傅學良

近年來，重污染天氣在長三角區(qū)域內(nèi)大范圍同時出現(xiàn)，長三角地區(qū)為了應對這一問題實施了大氣污染防治的聯(lián)防聯(lián)治機制，發(fā)揮了重要作用。但還存在一些問題，最典型的是在體制上并沒有構(gòu)建出適應長三角區(qū)域大氣污染治理特點的管理模式、架構(gòu)、平臺以及效果評估機制。

一、深化長三角大氣污染聯(lián)防聯(lián)治的管理模式改革

協(xié)商會議制度下的輪值省模式就是讓受大氣污染影響最厲害的主體，在特定時間段內(nèi)成為長三角大氣污染聯(lián)防聯(lián)治權(quán)力運行的主導者，污染議題的提出者，并且能夠引導議題方案的解決。

長三角大氣污染防治聯(lián)防聯(lián)治的管理模式涉及“三省一市”在大氣污染治理權(quán)限方面的協(xié)同發(fā)揮，核心為長三角大氣污染治理權(quán)限的運行過程，應該主要解決“跨區(qū)域大氣污染問題”的啟動機制和解決方案運行機制。對此，在國外存在兩種模式選擇，一種是自上而下，通過縱向管理，強制性地針對不同區(qū)域主體規(guī)定義務，要求各區(qū)域大氣污染治理主體服從統(tǒng)一的行政指令，并且對區(qū)域大氣進行達標管理；另一種是平行模式，即各行政主體之間進行平等協(xié)商，通過聯(lián)席會議的協(xié)商方法達成治污協(xié)議，不同主體對該協(xié)議予以承諾并且自愿遵守。前一種治理模式，不可避免地又陷入“政府理性”的誤區(qū)，甚至可能造成行政命令干擾客觀規(guī)律的負面作用；后一種治理模式，無疑可以體現(xiàn)主體的自愿性和主動性，積極地實現(xiàn)和達成協(xié)議規(guī)定的目標。但是要在長三角區(qū)域?qū)崿F(xiàn)大氣污染治理的自發(fā)秩序，存在長三角大氣污染的共性問題，以及“三省一市”的個性問題應該如何提出，又該如何解決？其一，從“理性經(jīng)濟人”的假設出發(fā)，各方可以選擇由自己首先主動承擔較多的大氣污染治理義務，但是這樣就會帶來自身利益的受損，其他主體也不一定會跟進治理。只有每個人都參與提供公共物品，那么所有人才會從中受益；其二，各方也可以選擇明確指出不同省市在大氣污染治理上的不足之處，并且依據(jù)區(qū)域的設定目標要求相關省市完成相應的治理工作，這樣極可能造成對方利益受損，并且很可能會導致以平等合作為主旨的協(xié)商會議破裂。因此，選擇恰當?shù)墓芾砟Ｊ骄统蔀殚L三角大氣污染聯(lián)防聯(lián)治順利實施的首要突破口。在此，筆者認為，協(xié)商會議制度下的輪值省模式能夠有效地打破這種利益選擇困局，更有利于長三角區(qū)域大氣污染問題的提出和解決。眾所周知，長三角的大氣環(huán)流具有周期性的客觀規(guī)律，在一個固定的周期內(nèi)部分省市會成為污染主要受害者，在同樣年度的另外一個周期內(nèi)又成為施害者，周而復始，循環(huán)往復。協(xié)商會議制度下的輪值省模式就是讓受大氣污染影響最厲害的主體，在特定時間段內(nèi)成為長三角大氣污染聯(lián)防聯(lián)治權(quán)力運行的主導者，污染議題的提出者，并且能夠引導議題方案的解決。

二、要解決長三角大氣污染防治聯(lián)防聯(lián)治的管理架構(gòu)設計問題

根據(jù)長三角大氣污染聯(lián)防聯(lián)治的實踐要求，管理架構(gòu)可以設立的核心部門為動議組、技術(shù)組、資金組。

管理架構(gòu)的設計決定了在長三角大氣污染防治聯(lián)控中主體、資金、技術(shù)等要素作用的合理發(fā)揮。根據(jù)長三角大氣污染聯(lián)防聯(lián)治的實踐要求，管理架構(gòu)可以設立的核心部門為動議組、技術(shù)組、資金組。動議組主要負責相關長三角大氣污染議題的提出和討論，明確長三角的大氣環(huán)境容量，對不同省市的污染物排放量進行合理分配，明確跨區(qū)域污染的解決方案，對不同省市的重要大氣污染個性問題進行研討并提出解決途徑；技術(shù)組主要負責在大氣污染聯(lián)防聯(lián)治過程中，對跨區(qū)域大氣污染原因、過程以及結(jié)果進行客觀釋明，有利于從客觀的角度界定“三省一市”相關的大氣污染貢獻度。技術(shù)組還要就大氣污染的減排和治理進行技術(shù)研究以及技術(shù)選擇，提出長三角大氣污染治理的技術(shù)援助方案，互通有無，共同攻關；資金組主要考慮從經(jīng)濟利益的角度將“三省一市”結(jié)合在一起，發(fā)揮利益的激勵效應促進“三省一市”遵守聯(lián)防聯(lián)治協(xié)議。資金組的核心作用是成立長三角大氣污染治理公共基金。在公共基金的組成過程中，資金組要按照公平公正的原則和大氣污染貢獻比例標準確定“三省一市”承擔的相應比例，同時負責長三角大氣污染治理公共基金的收集，以及資金的合理運行，并且在動議組和技術(shù)組的協(xié)助下，確定在長三角大氣污染治理中哪些事務屬于應該遵從公共治理原則的公共事務，哪些業(yè)務屬于應該按照“損害大氣環(huán)境者付費”的原則由各省市單獨負責的業(yè)務，然后選擇合理的技術(shù)解決方案進行治理。

三、要解決長三角大氣污染防治聯(lián)防聯(lián)治的信息管理平臺構(gòu)建問題

“三省一市”需要將涉及大氣污染的全部固定污染源，以位置為基準公開在這個信息平臺；涉及大氣污染的全部移動污染源，以區(qū)域為基準公開在這個信息平臺；并且每一污染源要將其每日產(chǎn)生的污染物在相應的位置和區(qū)域范圍進行公開。

由于長三角的大氣環(huán)境屬于典型的生態(tài)公共產(chǎn)品，所以公眾有權(quán)利實時動態(tài)地了解長三角大氣污染的基本情況，了解長三角大氣污染過程、結(jié)果以及治理內(nèi)容。為達到這一目的，就需要結(jié)合“互聯(lián)網(wǎng)+”，設立一個面向社會公眾公開的長三角大氣污染聯(lián)防聯(lián)控信息管理平臺?！叭∫皇小毙枰獙⑸婕按髿馕廴镜娜抗潭ㄎ廴驹?，以位置為基準公開在這個信息平臺；涉及大氣污染的全部移動污染源，以區(qū)域為基準公開在這個信息平臺；并且每一污染源要將其每日產(chǎn)生的污染物在相應的位置和區(qū)域范圍進行公開。作為環(huán)境保護機關按照屬地主義有義務將本地的污染源在信息管理平臺上進行公開的同時，也有義務按照大氣環(huán)境質(zhì)量標準實時地公開當?shù)氐拇髿猸h(huán)境質(zhì)量。為了強化公眾對大氣污染的監(jiān)督作用，長三角大氣污染防治聯(lián)防聯(lián)治的信息管理平臺應該同時具有開放性和實時性、互動性，也就是公眾有權(quán)利了解大氣質(zhì)量、大氣污染源，同時公眾也可以將隱瞞未報的大氣污染源，通過申請的方式標注在這一信息平臺上，在查證屬實的基礎上，企業(yè)或者環(huán)境保護管理機關有義務在信息平臺上公開此大氣污染源，確保在公眾的監(jiān)督之下，做到長三角大氣污染源全披露。

四、要解決長三角大氣污染防治聯(lián)防聯(lián)治的管理效果評估問題

需要在管理體制中引進權(quán)威的獨立第三方，對“三省一市”聯(lián)防聯(lián)控具體措施的執(zhí)行進行評估，以進一步評價措施的有效性和執(zhí)行性。

“三省一市”聯(lián)席會議通過聯(lián)動方式共同治理大氣污染，這是一個松散的聯(lián)合體治理，具有濃厚的自治和市場色彩，因為珠三角和京津冀更具有強烈的行政色彩。珠三角基本屬于廣東省的“一省”之治，治理措施的推行會隨著治理效果的差異化由廣東省政府進行相應的調(diào)整；京津冀則在某種程度上屬于國務院領導下的“國家”之治，各種產(chǎn)業(yè)布局和污染源的分布可以按照大氣生態(tài)環(huán)境的規(guī)律進行調(diào)整。與之相比，長三角大氣污染防治的聯(lián)防聯(lián)控措施制定以后可能存在自主遵守不足，或者各方雖然遵守了聯(lián)防聯(lián)控舉措，但是治理效果仍然不佳，則有了相應地如何繼續(xù)跟進的措施，如何繼續(xù)對各方進行督促的困難。這都涉及對“三省一市”大氣污染治理行為的評價問題。站在本區(qū)域受害的立場去指責其他區(qū)域，很容易引發(fā)矛盾；如果沒有站在本區(qū)域的立場，則會有“事不關己，高高掛起”的想法，不可避免會產(chǎn)生“公地的悲劇”。因此就需要在管理體制中引進權(quán)威的獨立第三方，對“三省一市”聯(lián)防聯(lián)控具體措施的執(zhí)行進行評估，以進一步評價措施的有效性和執(zhí)行性。獨立第三方所做出的結(jié)論要具有客觀性和中立性，讓“三省一市”心服口服。由第三方對長三角大氣污染聯(lián)防聯(lián)治的效果進行評估，同時對不同省市的承諾和措施進行評估，評估的目的并非追責，而是要探尋未能達到目的的原因，分清是屬于經(jīng)濟、技術(shù)等客觀方面的原因，還是怠于行使、不愿作為等主觀方面的原因。如果是屬于主觀因素則需要通過督促或者進一步協(xié)商，甚至于訴諸公益訴訟的方式促進其完成；如果屬于客觀要素的影響，則可能需要降低事前協(xié)商目標，進一步調(diào)整聯(lián)防聯(lián)控舉措或者進行遵約援助的方式協(xié)助相關省市達到協(xié)同聯(lián)動的目的。

長三角區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控運行機制是治理與善治思想在區(qū)域公共管理層面的引入和運用。區(qū)域治理應該是通過建立合作的聯(lián)合治理模式，設置科學的管理平臺，運用和動員社會及非政府組織的力量，在充分尊重并鼓勵公眾參與下，進行的一種區(qū)域宏觀解決方案構(gòu)建和微觀問題集中應對的集體協(xié)商過程，有效地總結(jié)長三角大氣污染治理經(jīng)驗，及時調(diào)整聯(lián)防聯(lián)治方向和目標。