀目標(biāo)條款與中觀目標(biāo)條款。前者與憲法核息息相關(guān)，如民主、法治、自由、公正等此類(lèi)價(jià)值（目標(biāo)），一般體現(xiàn)于為憲法序言或正文中的憲法基本原則；后者一般涉及改革之不同領(lǐng)域（諸如政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育等）的目標(biāo)，它與憲法所規(guī)定的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育等體制緊密相連，且因不同領(lǐng)域之改革事項(xiàng)的本質(zhì)性差異，此類(lèi)目標(biāo)各有不同；至于改革的微觀目標(biāo)，憲法因其文本的有限性與表達(dá)的抽象性而鮮有涉及，一般通過(guò)憲法委托的方式交由立法機(jī)關(guān)在具體改革領(lǐng)域的立法中作出規(guī)定。在憲法解釋實(shí)踐中，改革的目標(biāo)性條款一般難以單獨(dú)發(fā)揮作用，唯經(jīng)相關(guān)條款的勾連解釋?zhuān)拍馨l(fā)揮其指引性的規(guī)范效力，且因其文義的抽象，在解釋上一般遵循原旨主義、目的主義的解釋規(guī)則。在立法論上，各項(xiàng)立法均是憲法的具體化，旨在實(shí)現(xiàn)憲法設(shè)定之目標(biāo)，故立法不能與憲法之改革目標(biāo)相違背。

第二，改革之領(lǐng)域（事項(xiàng)）條款，即憲法正文中對(duì)改革的不同領(lǐng)域做出切割劃分并規(guī)定相應(yīng)重點(diǎn)改革事項(xiàng)的條款。此類(lèi)條款有如下三種規(guī)范表現(xiàn)形式：（1）基本權(quán)利條款，即改革諸領(lǐng)域由可依據(jù)涉及改革事項(xiàng)的相應(yīng)基本權(quán)條款做出劃分。如在基本權(quán)利條款體系中，多有經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、教育權(quán)利之內(nèi)容，且多涉及改革事項(xiàng)，故改革可相應(yīng)地劃分為經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域、社會(huì)領(lǐng)域、文化領(lǐng)域、教育領(lǐng)域等。自20世紀(jì)以來(lái)，世界多國(guó)憲法由自由權(quán)憲法逐步變遷為社會(huì)權(quán)憲法后，此種劃分方法日顯重要。（2）基本制度條款，即改革各領(lǐng)域可依憲法關(guān)于政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育等的制度性規(guī)定作出劃分，改革大抵上也是圍繞憲法所形塑的各項(xiàng)制度展開(kāi)，各國(guó)憲法莫不直接或間接涉及國(guó)家制度，故此種劃分方法可適用于各國(guó)憲法。（3）國(guó)家政策（或任務(wù)）條款，即改革可依憲法中“國(guó)家政策”的類(lèi)型化規(guī)定作出劃分，分別為政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育、外交等諸領(lǐng)域。此類(lèi)劃分多見(jiàn)于二戰(zhàn)后獲得獨(dú)立的殖民地國(guó)家，此類(lèi)國(guó)家為加快全面發(fā)展，在憲法中對(duì)各領(lǐng)域之改革事項(xiàng)均作較詳盡規(guī)定，以期通過(guò)國(guó)家（政府）的強(qiáng)有力干預(yù)而促進(jìn)各領(lǐng)域的快速發(fā)展，前述利比里亞、尼日爾、尼日利亞等諸國(guó)憲法即屬此類(lèi)。當(dāng)然，不同國(guó)家憲法之改革國(guó)策在三種類(lèi)型化規(guī)范中的側(cè)重各有不同，故具體到某一國(guó)家憲法改革國(guó)策之分析時(shí)，尚得結(jié)合三者之相關(guān)規(guī)定做勾連分析，才能準(zhǔn)確劃分其不同領(lǐng)域，并探明在某一領(lǐng)域下的相應(yīng)改革內(nèi)容與目標(biāo)。從上述三種規(guī)范形式表現(xiàn)出來(lái)的改革性質(zhì)之強(qiáng)度看，國(guó)家政策條款最強(qiáng)，國(guó)家制度條款次之，基本權(quán)利條款最弱。經(jīng)典自由權(quán)憲法一般僅包含公民基本權(quán)（自由權(quán)）規(guī)范體系與國(guó)家機(jī)構(gòu)規(guī)范體系兩部分，鮮有涉及此三者，故其改革性質(zhì)最弱，如英國(guó)憲法、美國(guó)憲法等。晚近的社會(huì)權(quán)憲法因其經(jīng)社文權(quán)利之規(guī)定與國(guó)家制度體系之規(guī)定較為完備，而表現(xiàn)出較明顯的改革特質(zhì)，如魏瑪憲法及后續(xù)以此為模板制定的憲法。20世紀(jì)中后期獲得獨(dú)立的殖民地國(guó)家的憲法，則在社會(huì)權(quán)憲法的基礎(chǔ)上，增加國(guó)家政策條款體系之規(guī)定，其改革特質(zhì)最為強(qiáng)烈，甚至因過(guò)強(qiáng)的改革特質(zhì)而危及憲法本身的穩(wěn)定性，如前述非洲多國(guó)憲法在短短幾十年內(nèi)修改頻仍即是例證。

第三，改革之禁區(qū)條款。即憲法明文規(guī)定的改革不可變更的核心性?xún)?nèi)容，此為改革之禁區(qū)。依循憲法原理，諸如人民主權(quán)、民主、法治、人權(quán)等憲法核心性、原則性?xún)?nèi)容條款，是憲法修改不可觸動(dòng)的根基，改革僅能對(duì)其起正面促進(jìn)作用而不能有反面的廢止或克減作用，否則該項(xiàng)改革即被評(píng)價(jià)為不具正當(dāng)性和可接受性。施密特為此將憲法規(guī)范條文區(qū)分為憲法核與憲法律，憲法核為改革所不能觸動(dòng)之禁區(qū)，憲法律則是改革可變更之規(guī)范。[3]此一原理在多國(guó)憲法之修憲條款中均有體現(xiàn)。

三、“改革”國(guó)策條款的功能

馬爾琴科總結(jié)俄羅斯轉(zhuǎn)型改革時(shí)期憲法的基本特征時(shí)，指出憲法“改革”國(guó)策為新的國(guó)家和社會(huì)制度之形成創(chuàng)造條件，為在社會(huì)中形成的新的經(jīng)濟(jì)關(guān)系體系、為新的國(guó)家和社會(huì)制度的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之確立與發(fā)展創(chuàng)作條件，并確定國(guó)家和政治生活中的新組織原則和功能發(fā)揮原則，且更加關(guān)注和宣布了范圍更為廣泛的公民基本權(quán)利與自由。[4]馬爾琴科對(duì)俄羅斯轉(zhuǎn)型時(shí)期憲法的改革特質(zhì)及其功能之分析結(jié)論，雖然帶有強(qiáng)烈的俄國(guó)色彩，并不必然能全面反映世界各國(guó)憲法改革國(guó)策條款的一般性功能，也未能明確區(qū)分不同改革國(guó)策條款的類(lèi)型，但其采用的類(lèi)型化思考方法與功能性解釋進(jìn)路，無(wú)疑對(duì)我們分析世界各國(guó)憲法改革國(guó)策之類(lèi)型化功能具有重大啟發(fā)意義。

憲法“改革”國(guó)策條款往往通過(guò)對(duì)改革目標(biāo)的設(shè)定、改革領(lǐng)域的劃分、改革禁區(qū)的設(shè)置，確保改革的方向，明確改革的內(nèi)容，防止改革本身危及憲法體制的穩(wěn)定。就目標(biāo)而言，其終極層面上不外國(guó)家富強(qiáng)、人權(quán)保障與人的全面發(fā)展；就領(lǐng)域而言，則依循韋伯以來(lái)學(xué)術(shù)和政策層面對(duì)國(guó)家事務(wù)作出的政治、經(jīng)濟(jì)、文教等社會(huì)領(lǐng)域之三分法；就改革禁區(qū)而言，則實(shí)際為一國(guó)憲法的核心內(nèi)容，一般表現(xiàn)為民主政治、法治主義、人權(quán)保障、多元文化等憲法基本原則。除弱改革性質(zhì)的改革目標(biāo)條款外，依據(jù)前文對(duì)改革國(guó)策條款之規(guī)范表現(xiàn)形式的區(qū)別與不同領(lǐng)域的劃分，我們可進(jìn)一步分析改革國(guó)策條款的三種功能。

第一，通過(guò)對(duì)政治領(lǐng)域之改革內(nèi)容（如政治體制）的規(guī)定，維護(hù)政治秩序穩(wěn)定，促進(jìn)政治的民主化發(fā)展。在憲法文本的變遷方面，雖然各國(guó)踐行民主的程度各有不同，但各國(guó)莫不以民主為本國(guó)政治之標(biāo)榜。而政治的民主化發(fā)展，集中體現(xiàn)在如下三個(gè)方面。（1）選舉的民主化擴(kuò)展，包括選舉人與被選舉人范圍的擴(kuò)展以及選舉權(quán)與被選舉權(quán)的實(shí)質(zhì)性保障之提升。這主要經(jīng)由修憲與釋?xiě)梼煞N憲法變遷方式來(lái)完成，前者以中國(guó)憲法中的選舉權(quán)條款之更迭為顯例，[5]后者以英國(guó)、美國(guó)憲法選舉權(quán)條款的解釋演變?yōu)榻?jīng)典。[6][7]（2）政府決策的民主化發(fā)展，包括決策主體的多元化與決策程序的公開(kāi)化，這主要得益于憲法中的監(jiān)督權(quán)（制度）與建議權(quán)（制度）條款的具體化和制度化落實(shí)。前者表現(xiàn)為政府在決策過(guò)程中吸納諸如專(zhuān)家學(xué)者、利益攸關(guān)人士、公眾代表等體制外主體參與，聽(tīng)取其意見(jiàn)和建議，甚至賦予其一定表決權(quán)；后者表現(xiàn)為政府決策立項(xiàng)、決策論證、決策表決等各環(huán)節(jié)的公開(kāi)，其中最為突出的是決策聽(tīng)證程序的推廣。（3）政黨政治的多元化發(fā)展，主要表現(xiàn)為以東歐、中亞地區(qū)的前社會(huì)主義國(guó)家的一黨體制的解體和多黨體制的建立，以及以中國(guó)為代表的一黨執(zhí)政體制國(guó)家的黨內(nèi)民主政治的發(fā)展。前者以中亞五國(guó)為突出代表，前蘇聯(lián)解體前后，東歐與中亞地區(qū)社會(huì)主義國(guó)家的一黨體制紛紛崩解，并且很快轉(zhuǎn)入多黨制，而這些國(guó)家也紛紛修改憲法，于憲法文本中明文規(guī)定政治的多元化發(fā)展方向，并確立了多黨制。后者以中國(guó)憲法及其實(shí)踐變遷為代表，中國(guó)憲法以修正案的形式確立了中共領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作與政治協(xié)商制度，并在中國(guó)共產(chǎn)黨黨章中就黨員的發(fā)展范圍作出擴(kuò)容，在憲法序言中就統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)的對(duì)象范圍作出拓展，這無(wú)疑將更多社會(huì)精英吸納到政治體制之內(nèi)，增強(qiáng)了一黨執(zhí)政體制的民主性。[8] [9]

第二，通過(guò)對(duì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域之改革內(nèi)容（如經(jīng)濟(jì)體制）的規(guī)定，確保經(jīng)濟(jì)安全，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定而快速發(fā)展。在改革所涉內(nèi)容上，各國(guó)大多采取對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)進(jìn)行直接干預(yù)或間接調(diào)整，對(duì)土地、財(cái)政稅收、工業(yè)發(fā)展、環(huán)境等直接涉及經(jīng)濟(jì)發(fā)展的領(lǐng)域進(jìn)行強(qiáng)有力的政策監(jiān)督或制度規(guī)制。如前述阿爾及利亞、尼日爾、利比里亞等非洲國(guó)家以及朝鮮、哈薩克斯坦等亞洲國(guó)家，均在憲法中對(duì)此作出較為詳盡的規(guī)定，而憲法中的這些制度條款又往往因經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展而被頻繁修改，可謂憲法文本中的“動(dòng)感地帶”。在改革的方向上，各國(guó)莫不紛紛搶搭經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化的班車(chē)。這種市場(chǎng)化的改革，以東歐、中亞等前社會(huì)主義國(guó)家和仍保持社會(huì)主義意識(shí)形態(tài)的中國(guó)尤為突出，它們紛紛放棄弊病難除卻苦苦支撐了幾十年的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，轉(zhuǎn)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，并且在其新憲法或憲法修正案中逐步確立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的地位，賦予市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)合憲性，并就市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步深化發(fā)展作出規(guī)定。相較而言，非洲、南美洲、亞洲等地區(qū)之其他第三世界國(guó)家的市場(chǎng)化發(fā)展與變遷速率則不如前者明顯。

第三，通過(guò)對(duì)文教領(lǐng)域之改革內(nèi)容（如文化、教育體制）的規(guī)定，明確文化的發(fā)展方向，或確認(rèn)國(guó)教（與政教分離），或改變意識(shí)形態(tài)并采取多元政治的策略，或保護(hù)文化的多樣性與民族文化的獨(dú)立性。在教育方面，大多數(shù)國(guó)家的憲法均有較為詳盡的教育權(quán)條款或國(guó)家教育發(fā)展任務(wù)條款之規(guī)定，旨在切實(shí)保障公民的教育權(quán)，推進(jìn)國(guó)家教育事業(yè)的發(fā)展和國(guó)民人格之完善；在文化方面，文化權(quán)或文化政策條款是各國(guó)憲法不可或缺的，旨在保護(hù)國(guó)家（民族）文化的獨(dú)立性與獨(dú)特性，推動(dòng)文化的多元繁榮；在宗教方面，有的國(guó)家憲法規(guī)定國(guó)教或其教義（如阿爾及利亞、沙特阿拉伯等伊斯蘭教國(guó)家憲法），有的國(guó)家憲法則規(guī)定政教分離原則（如伊朗憲法）；在意識(shí)形態(tài)方面，主要的變化是蘇聯(lián)解體后東歐、中亞等國(guó)家紛紛放棄社會(huì)主義意識(shí)形態(tài)，推行多元化，其主流/官方宣傳體制與宣傳內(nèi)容也發(fā)生根本性變革，對(duì)其文化、教育等領(lǐng)域的進(jìn)一步改革可謂影響深遠(yuǎn)。

四、結(jié)語(yǔ)

憲法被定位為根本法，對(duì)此并無(wú)疑義。然憲法緣何被稱(chēng)為根本法，則有不同見(jiàn)解。依學(xué)界理論，有四種代表性觀點(diǎn)：（1）憲法因具有最高效力而成為根本法；（2）憲法因規(guī)定了一國(guó)的基本政治制度而成為根本法；（3）憲法因規(guī)定了國(guó)家根本制度和根本任務(wù)而成為根本法；（4）前述三者兼而有之。[10]西方經(jīng)典自由權(quán)憲法與自由主義憲法理論多持前兩種觀點(diǎn)，而社會(huì)權(quán)憲法與共和主義憲法理論則傾向于后兩種見(jiàn)解。從中國(guó)立憲史來(lái)看，清末至民國(guó)初年的憲法文本多取法西方自由主義憲法理論，故彼時(shí)對(duì)憲法作為根本法的理解側(cè)重于前兩層含義；新中國(guó)五四憲法以降，中國(guó)憲制因襲蘇聯(lián)，具有極強(qiáng)的共和主義與集體主義色彩，故新中國(guó)對(duì)憲法作為根本法的理解更側(cè)重于后兩層含義。[11]從后兩層含義出發(fā)，則包括改革開(kāi)放在內(nèi)的以國(guó)家根本任務(wù)呈現(xiàn)的憲定之基本國(guó)策，內(nèi)含根本法特質(zhì)，具有根本法地位。那么，將改革國(guó)策作為統(tǒng)攝憲法所定之各項(xiàng)具體制度與規(guī)則之變革的憲法根本規(guī)則（原則），自然順理成章，在理論脈絡(luò)上獲得證成，在規(guī)范體系上也能圓融自洽。

又因基本國(guó)策的性質(zhì)（在理論上）未明與規(guī)范效力（在實(shí)踐中）待定，故說(shuō)：“在我國(guó)，根本法是一個(gè)未完成的課題”！[12]又因基本國(guó)策的與時(shí)俱進(jìn)性，在我國(guó)，根本法的闡明可能是一個(gè)永遠(yuǎn)在路上的未完成課題。我國(guó)1982年憲法頒行30多年來(lái)歷經(jīng)四次共32處修改，大多均是關(guān)于序言與總綱所規(guī)定的基本國(guó)策條款，“這個(gè)簡(jiǎn)單的事實(shí)既表明我們對(duì)憲法根本原則的認(rèn)識(shí)在不斷深化，也表明憲法規(guī)范的制作技術(shù)在表述共通性、一般性、根本性的抽象原則方面是有欠缺的，對(duì)憲法之法的認(rèn)識(shí)和表達(dá)水平在整體上還有待提高”。[13]夏勇教授的上述判斷也適用于跟憲法基本原則緊密相關(guān)的改革國(guó)策條款。因之，如何完善憲法文本中的改革國(guó)策條款體系，并闡明其規(guī)范內(nèi)涵與憲制功能，是當(dāng)下全面深化改革過(guò)程中憲法學(xué)界亟待解決的理論難題。

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責(zé)任編輯：王雨磊

作者簡(jiǎn)介龐遠(yuǎn)福，武漢大學(xué)法學(xué)院博士生（湖北武漢，730072）。

〔中圖分類(lèi)號(hào)〕D911

〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A

〔文章編號(hào)〕1000-7326（2016）03-0077-05