于秀秀

[摘 要]

對(duì)社會(huì)突發(fā)事件的處理和問(wèn)責(zé)關(guān)系到人民的生命安全、國(guó)家公共財(cái)產(chǎn)的保障、社會(huì)秩序的穩(wěn)定、國(guó)家的長(zhǎng)治久安甚至是執(zhí)政黨的長(zhǎng)期執(zhí)政等，意義重大。中國(guó)對(duì)突發(fā)事件問(wèn)責(zé)的研究起步晚、研究范圍有限，而西方國(guó)家在社會(huì)突發(fā)事件問(wèn)責(zé)方面的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)豐富、理論體系也較為成熟。通過(guò)分析西方國(guó)家社會(huì)突發(fā)事件問(wèn)責(zé)的實(shí)踐、制度設(shè)計(jì)及成功經(jīng)驗(yàn)，能為改進(jìn)我國(guó)社會(huì)突發(fā)事件問(wèn)責(zé)提供一些有用的對(duì)策和建議。

[關(guān)鍵詞]

國(guó)外社會(huì)；突發(fā)事件；行政問(wèn)責(zé)；黨內(nèi)問(wèn)責(zé)

[中圖分類號(hào)] D73/77 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009-928X（2016）2-0058-03

近些年來(lái)，我國(guó)突發(fā)事件不斷，而突發(fā)事件如若沒(méi)有妥善處理，又很容易引起公民的不滿情緒，造成違規(guī)上訪、集聚抗議等群眾事件，影響黨在人民心中的公信力，進(jìn)而影響黨的執(zhí)政地位。因此，要解決突發(fā)事件帶來(lái)的隱患，保障中國(guó)共產(chǎn)黨的長(zhǎng)治久安，除了從源頭上減少突發(fā)事件爆發(fā)的頻率并做好善后工作外，最重要的就是要從嚴(yán)治黨、嚴(yán)格管理黨員干部，同時(shí)建立起成熟的突發(fā)事件問(wèn)責(zé)機(jī)制，嚴(yán)格黨內(nèi)問(wèn)責(zé)。本文通過(guò)總結(jié)國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家在突發(fā)事件問(wèn)責(zé)上的一些成功經(jīng)驗(yàn)和做法，結(jié)合我國(guó)實(shí)際，給我國(guó)突發(fā)事件行政問(wèn)責(zé)及黨內(nèi)問(wèn)責(zé)一些借鑒。

一、建立健全問(wèn)責(zé)的法律體系，

明確實(shí)施問(wèn)責(zé)的法律依據(jù)

我國(guó)目前對(duì)突發(fā)事件的問(wèn)責(zé)還缺乏科學(xué)的量化標(biāo)準(zhǔn)和操作性很強(qiáng)的問(wèn)責(zé)程序，在執(zhí)行過(guò)程中仍存在著較大的隨意性。國(guó)外很多國(guó)家的突發(fā)事件問(wèn)責(zé)制度都擁有相對(duì)完備的相關(guān)法律法規(guī)體系為之提供依據(jù)和支持。如德國(guó)制定了《懲戒法》和《德國(guó)官員條例》，如果官員玩忽職守或者違法亂紀(jì)，就會(huì)受到黨內(nèi)紀(jì)律或國(guó)家司法方面的相應(yīng)處罰。美國(guó)憲法也通過(guò)確立彈劾制明確了政府官員的行政責(zé)任，美國(guó)受彈劾的官員范圍非常廣泛，上至總統(tǒng)、副總統(tǒng)，下至合眾國(guó)的所有文職官員。此外還頒布了涉及突發(fā)事件行政問(wèn)責(zé)的其他各項(xiàng)法律，為媒體和公眾監(jiān)督、問(wèn)責(zé)官員提供了法律依據(jù)。公眾和媒體也可以借此打破政府行政機(jī)構(gòu)對(duì)突發(fā)事件信息的壟斷，通過(guò)輿論壓力和選民民意督促政府機(jī)構(gòu)盡快啟動(dòng)突發(fā)事件的行政問(wèn)責(zé)工作。同時(shí)，這些法律法規(guī)多是由國(guó)家立法機(jī)關(guān)制定的高位法，具備全國(guó)性的適用范圍和政治權(quán)威，并最大程度地減少了政府政治干預(yù)的可能性。這些法律還對(duì)行政問(wèn)責(zé)機(jī)構(gòu)的辦事人員的專業(yè)化水平和行政問(wèn)責(zé)工作的各個(gè)環(huán)節(jié)、具體問(wèn)責(zé)程序等進(jìn)行了明確規(guī)定，要求行政問(wèn)責(zé)機(jī)構(gòu)必須雇用一些問(wèn)責(zé)調(diào)查工作所需的專業(yè)人員，使突發(fā)事件行政問(wèn)責(zé)在實(shí)際運(yùn)行的過(guò)程中得到專業(yè)支持。同時(shí)也杜絕了單純由行政文件指導(dǎo)行政問(wèn)責(zé)所導(dǎo)致的行政機(jī)構(gòu)主導(dǎo)問(wèn)責(zé)的情況，使掌權(quán)者難以借助主導(dǎo)地位故意拖延、推遲行政問(wèn)責(zé)工作的推進(jìn)，社會(huì)突發(fā)事件行政問(wèn)責(zé)得以在實(shí)際工作中實(shí)現(xiàn)快速啟動(dòng)。

二、問(wèn)責(zé)主體多樣化，加大新聞媒體和民眾的問(wèn)責(zé)力度

我國(guó)突發(fā)事件的問(wèn)責(zé)一般是行政部門內(nèi)部同體問(wèn)責(zé)，異體問(wèn)責(zé)渠道有限。而國(guó)外很多國(guó)家十分重視政黨、利益集團(tuán)、公民、新聞媒體等異體問(wèn)責(zé)的作用，強(qiáng)調(diào)對(duì)行政部門做全方位的監(jiān)督和問(wèn)責(zé)。美國(guó)的突發(fā)事件問(wèn)責(zé)制度最具代表性，問(wèn)責(zé)形式較為全面，包括權(quán)力機(jī)關(guān)的問(wèn)責(zé)、司法機(jī)關(guān)的問(wèn)責(zé)、公民的問(wèn)責(zé)以及政府自身的問(wèn)責(zé)等。美國(guó)憲法還規(guī)定，選民可以對(duì)官員進(jìn)行問(wèn)訊、彈劾和直接罷免。2003年美國(guó)加州時(shí)任州長(zhǎng)戴維斯因?yàn)樵撝輫?yán)重的財(cái)政危機(jī)引起了公眾廣泛的不滿，從而引發(fā)美國(guó)82年來(lái)首次罷免州長(zhǎng)的投票。這個(gè)“倒戴”過(guò)程就是先由選民聯(lián)名簽字，達(dá)到一定的法定數(shù)字后生效，重新舉行大選。[1]

此外，新聞媒體的問(wèn)責(zé)和社會(huì)公眾的問(wèn)責(zé)是政府問(wèn)責(zé)的基礎(chǔ)。媒體與其他問(wèn)責(zé)主體相比具有獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，媒體以其信息傳遞的迅速性、受眾的廣泛性彌補(bǔ)了單個(gè)公民或組織在發(fā)起問(wèn)責(zé)方面的局限性，媒體問(wèn)責(zé)所具有的時(shí)效性、公正性、廣泛性和發(fā)散性等特點(diǎn)使媒體成為強(qiáng)有力的問(wèn)責(zé)發(fā)起主體之一。隨著信息技術(shù)的不斷發(fā)展、網(wǎng)絡(luò)普及率的不斷提高以及廣大人民群眾民主意識(shí)的不斷提升，媒體問(wèn)責(zé)在政府行政問(wèn)責(zé)中的重要性也不斷提升。從問(wèn)責(zé)程序上來(lái)說(shuō)，媒體問(wèn)責(zé)是政府行政問(wèn)責(zé)的問(wèn)責(zé)發(fā)起部分和貫穿始終的有力監(jiān)督力量；從問(wèn)責(zé)內(nèi)容上來(lái)講，媒體發(fā)起問(wèn)責(zé)的內(nèi)容要寬泛的多，為政府行政問(wèn)責(zé)提供了足夠的質(zhì)疑點(diǎn)。實(shí)際上，根據(jù)各國(guó)政府問(wèn)責(zé)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，其他各種形式的政府問(wèn)責(zé)通常都是在新聞媒體的引發(fā)、推動(dòng)和施壓之下才得以實(shí)現(xiàn)的。被喻為“第四種權(quán)力”的新聞媒體，不但是一種獨(dú)立的問(wèn)責(zé)形式，更是其他各種問(wèn)責(zé)形式的重要推動(dòng)力量。

在國(guó)外，社會(huì)公眾，包括公民個(gè)體、社會(huì)群體、非政府組織以及其他各種公民社會(huì)組織，可以基于言論、集會(huì)、結(jié)社、游行、示威等各種表達(dá)自由和政治自由，以及知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，通過(guò)各種形式的公益表達(dá)和維權(quán)活動(dòng)，監(jiān)督、問(wèn)責(zé)政府。根據(jù)民主憲政的邏輯，人民是國(guó)家的主人。無(wú)論是議會(huì)問(wèn)責(zé)、政黨問(wèn)責(zé)、司法問(wèn)責(zé)還是政府內(nèi)部的自我問(wèn)責(zé)等，最終也都是選民問(wèn)責(zé)和人民問(wèn)責(zé)的制度表達(dá)。因此，人民通過(guò)行使民主憲政的憲法權(quán)利，才是政府問(wèn)責(zé)的最終目的和終極源泉。[2]民眾知情權(quán)的充分保障以及公眾的參與是突發(fā)事件問(wèn)責(zé)得以實(shí)施的基礎(chǔ)。行政問(wèn)責(zé)得以實(shí)施的基礎(chǔ)或前提是公民的知情權(quán)得以充分保障，問(wèn)責(zé)主體想要實(shí)施問(wèn)責(zé)，首先應(yīng)了解政府及其官員的行為。所以，西方國(guó)家強(qiáng)調(diào)行政公開(kāi)、信息透明，通過(guò)法律體系確保公民知情權(quán)的暢通，如果有官員未能及時(shí)準(zhǔn)確向公眾通報(bào)情況，就要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。只有行政公開(kāi)、透明，才能保證問(wèn)責(zé)的真實(shí)性、可靠性。美國(guó)的憲法規(guī)定國(guó)會(huì)必須就其每次會(huì)議的內(nèi)容、辯論、表決、國(guó)會(huì)的開(kāi)支等方面的情況向公眾定期發(fā)布。另一方面，西方國(guó)家也積極鼓勵(lì)民眾和媒體參與行政問(wèn)責(zé)。讓政府信息進(jìn)入公眾領(lǐng)域，能有效反映政府的自信與開(kāi)放，是對(duì)人民的信任，也是尊重人民知情權(quán)的體現(xiàn)。為此，我國(guó)應(yīng)通過(guò)法律體系確保政府除必要機(jī)密信息外的信息公開(kāi)、民意的充分表達(dá)和新聞媒體的監(jiān)督作用，使官員的行為得到有效的監(jiān)督制約。

三、突發(fā)事件問(wèn)責(zé)常態(tài)化，

成為一種深入人心的政治文化和政治慣例

行政問(wèn)責(zé)制在西方并不具有新鮮感和罕見(jiàn)性，而是一種追究公職官員責(zé)任最基本、最常用的制度，已經(jīng)是一種深入人心的政治文化和政治慣例，是西方政治生活中的一種常態(tài)。政府行政官員為政府決策失誤或行政轄區(qū)內(nèi)嚴(yán)重危害公共利益的突發(fā)性事件承擔(dān)政治責(zé)任已基本成為政治慣例。有時(shí)一些政府官員甚至?xí)橐恍┛此婆c其職責(zé)沒(méi)有直接責(zé)任關(guān)系的事件而引咎辭職，這是一種現(xiàn)代民主政治中政治責(zé)任意識(shí)的體現(xiàn)，反映了西方國(guó)家問(wèn)責(zé)制度的發(fā)展在意識(shí)、程序、監(jiān)督等方面都達(dá)到相當(dāng)成熟的水平。

在西方發(fā)達(dá)國(guó)家，從官方到民間，人們已經(jīng)形成一種習(xí)慣性思維，即在突發(fā)事件中若是因?yàn)檎賳T的失職、瀆職行為造成了不良后果或嚴(yán)重?fù)p失，或者出現(xiàn)個(gè)人行為不端、生活丑聞并造成不良社會(huì)影響等問(wèn)題，該官員就應(yīng)立即主動(dòng)出來(lái)公開(kāi)道歉，甚至辭職；情節(jié)嚴(yán)重的，其上司也要公開(kāi)道歉或辭職；若該官員是中央政府的內(nèi)閣要員，在情節(jié)特別嚴(yán)重的情況下，還有可能導(dǎo)致內(nèi)閣官員總辭職。[3]1994年10月，位于韓國(guó)漢城（首爾）的圣水橋由于年久失修倒塌，造成五十多人死傷，隨后七名市政官員被捕，市長(zhǎng)被免職，韓國(guó)總理向國(guó)民道歉并引咎辭職，韓國(guó)總統(tǒng)也發(fā)表電視講話，就此突發(fā)事件向全體國(guó)民道歉。1972年6月，在美國(guó)總統(tǒng)大選前夕，共和黨為獲取民主黨內(nèi)部競(jìng)選情報(bào)，闖入民主黨位于華盛頓水門大廈的全國(guó)委員會(huì)辦公室安裝竊聽(tīng)器，并被當(dāng)場(chǎng)逮捕，這便是震驚國(guó)際政壇的“水門事件”。由于此事，美國(guó)總統(tǒng)尼克松不得不引咎辭職，成為美國(guó)歷史上首位辭職的總統(tǒng)。無(wú)論是社會(huì)上的突發(fā)事件還是政壇上的政治丑聞，行政問(wèn)責(zé)已經(jīng)成為國(guó)外政治制度的必不可少的重要部分，在國(guó)外很多國(guó)家已經(jīng)培養(yǎng)出一種官員對(duì)自己言行和決策勇于承擔(dān)責(zé)任的文化，對(duì)于提高政府公務(wù)員特別是主要官員的政治責(zé)任心，澄清吏治是有積極意義的。

四、成立擁有獨(dú)立問(wèn)責(zé)權(quán)力的專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)問(wèn)責(zé)的實(shí)行

許多國(guó)家設(shè)立了擁有獨(dú)立監(jiān)督問(wèn)責(zé)權(quán)力的各種類型的議會(huì)監(jiān)察專員，議會(huì)監(jiān)察專員不受黨派之爭(zhēng)的干預(yù)，獨(dú)立受理民眾對(duì)于政府和其他公職人員違法行為的申訴。瑞典最為典型。瑞典在議會(huì)中設(shè)立了議會(huì)監(jiān)察專員辦公室和憲政委員會(huì)等專門機(jī)構(gòu)來(lái)負(fù)責(zé)一些突發(fā)事件以及由于官員瀆職行為而造成嚴(yán)重后果的問(wèn)責(zé)。議會(huì)監(jiān)察專員辦公室由4位監(jiān)察專員組成，他們由議會(huì)選舉產(chǎn)生，分工不同而且相互獨(dú)立。監(jiān)察員們對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)，但工作不受議會(huì)干預(yù)，也不受政府、法院的干預(yù)，絕對(duì)獨(dú)立地行使監(jiān)督問(wèn)責(zé)權(quán)力，主要處理公眾對(duì)政府部門或公務(wù)員的各類投訴。而憲政委員會(huì)有權(quán)監(jiān)督內(nèi)閣部長(zhǎng)履行職責(zé)的情況，如發(fā)現(xiàn)部長(zhǎng)嚴(yán)重失職的，由憲政委員會(huì)提出彈劾事項(xiàng)，交最高法院審理。類似的機(jī)構(gòu)在芬蘭等國(guó)家也有設(shè)立。除北歐國(guó)家外，法國(guó)在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部也設(shè)立了專門的機(jī)構(gòu)對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員進(jìn)行監(jiān)督問(wèn)責(zé)。20世紀(jì)70年代，法國(guó)參照北歐國(guó)家的議會(huì)行政監(jiān)察專員制度，設(shè)立了頗具法國(guó)特色的行政調(diào)解專員制度。行政調(diào)解專員由部長(zhǎng)委員會(huì)任命，具有相對(duì)的獨(dú)立性，行政調(diào)解專員的問(wèn)責(zé)職權(quán)涉及上至中央各部門下至地方各部門。除監(jiān)督政府官員行為是否合法外，行政調(diào)解專員還可以監(jiān)督政府行為的適當(dāng)性，并可以對(duì)政府的行為提出改進(jìn)的建議。行政調(diào)解專員可以利用各種不同的方法調(diào)查法國(guó)的行政部門，有權(quán)要求有關(guān)部門提交所需要的各種文件材料。行政調(diào)解專員在調(diào)查后可以提出相關(guān)的建議，如果有關(guān)部門不執(zhí)行其建議，行政調(diào)解專員則可以采取有關(guān)制裁性措施。[4]

五、改進(jìn)我國(guó)社會(huì)突發(fā)事件問(wèn)責(zé)的啟示

我國(guó)行政問(wèn)責(zé)制度實(shí)施至今雖已取得有目共睹的成績(jī)，但應(yīng)該看到，我們?cè)诤芏喾矫孀龅眠€不夠到位。分析國(guó)外突發(fā)事件問(wèn)責(zé)的實(shí)踐情況和制度設(shè)計(jì)，可以為改進(jìn)我國(guó)突發(fā)事件的問(wèn)責(zé)工作提出一些對(duì)策和建議。

第一，要注重突發(fā)事件問(wèn)責(zé)實(shí)施的專職化和透明化。對(duì)突發(fā)事件的行政問(wèn)責(zé)應(yīng)設(shè)置專門的獨(dú)立機(jī)構(gòu)來(lái)負(fù)責(zé)實(shí)施，保證權(quán)威性和獨(dú)立性。同時(shí)，問(wèn)責(zé)工作在踐行過(guò)程中還要秉持透明化原則，突發(fā)事件因其特殊性往往很容易在短時(shí)間內(nèi)引起媒體和公眾的關(guān)注。因此要主動(dòng)召開(kāi)新聞發(fā)布會(huì)，向外公開(kāi)透明，讓公眾切實(shí)了解問(wèn)責(zé)的進(jìn)行情況，對(duì)新聞媒體和公眾輿論進(jìn)行正確的引導(dǎo)，以保障公民的知情權(quán)。第二，在推行突發(fā)事件問(wèn)責(zé)制的過(guò)程中應(yīng)當(dāng)注意問(wèn)責(zé)主體的多元化、外部化，問(wèn)責(zé)行為和過(guò)程的法律化和制度化，從而強(qiáng)化問(wèn)責(zé)制的科學(xué)性、有效性。同時(shí)，要完善各項(xiàng)法律法規(guī)，對(duì)問(wèn)責(zé)主體、問(wèn)責(zé)客體、問(wèn)責(zé)事由、問(wèn)責(zé)程序等做出明確規(guī)定，并做好問(wèn)責(zé)法律知識(shí)的普及工作，讓公民意識(shí)到問(wèn)責(zé)不僅是政府部門的事情，而且與自己的利益休戚相關(guān)，以喚起公民的權(quán)利意識(shí)和問(wèn)責(zé)意識(shí)，使廣大民眾參與進(jìn)來(lái)，從而對(duì)政府官員的行為進(jìn)行全方位的監(jiān)督。第三，保證突發(fā)事件問(wèn)責(zé)結(jié)果的公開(kāi)化和長(zhǎng)效化。針對(duì)突發(fā)事件的問(wèn)責(zé)是否有效最終體現(xiàn)在問(wèn)責(zé)的結(jié)果上，如果問(wèn)責(zé)結(jié)果不能及時(shí)公開(kāi)或者問(wèn)責(zé)結(jié)果不適當(dāng)，很容易引發(fā)新的社會(huì)矛盾和不滿，并有可能導(dǎo)致新的社會(huì)安全事件誘因積聚與爆發(fā)。因此對(duì)突發(fā)事件問(wèn)責(zé)的結(jié)果一定要做到公開(kāi)、公正、權(quán)威，問(wèn)責(zé)結(jié)果的內(nèi)容要合理清晰，問(wèn)責(zé)結(jié)果的執(zhí)行要及時(shí)徹底，問(wèn)責(zé)結(jié)果的有效性必須得到保證，不能在較短時(shí)間內(nèi)就出現(xiàn)事實(shí)反復(fù)或人為逆向操作，要保證對(duì)失責(zé)官員進(jìn)行有效懲罰。最后，在突發(fā)事件中違反行政職責(zé)要求的行為一般也都違背了黨內(nèi)法規(guī)的要求，為黨紀(jì)所不容，因此突發(fā)事件行政問(wèn)責(zé)離不開(kāi)黨內(nèi)問(wèn)責(zé)。[5]我國(guó)政治體制中的黨政關(guān)系也決定了在推行突發(fā)事件行政問(wèn)責(zé)的同時(shí)必須發(fā)展黨內(nèi)問(wèn)責(zé)，只有黨內(nèi)問(wèn)責(zé)制與行政問(wèn)責(zé)制配套發(fā)揮作用，才能構(gòu)建起科學(xué)、合理的問(wèn)責(zé)體系，才能使問(wèn)責(zé)制公正、有效地發(fā)揮作用。同時(shí)，黨內(nèi)問(wèn)責(zé)制對(duì)于提高黨的執(zhí)政能力，維護(hù)黨的執(zhí)政合法性也具有重大意義。要促進(jìn)問(wèn)責(zé)制的健康、有序發(fā)展，就要處理好行政問(wèn)責(zé)和黨內(nèi)問(wèn)責(zé)的關(guān)系，要合理劃分黨政職責(zé)界限，此外，還要避免以黨內(nèi)問(wèn)責(zé)取代行政問(wèn)責(zé)、法律問(wèn)責(zé)。

完善和規(guī)范我國(guó)突發(fā)事件問(wèn)責(zé)制度具有重要的現(xiàn)實(shí)意義?！叭绻粋€(gè)政黨不嚴(yán)明政治紀(jì)律，不堅(jiān)守政治規(guī)矩，遲早會(huì)失去執(zhí)政資格，不可避免被歷史淘汰”[6]，只有以“權(quán)責(zé)對(duì)等”為基本原則的問(wèn)責(zé)制，才能為中國(guó)政治的健康發(fā)展、黨的長(zhǎng)期執(zhí)政提供有力保證。

參考文獻(xiàn)

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作者系中共上海市委黨校黨史黨建教研部研究生，指導(dǎo)老師周敬青

責(zé)任編輯：周奕韻