劉爭凡

摘 要：公共服務(wù)的法律適用與構(gòu)建則是地方政府面臨的一大問題。服務(wù)型政府遵循以人為本、為人民服務(wù)的核心理念，因而有必要通過法治途徑實(shí)現(xiàn)責(zé)任政府構(gòu)建。本文具體以某省為例，分析了地方政府公共服務(wù)法律適用現(xiàn)狀，結(jié)合地方政府公共服務(wù)法律機(jī)制存在的問題，最后提出了幾點(diǎn)完善地方政府公共服務(wù)法制體系的策略。

關(guān)鍵詞：地方政府；公共服務(wù)；法律

政府公共服務(wù)是現(xiàn)代國家的一項(xiàng)極為重要的職能，政府公共服務(wù)能力提升對于地方社會(huì)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著深遠(yuǎn)的意義。隨著新常態(tài)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，政府的職能不斷被重新定位，現(xiàn)代政府的公共服務(wù)職能逐漸向提供核心公共產(chǎn)品服務(wù)轉(zhuǎn)型，非政府組織以及社會(huì)團(tuán)體等也逐步加入到地方公共服務(wù)供給體系當(dāng)中。在此趨勢之下，地方政府部門需進(jìn)一步提升服務(wù)效率，轉(zhuǎn)變職能，而公共服務(wù)的法律適用與構(gòu)建則是地方政府面臨的一大問題。下文則結(jié)合某省公共服務(wù)法律適用與規(guī)制問題對地方政府公共服務(wù)法律適用進(jìn)行探討。

一、地方政府公共服務(wù)法律適用現(xiàn)狀

如何面對“民生短板”，推動(dòng)公共服務(wù)型政府建設(shè)，構(gòu)建起符合省情、覆蓋完整以及可持續(xù)的公共服務(wù)，是目前擺在各級(jí)地方政府面前的重要問題。公共服務(wù)的概念經(jīng)歷了從被了解、熟知，再到研究與實(shí)踐的過程，如今“提升公共服務(wù)水平”、“打造服務(wù)型政府”等都已成為研究熱點(diǎn)。某省近年來不斷推動(dòng)公共服務(wù)創(chuàng)新與完善，政府公共服務(wù)建設(shè)取得了良好進(jìn)展。自2016年起，一批新的法律法規(guī)以及國家政策開始實(shí)施，某省也將逐步開始貫徹，公共服務(wù)體系也講不斷完善。譬如，隨著“全面兩孩”政策的實(shí)施，從2016年起，某省計(jì)劃每年投入120萬元用來加強(qiáng)兒科、產(chǎn)科以及婦幼保健服務(wù)體系建設(shè)。

政府公共服務(wù)受到了越來越多的關(guān)注，但人們卻較少運(yùn)用法律視角去考察公共服務(wù)。由于政府公共服務(wù)是基于行政管理學(xué)等學(xué)科當(dāng)中產(chǎn)生，因而其法律適用與規(guī)制問題一定程度上受到了忽視?？傮w來看，目前我國政府公共服務(wù)的概念較為抽象，更沒有專門的法律法規(guī)對政府公共服務(wù)進(jìn)行明確規(guī)范。地方政府公共服務(wù)法律規(guī)制中不可避免要涉及到部門職能轉(zhuǎn)變、提供服務(wù)、幫扶非政府組織、服務(wù)監(jiān)督以及法律救濟(jì)等內(nèi)容，但由于公共服務(wù)法律制度的不夠健全，地方公共服務(wù)建設(shè)亟待尋求新的突破。

二、地方政府公共服務(wù)法律機(jī)制存在的問題

隨著社會(huì)主義法律制度的不斷完善，政府部門的所有行為必須做到有法可依、有法必依。而目前在公共服務(wù)上，許多方面仍然無法可依，地方政府公共服務(wù)法律機(jī)制尚面臨著幾個(gè)問題。

1.系統(tǒng)的法律制度規(guī)范缺乏

地方政府的所有行為必須要在法制框架內(nèi)活動(dòng)，目前某省也出臺(tái)了一系列文件，并且在政府工作報(bào)告中也明確指出應(yīng)加快推動(dòng)政府向社會(huì)購買公共服務(wù)進(jìn)程等完善公共服務(wù)的制度條例。但總體來看，目前尚缺乏系統(tǒng)與詳細(xì)的法律制度規(guī)范。因而，法律法規(guī)的缺失，是現(xiàn)階段地方政府開展公共服務(wù)體系建設(shè)中所面臨的最關(guān)鍵問題。以某省體育公共服務(wù)為例，現(xiàn)有法律中能夠?yàn)榈胤秸峁w育公共服務(wù)的法律依據(jù)只有《憲法》等少數(shù)法律，《憲法》中第21條明確指出：“國家發(fā)展體育事業(yè)，開展群眾性的體育活動(dòng)，增強(qiáng)人民體質(zhì)。”而《中華人民共和國體育法》作為我國體育領(lǐng)域的基本法律，并沒有對于體育公共服務(wù)的明確規(guī)定，法律法規(guī)的缺失使得政府體育公共服務(wù)體系的構(gòu)建與應(yīng)用無法做到有法必依，這也直接導(dǎo)致了地方政府公共服務(wù)主體法律定位不清晰，行政部門、社會(huì)非政府組織、企業(yè)以及個(gè)人等社會(huì)主體法律關(guān)系不明確。

2.專項(xiàng)性行政法規(guī)支持力度不足

地方行政部門也無法利用法律授權(quán)方式有效行使自身權(quán)力，進(jìn)而導(dǎo)致公共服務(wù)無法持續(xù)有效推行。在政府購買公共服務(wù)方面，某省政府嚴(yán)格按照《合同法》、《預(yù)算法》、《政府采購法》以及《國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》等法律法規(guī)，建立起了較為系統(tǒng)的管理細(xì)則與制度規(guī)范體系，不斷加強(qiáng)與改善公共服務(wù)。但由于頂層法律制度的設(shè)計(jì)不夠完善，后期考核監(jiān)管也缺乏力度，規(guī)范管理不到位，個(gè)別地方政府出現(xiàn)公共服務(wù)只購買不監(jiān)管的現(xiàn)象，例如某縣購買環(huán)境清潔衛(wèi)生服務(wù)，因多層轉(zhuǎn)包，監(jiān)管不力，使得該地環(huán)境衛(wèi)生質(zhì)量不升反降，與社會(huì)服務(wù)購買的初衷相背離。

三、完善地方政府公共服務(wù)法制體系的思考

1.構(gòu)建完備的法律制度

公共服務(wù)法制體系的完善，需要立法機(jī)關(guān)給予法律上的支持，同時(shí)也需要對應(yīng)的制度供給，促進(jìn)政府職能法制化的實(shí)現(xiàn)。首先，應(yīng)當(dāng)完善《憲法》功能，厘清中央與區(qū)域縱向管理職權(quán)劃分。建議參考?xì)W美一些國家對于區(qū)域治理規(guī)范，結(jié)合我國國情，通過職能的合理分配充分調(diào)動(dòng)地方政府職能行使的積極性和主動(dòng)性；通過《憲法》以及相關(guān)法律明確地方政府職能范圍，合理限制地方政府的行使權(quán)力，違法必究。其次，從法制角度充分明確地方政府的職能。依據(jù)法律法規(guī)明確政府部門責(zé)任，促進(jìn)地方政府公共服務(wù)職能的充分發(fā)揮；部門設(shè)置應(yīng)當(dāng)以社會(huì)公共事務(wù)類型合理劃分，明確分工，杜絕各個(gè)部門職能責(zé)權(quán)交疊的現(xiàn)象發(fā)生。最后，出臺(tái)專門的法律來規(guī)范政府公共服務(wù)。地方政府公共服務(wù)已成為現(xiàn)代政府職能轉(zhuǎn)變的重要內(nèi)容，涉及到行政部門、社會(huì)組織和廣大人民群眾，涉及到國家人員編制、財(cái)政以及社會(huì)保障制度等，牽涉到方方面面，需要多個(gè)部門的共同努力，通過立法、修法來規(guī)定與調(diào)整，能夠更好的展現(xiàn)人民群眾的意向。公共服務(wù)領(lǐng)域包含衛(wèi)生、文化、體育、社會(huì)保障等方面，因而具體的專項(xiàng)法律可由國務(wù)院提出向全國人大提出立法案，各部門共同起草論證。

2.制定地方性專項(xiàng)行政法規(guī)

新形勢下，公共服務(wù)型政府是責(zé)任政府，也是法治政府。地方政府在建設(shè)公共服務(wù)型政府的過程中，法治建設(shè)應(yīng)當(dāng)放在重要的位置。地方政府公共服務(wù)建設(shè)近年來取得了一定的成績，但也要進(jìn)一步行政法律制度上予以完善。一方面，應(yīng)當(dāng)從地方法規(guī)建設(shè)層面理清各級(jí)政府之間公共服務(wù)履行的責(zé)權(quán)關(guān)系，不斷修改完善設(shè)計(jì)公共服務(wù)方面的法律法規(guī)，進(jìn)一步明確各級(jí)政府、各級(jí)部門公共服務(wù)職責(zé)分工，依據(jù)法律法規(guī)為人民群眾提供更多、更優(yōu)質(zhì)、更全面的公共服務(wù)，促進(jìn)公共服務(wù)的法制化與常態(tài)化。另一方面，作為地方政府，應(yīng)當(dāng)全面保證國家法律以及政策方針的有效貫徹實(shí)施，加強(qiáng)對地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)的協(xié)調(diào)處理，強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)管，實(shí)施面向基層群眾的管理與服務(wù)。

同時(shí)，作為地方政府，應(yīng)當(dāng)在貫徹實(shí)施公共服務(wù)基本法律的基礎(chǔ)之上，結(jié)合地方需要，充分針對地方的實(shí)際情況，制定并實(shí)施專項(xiàng)立法以及制定公共服務(wù)專項(xiàng)性行政法規(guī)，適應(yīng)于當(dāng)?shù)毓卜?wù)建設(shè)。通過專項(xiàng)行政法規(guī)制度的制定，對公共服務(wù)建設(shè)進(jìn)行全面規(guī)范，促進(jìn)政府加快公共服務(wù)創(chuàng)新，為公共服務(wù)建設(shè)實(shí)施提供更為清楚的程序過程與制度保障。

此外，也應(yīng)當(dāng)積極引入社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，社會(huì)組織與群眾參與到政府公共服務(wù)監(jiān)督當(dāng)中，可有效促進(jìn)政府不斷提高公共服務(wù)水平。具體可出臺(tái)相應(yīng)法律或者政策明確社會(huì)組織的合理地位以及公共服務(wù)的合法主體地位，從法律與制度上鼓勵(lì)社會(huì)組織參與到地方公共服務(wù)建設(shè)當(dāng)中；其次也應(yīng)當(dāng)對社會(huì)組織公共服務(wù)的形式內(nèi)容進(jìn)行規(guī)范，為社會(huì)組織公共服務(wù)提供更為明確的方向。

結(jié)束語

總而言之，地方政府公共服務(wù)法律體系建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要建立并逐步完善相關(guān)的立法。地方政府公共服務(wù)建設(shè)近年來取得了不小的進(jìn)展，但同時(shí)因法律適用問題也面臨著諸多的挑戰(zhàn)。新形勢下，應(yīng)當(dāng)促進(jìn)公共服務(wù)法律體制的完善，地方政府也應(yīng)當(dāng)樹立起法治政府理念，正確引導(dǎo)與科學(xué)實(shí)施，構(gòu)建專項(xiàng)行政法律制度，促進(jìn)地方政府公共服務(wù)的發(fā)展與創(chuàng)新，為人民群眾提供更多更好的公共服務(wù)。（作者單位：荊州市人民政府辦公室）

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