陳凌珠

（四川農業(yè)大學管理學院，四川　成都　611130）

藏區(qū)農牧區(qū)精準扶貧工作調查與思考——以四川省馬爾康市為例

陳凌珠

（四川農業(yè)大學管理學院，四川成都611130）

為幫助藏區(qū)農牧民盡快擺脫貧困，實現(xiàn)精準脫貧，文章在了解馬爾康市扶貧開發(fā)工作的基礎上，深入實地進行調研，通過調查發(fā)現(xiàn)該市存在返貧率偏高、基礎設施滯后、自然條件約束、缺乏村集體經濟、精準幫扶措施針對性不強等問題，并從推進藏區(qū)農牧區(qū)基礎建設、完善社會救助制度、加大精準扶貧力度、加大對貧困戶的金融扶持力度、聚焦聚力特色優(yōu)勢產業(yè)、加大藏區(qū)政策扶貧力度等方面提出藏區(qū)農牧區(qū)精準扶貧的對策建議。

藏區(qū)；農牧區(qū)；精準扶貧；馬爾康

一、引言

消除貧困、改善民生、逐步實現(xiàn)共同富裕是社會主義的本質要求。我國政府一直致力于消除貧困，從20世紀80年代開始，實施了大規(guī)模的扶貧開發(fā)行動，使農村貧困人口從1978年的2.5億減少到2014年的7017萬，貧困發(fā)生率從33.1%下降到了7.2%［1］，中國在反貧困方面取得了舉世矚目的成果。然而，隨著扶貧形式的轉變，我國扶貧開發(fā)工作進入了新時期，2013年12月，中辦、國辦印發(fā)的《關于創(chuàng)新機制扎實推進農村扶貧開發(fā)工作的意見》（中辦發(fā)［2013］25號）明確提出建立精準扶貧工作機制。在國務院下發(fā)《建立精準扶貧工作機制實施方案》后，精準扶貧工作在全國范圍內得以大力推行［2］，此后，“精準識別、精準幫扶、精準管理”的貧困治理模式在扶貧開發(fā)事業(yè)上取得了顯著進展，也豐富和拓展了中國特色扶貧開發(fā)模式。

但是，從實現(xiàn)全面建設小康社會的任務來看，我國脫貧攻堅形勢依然嚴峻，在現(xiàn)行標準下實現(xiàn)到2020年農村貧困人口全部脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困，時間緊迫、任務艱巨。尤其是在貧困面大、貧困程度深的西藏和四川省藏區(qū)［3］，由于生態(tài)環(huán)境的脆弱性，民族文化的獨特性，致貧原因的異質性，以及存在“直過民族”的特性，藏區(qū)貧困人口是實現(xiàn)全面小康目標中最突出、最難啃的“硬骨頭”。而相較于西藏，四川省藏區(qū)具有集民族地區(qū)、連片特困地區(qū)、農牧區(qū)于一體的特質，使常規(guī)的貧困治理模式和政策受到了嚴峻的挑戰(zhàn)。

馬爾康市作為阿壩藏族羌族自治州的州府，地處全州腹心地帶，具有明顯的經濟帶動和輻射效應，是阿壩州政治、文化、金融、信息中心，并且擁有保存較完整的藏族文化形態(tài)，境內同時有安多和嘉絨兩個藏族支系分布，具有一定的典型性和代表性。本文通過對馬爾康市精準扶貧工作的調查研究，分析藏區(qū)貧困現(xiàn)狀和扶貧開發(fā)過程中存在的問題，進而提出具有針對性、實踐性的幫扶措施，以利于更好地幫助藏區(qū)農牧民擺脫貧困，提高農牧民自身可持續(xù)發(fā)展能力，從而脫貧致富，實現(xiàn)“富民興藏”。同時，也有利于同步實現(xiàn)全面建設小康社會，改善民生，維護社會穩(wěn)定和民族團結。

二、馬爾康市貧困現(xiàn)狀及扶貧開發(fā)成效

（一）區(qū)域概況

馬爾康市幅員面積6633平方公里，全市轄3鎮(zhèn)11鄉(xiāng)，105個行政村，238個村民小組，地處川西北高原南端，屬高原峽谷區(qū)，地面海拔在2180-5301米之間。截至2014年底，全市戶籍人口總數(shù)56166人，其中：男性28862人，女性27304人；農業(yè)人口31179人，非農業(yè)人口24987人；藏族43103人，羌族1659人，回族676人，漢族10537人，分別占總人口的76.7%、3.0%、1.2%、18.8%。

2014年，馬爾康市實現(xiàn)地區(qū)生產總值200253萬元，比上年增長5.3%，人均GDP達到33941元，較上年增長4.7%。其中，第一產業(yè)增加值21502萬元，增長5.2%；第二產業(yè)增加值31165萬元，增長0.6%；第三產業(yè)增加值147586萬元，增長6.3%①數(shù)據(jù)來源：《四川省統(tǒng)計年鑒（2014-2015年）》。

（二）貧困現(xiàn)狀

馬爾康市由于歷史原因、區(qū)位條件等諸多因素制約，是集“老、少、邊、窮、病、災”于一體的典型貧困地區(qū)，是四川省扶貧開發(fā)“四大片區(qū)”高原藏區(qū)的省級貧困縣。全市住房難、行路難、飲水難、用電難、通信難、上學難、就醫(yī)難、就業(yè)難、增收難等問題普遍存在，因病、因殘、因災致貧返貧現(xiàn)象突出。2014年，全市精準識別貧困村29個，分別是黨壩鄉(xiāng)格爾威村、銀郎村，草登鄉(xiāng)澤灣村、寶巖村，腳木足鄉(xiāng)蒲市口村、大壩口村，梭磨鄉(xiāng)木爾溪村、代修村，木爾宗鄉(xiāng)騰古村、斯米村，沙爾宗鄉(xiāng)尕博村、尼市口村、沙爾宗村，白灣鄉(xiāng)大石凼村、年克村、溫古村，松崗鎮(zhèn)哈飄村、丹波村，康山鄉(xiāng)達維村、黃丫村，大藏鄉(xiāng)打扒村、青平村，龍爾甲干木鳥村、尕渣村，馬爾康鎮(zhèn)莫拉村、阿底村，日部鄉(xiāng)射江村、英古村，卓克基鎮(zhèn)納足村，精準識別貧困戶1169戶，貧困人口4084人，約占全市農村人口的12.9%，同年，馬爾康市解決貧困人口644人，農牧民人均純收入達到8897元（高于全省平均水平94元）②數(shù)據(jù)來源：《2014年馬爾康扶貧開發(fā)工作督查調研情況報告》。

（三）扶貧開發(fā)成效

2014年，馬爾康市精準扶貧工作取得了一定的成效。首先，在精準識別上，制定了《馬爾康市扶貧開發(fā)建檔立卡實施細則》，嚴格按照規(guī)?？刂?、精準識別、分級負責、公示公告的要求，以戶為單位進行貧困戶識別，做到了程序公正透明、信息真實可靠、群眾認可滿意；其次，在精準幫扶上，大力推行“單位幫扶到村、干部幫扶到戶”的“一對一”結對幫扶工作制度，已有84名機關干部駐進了29個貧困村，417名科級干部幫扶1169戶貧困戶，為貧困村、貧困戶辦好實事712件；最后，在動態(tài)管理上，建立了貧困村、貧困戶信息網絡系統(tǒng)，落實專項工作經費50萬元，加強了精準扶貧監(jiān)測，跟蹤貧困村、貧困戶幫扶情況，抓好貧困人口動態(tài)管理，對穩(wěn)定脫貧的農戶及時退出，對新增的貧困人口及時納入扶貧對象給予幫扶，實現(xiàn)扶貧對象有進有出、動態(tài)管理。同時，馬爾康扎實推進“五大扶貧工程”12項重點工作，取得了以下成效：

1.基礎建設方面。建設通村水泥路223.5公里，實施縣道安保工程119.4公里，保障村級道路暢通，基本達到了“村村通暢”的目標；投資7505萬元實施農村電力保障工作，有效解決了1111戶農戶用電難問題；啟動水利建設攻堅行動，解決了涉及14個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、67個行政村、5座寺廟、11所學校、103個工程點，共計8199人的飲水安全問題。

2.產業(yè)發(fā)展方面。在發(fā)展以有機農業(yè)為主的特色產業(yè)上，建立了精細蔬菜基地1130畝、中藥材鐵棒錘種植基地412畝、核桃基地450畝，同時發(fā)展了100余戶養(yǎng)蜂大戶。在鄉(xiāng)村旅游發(fā)展上，借助環(huán)紅原機場旅游經濟圈的契機，打造梭磨鄉(xiāng)毛木初村鄉(xiāng)村旅游，完成梭磨鄉(xiāng)、卓克基鎮(zhèn)、馬爾康鎮(zhèn)、松崗鎮(zhèn)共40戶旅游接待示范戶的提升打造工作，帶動320余名農村剩余勞動力就業(yè)。

3.新村扶貧方面。在危房改造上，完成365戶農戶危房改造工作，共計投入655.25萬元。在推進衛(wèi)生和計劃生育方面，2014年，全市參加新農合人數(shù)達31610人，參合率99.7%，完成國家免費孕前優(yōu)生健康檢查128對。在文化建設上，完成“村村通”建設397套、實施“村村響”4個村，完成13個鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站建設，完成黨壩鄉(xiāng)省級示范綜合文化站建設任務和10個文化活動室設備設施配置任務。在貧困村信息化建設方面，完成卓克基查米村等5個行政村寬帶建設任務，完成行政村通電任務56個，通電建制村通互聯(lián)網的行政村54個，通互聯(lián)網比例達96%。

4.能力扶貧方面。在教育事業(yè)上，通過實施27個項目加強了基礎設施建設，建筑面積達到14546.9平方米，共計投入1991萬元。在就業(yè)技能培訓上，共計舉辦農牧民汽車駕駛和中式烹飪培訓17期，參與人數(shù)2409人；拓寬就業(yè)信息獲取渠道，建立人力資源市場，定期舉辦招聘會，及時發(fā)布崗位信息，同時開展職業(yè)指導、職業(yè)介紹4580人，提供就業(yè)崗位4672個、政策咨詢15000余人次。

5.生態(tài)建設方面。啟動綠色十年行動計劃，順利推進二期天保等工程，管護國有林108.35萬畝、集體林100.67萬畝，草原生態(tài)獎補涉及7669戶，共計1414.05萬元，集體公益林補償涉及7627戶，共計1784.86萬元，退耕還林補償涉及35496.6畝，共計922.9萬元，創(chuàng)建了7個省級生態(tài)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和28個州級生態(tài)村③數(shù)據(jù)來源：《2014年馬爾康扶貧開發(fā)工作督查調研情況報告》。

三、存在的問題

（一）返貧率偏高，因災、因病、因學致貧返貧現(xiàn)象突出

馬爾康市貧困人口主要分布在自然環(huán)境惡劣、社會發(fā)展程度較低的高半山區(qū)、邊遠牧區(qū)、大骨節(jié)病區(qū)，生產條件落后，全市貧困面廣、貧困程度深，因災、因病、因學的致貧返貧現(xiàn)象突出。受“5·12”地震影響，山區(qū)洪澇、山體滑坡、山洪泥石流等災害頻發(fā)，大大提高了受災群眾因災致貧、因災返貧的可能性。馬爾康地區(qū)大骨節(jié)病發(fā)病率較高，很多家庭由于大骨節(jié)病而喪失主要勞動力，看病的支出以及收入的減少，使得家庭陷入貧困。而且根據(jù)國家有關政策，2015年是綜合防治大骨節(jié)病試點工作的最后一年，該項政策一旦停止，很可能會出現(xiàn)很多大骨節(jié)病人家庭重新返貧。馬爾康的高中學校都在市區(qū)，隨著農戶對教育的越來越重視，他們都會選擇在市區(qū)租房子供孩子上學，并由一名監(jiān)護人照顧孩子的飲食起居，這在一定程度上又增加了家庭的經濟負擔，使得因學致貧返貧現(xiàn)象日益突出。

（二）基礎設施滯后，發(fā)展后勁不足

盡管近年來全市的水、路、電、通訊等基礎設施有了較大地改善，但是與內地發(fā)達地區(qū)相比，仍有較大差距。馬爾康的村寨分布較為分散，通村道路并未全部實現(xiàn)通暢通達，班車數(shù)量少且班次有限，自發(fā)電、小水電不穩(wěn)定，網絡覆蓋不全面等因素都嚴重制約著當?shù)嘏c外界的溝通交流和信息互換，貧困地區(qū)滯后的基礎設施遠遠不能滿足農村的發(fā)展需求。同時，貧困地區(qū)由于物價、運輸、勞務力等因素的影響，基礎設施建設成本相對較高，而國家財政對貧困村的補助采取“一刀切”形式，沒有考慮到貧困地區(qū)的實際困難和地方財政資金的有限性，使得農村發(fā)展后勁不足。另外，在農村教育、衛(wèi)生、文化等方面投入不足，專業(yè)技術人才引進困難，本地教師、醫(yī)務人員缺少培訓教育，綜合素質不高等問題也影響著貧困地區(qū)的發(fā)展。

（三）自然條件約束，村寨發(fā)展模式相似

由于自然條件的約束，全市大部分村寨的發(fā)展模式都十分相似。馬爾康地處高山峽谷地帶，屬高海拔、低緯度地區(qū)，晝夜溫差大，自然環(huán)境惡劣，生態(tài)十分脆弱。全市大部分村寨處于高半山區(qū)，種植面積有限，且由于高海拔原因，只能種植土豆、青稞、小麥、白菜等農作物或川貝、羌活、大黃等中藥材。高半山區(qū)的農戶大多通過養(yǎng)殖牛、羊、豬和中蜂作為主要經濟來源，絕大多數(shù)村寨擁有充足的草場面積，但也會出現(xiàn)有的村寨草場面積不充足，牲口跑到隔壁村的草場而引發(fā)爭端的情況。相似的自然條件和經濟來源，使得各個村寨間的發(fā)展大同小異，缺少自身特色和亮點，容易造成同一區(qū)域內市場供需不平衡，而產品單一、重復，整體競爭力弱等都在一定程度上限制了村寨的發(fā)展。

（四）精準識別操作過程不妥當，幫扶措施針對性不強

貧困村中大多數(shù)農戶家庭經濟情況相差不大，而貧困戶的名額往往有限，為了在精準識別貧困戶的同時又協(xié)調各農戶的利益，村委會普遍采取每隔一段時間，更新貧困戶名單，使村內經濟水平接近的貧困農戶輪流享受扶貧政策，村委會的做法不僅違背了精準識別的規(guī)定要求，也不利于貧困戶從根本上擺脫貧困的窘境。調研發(fā)現(xiàn)，對貧困戶的幫扶措施基本是千篇一律，沒有區(qū)別，村里主導種什么、養(yǎng)什么，就讓貧困戶跟著做什么。村委會對貧困戶的摸底并不充分，也沒有切實考慮其自身的發(fā)展意愿，扶貧措施針對性不強，沒有做到一戶一計，因戶施策。

（五）缺乏村集體經濟

貧困村的特殊歷史、自然條件致使產業(yè)組織發(fā)展基礎薄弱，并且受村干部文化水平低、綜合能力不強的因素影響，貧困村往往缺乏村集體經濟和專業(yè)合作社，即使擁有村集體經濟，其規(guī)模也不大、效益不佳，集體產業(yè)發(fā)展受約束，村集體對貧困戶的幫扶也顯乏力，沒有發(fā)揮應有的作用。村集體經濟作為基層扶貧工作的保障和強大動力，其強弱直接影響著扶貧工作的好與壞，和百姓生活水平的高低。目前，各個貧困村已經意識到了村集體經濟無力的問題，并著重將其納入“十三五”村級規(guī)劃，希望通過集體產業(yè)的發(fā)展，努力增強自身的“造血功能”，進行可持續(xù)性扶貧，例如松崗鎮(zhèn)丹波村準備充分利用地理優(yōu)勢，打造集旅游住宿購物于一體的藏族文化風情休閑農家樂；大藏鄉(xiāng)青平村依托村內豐富的豬牛羊資源，準備建立牛羊肉加工廠和小型奶粉加工廠。

（六）農戶具有脫貧致富意識，但面臨困難較多

許多貧困村農戶的思想觀念發(fā)生了轉變，具有脫貧致富的自主意識和創(chuàng)業(yè)意識，但其仍然面臨許多困難，主要有：（1）農戶文化層次較低，創(chuàng)業(yè)經驗不足，缺乏專家的指導和協(xié)助。（2）個人創(chuàng)業(yè)資金投入有限，政府支持力度不夠。（3）交通瓶頸制約，增加了產品成本，降低了市場競爭力。（4）農戶個人能力有限，產品銷路成問題。例如調查中發(fā)現(xiàn)，有村民意識到自家藏香豬因其高品質而在周邊城市較受歡迎，希望通過將藏香豬銷售到周邊城市來增加家庭收入，但由于交通、銷售渠道、自身文化程度等方面的制約，最后這個想法只能不了了之。

四、政策建議

（一）加快推進藏區(qū)農牧區(qū)基礎建設，不斷改善其發(fā)展條件

增加對藏區(qū)農牧區(qū)交通、基礎設施、科技、教育、文化、衛(wèi)生等公共事業(yè)方面的扶貧資金支持，夯實農牧區(qū)基礎建設，提高社會發(fā)展程度，提升藏區(qū)農牧民文化素質和自身發(fā)展能力，解決農牧區(qū)住房難、行路難、飲水難、用電難、通信難、上學難、就醫(yī)難等問題。

（二）堅持精準扶貧，完善社會救助制度

堅持扶貧對象要精準、幫扶措施要精準、資金使用要精準、責任落實要精準，堅持“一村一品”“一戶一業(yè)”，結合村、戶實際情況，尤其要考慮到藏區(qū)農牧區(qū)的特殊性，精準選擇致富項目，動態(tài)監(jiān)管“一對一”幫扶計劃和措施的落實。將精準扶貧與動態(tài)扶貧結合，制定合理的貧困戶認定、退出機制，做到不落下一個困難群眾。進一步完善農村各項社會救助制度，根據(jù)貧困戶實際情況，分類完善實施社會保障、大病救助、教育助學貸款補助等制度和政策。

（三）加大精準扶貧力度，找準村集體經濟定位

要集中力量解決當前影響貧困村發(fā)展的關鍵問題，制定村發(fā)展規(guī)劃，搞活集體經濟，使村集體有能力、有財力辦實事。加大精準扶貧力度，充分調動群眾的積極性和主動性，將政府支持、社會幫扶與自力更生緊密結合起來，共同努力加快改變貧困地區(qū)落后的面貌。在各部門的幫助下，做好產業(yè)規(guī)劃，充分挖掘和利用貧困村的潛在資源，找準發(fā)展定位，并對村集體經濟項目給予一定資金傾斜支持。

對于貧困戶，要做到分類施策。因學因災陷入階段性貧困的，要及時提供救助，幫助其走出困境；有勞動能力卻無發(fā)展路子的，要幫助他們找項目、籌資金、提供技術培訓機會，使其通過自身的勤奮實現(xiàn)脫貧致富；對于年老體弱無勞動力者，要考慮政策兜底；對于因病致貧、返貧且醫(yī)療費用遠遠高于醫(yī)保承擔范圍的，要從政策層面出發(fā)，健全特殊救助機制，確保其基本生活水平。

（四）聚焦聚力特色優(yōu)勢產業(yè)，增強貧困地區(qū)發(fā)展內生動力

堅持把產業(yè)扶貧作為扶貧開發(fā)的重要抓手，把解決貧困人口的生產生活問題與發(fā)展特色產業(yè)、促進農戶增收、激發(fā)內生動力有機結合起來，才能實現(xiàn)穩(wěn)定脫貧，提高農戶抗風險能力。采取多元化的產業(yè)化經營模式，如“基地+龍頭企業(yè)+專業(yè)合作組織+農戶”等，并積極調整農業(yè)產業(yè)結構，側重特色農畜產業(yè)、文化旅旅產業(yè)，努力形成可持續(xù)的經濟增長點。針對藏區(qū)農牧區(qū)豐富的草場資源和得天獨厚的自然條件，可以大規(guī)模養(yǎng)殖藏香豬、野豬、牦牛等地方特色牲畜，做到線上線下同時銷售，拓寬銷售渠道，打造專屬品牌，形成品牌效應，增強貧困戶自身的“造血”功能，促進農戶持續(xù)增收。

（五）加大對貧困戶的金融扶持力度，提高其抗風險能力

目前，大多貧困戶由于經濟狀況惡劣，很難從金融部門獲得貸款。建議政府及時出臺相關扶持政策，幫助解決發(fā)展意愿強烈的貧困戶貸款難問題，降低扶貧小額信貸門檻，簡化信貸程序。同時，幫助貧困戶發(fā)展蔬菜及中藥材種植、規(guī)模養(yǎng)殖、農產品加工等，培育壯大農村專業(yè)合作經濟組織，為貧困戶產品輸出牽線搭橋。

（六）結合民族地區(qū)實際，加大藏區(qū)農牧區(qū)政策扶貧力度

針對少數(shù)民族地區(qū)、邊遠高山貧困地區(qū)等重點區(qū)域扶貧工作，對基層干部群眾反映的政策實施過程中出現(xiàn)的問題，要引起重視，相關部門要結合藏區(qū)農牧區(qū)實際，認真組織調查研究，配套相應特殊政策，加大政策扶貧力度。

［1］莊天慧，陳光燕，藍紅星.精準扶貧主體行為邏輯與作用機制研究［J］.廣西民族研究，2015，（6）：138-146.

［2］汪三貴，郭子豪.論中國的精準扶貧［J］.貴州社會科學，2015，（5）：147-150.

［3］李宏.關于西藏和四省藏區(qū)精準扶貧精準脫貧的思考［J］.西藏發(fā)展論壇，2015，（6）：45-49.

（責任編輯：管仲）

陳凌珠（1992-），女，浙江海寧人，碩士研究生，研究方向：農村反貧困、農業(yè)經濟。