本刊特邀記者

1989年，第六屆全國(guó)人大第五次會(huì)議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》，這是一部規(guī)范行政權(quán)力的法律，在中國(guó)正式確立行政訴訟為獨(dú)立的訴訟制度。根據(jù)這部法律，普通公民不僅可以和政府對(duì)簿公堂，還有可能打贏官司，要求政府為其違法的行政行為承擔(dān)法律責(zé)任。可以說(shuō)，這部法律的誕生，是中國(guó)民主與法治發(fā)展進(jìn)程中的一座里程碑，它的命運(yùn)從一開(kāi)始就與最廣大人民群眾的根本利益緊密地聯(lián)系在一起。

然而，在一個(gè)“官貴民賤” “民不與官斗”的傳統(tǒng)意識(shí)盛行了幾千年的國(guó)度里，這部法律能順利實(shí)施嗎？行政機(jī)關(guān)能坐到被告席上嗎？為了準(zhǔn)確了解行政訴訟法的實(shí)施情況，傾聽(tīng)人民群眾對(duì)行政訴訟制度的意見(jiàn)，最高人民法院行政審判庭的青年法官們自2010年開(kāi)始，陸續(xù)組織了“青年法官下基層”系列活動(dòng)，把最高法院的優(yōu)秀年輕法官陸續(xù)派往基層，了解那里的行政審判工作情況，并把當(dāng)?shù)氐囊庖?jiàn)和建議帶回最高法院。6年來(lái)，通過(guò)走進(jìn)海淀法院、泰安中院、東城街道和廣西衛(wèi)生行政執(zhí)法隊(duì)伍等活動(dòng)，年輕法官們深切地感受到：行政審判面臨的問(wèn)題很多，諸如司法環(huán)境不佳、案件受理受限、執(zhí)行工作艱難等，但最大也是最根本性的問(wèn)題恐怕還是沒(méi)有能夠得到最廣大人民群眾最深切的理解與支持。行政訴訟法實(shí)施已近30年，然而即使是在首善之區(qū)的北京，甚至一些基層人大代表和政協(xié)委員都還不知曉行政審判的功能、作用和定位，更勿論普通群眾通過(guò)行政審判維護(hù)自身權(quán)益。不能扎根群眾，這項(xiàng)事業(yè)就無(wú)法取得長(zhǎng)足的發(fā)展;要讓人民群眾在每一個(gè)案件中都感受到公平正義，首先就要讓人民群眾了解審判事業(yè)?；谶@樣的動(dòng)機(jī)，行政庭黨、團(tuán)支部從2014年開(kāi)始，在“青年法官下基層系列活動(dòng)”的基礎(chǔ)上，探索建立了青年法官與人大代表“一對(duì)一”聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制，目的在于通過(guò)“結(jié)對(duì)”的互動(dòng)方式，使人大代表及其所代表的人民群眾能夠切實(shí)了解行政審判的功能、面臨的問(wèn)題和最新動(dòng)向;使行政庭的青年法官能夠充分了解人民群眾對(duì)行政審判的需求和呼聲，并以此作為日常工作的目標(biāo)和動(dòng)力。

活動(dòng)開(kāi)展以來(lái)，與人大代表結(jié)對(duì)的行政庭的8位青年法官定期、不定期地以集中調(diào)研、會(huì)談、信函、電話等方式聽(tīng)取人大代表或代表所在選區(qū)人民群眾對(duì)行政審判的意見(jiàn)和建議。同時(shí)，根據(jù)實(shí)際情況需要，結(jié)對(duì)法官以情況簡(jiǎn)報(bào)、寄送資料、給群眾代表授課或通過(guò)人大代表代為轉(zhuǎn)達(dá)等方式將行政審判的最新司法動(dòng)態(tài)、疑難問(wèn)題解釋等反饋給群眾。

溝通帶來(lái)了理解，理解贏得了支持，通過(guò)一年多的互動(dòng)，幾位人大代表在對(duì)行政審判工作全面深刻認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)上，還以自己的實(shí)際行動(dòng)參與、支持、推動(dòng)著行政審判工作的發(fā)展：2012年，最高法院行政審判庭以案例形式明確了公安機(jī)關(guān)不得因駕駛?cè)说哪愁愡`法行為而吊銷與肇事車型無(wú)關(guān)的其他種類車型駕駛證的審判原則，該原則將過(guò)罰相當(dāng)?shù)脑瓌t實(shí)際運(yùn)用到了交通執(zhí)法過(guò)程中，受到了社會(huì)各界的廣泛好評(píng)。然而，就在該案例公布的第二年，當(dāng)某地法院對(duì)該地存在的類似情形適用這一原則進(jìn)行裁判時(shí)，卻遇到當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)的極大不滿。后者不但拒不執(zhí)行法院判決，還以現(xiàn)有政務(wù)系統(tǒng)無(wú)法分別吊銷不同準(zhǔn)駕車型資格等客觀情況為由上報(bào)公安部，試圖通過(guò)公安部要求我院責(zé)令下級(jí)法院撤銷有關(guān)判決。為慎重起見(jiàn)，最高法院就此問(wèn)題召開(kāi)了由各方面代表參加的專家論證會(huì)，而在各方的發(fā)言中，全國(guó)人大代表劉玲代明確表示：首先，司法裁判的權(quán)威應(yīng)當(dāng)?shù)玫阶鹬兀膊块T不論對(duì)裁判有何不滿，都應(yīng)當(dāng)首先執(zhí)行已經(jīng)生效的判決;其次，交警部門對(duì)不同準(zhǔn)駕資格設(shè)置了相互獨(dú)立的取得路徑，這就意味著不同車型的準(zhǔn)駕資格，其本質(zhì)是內(nèi)容不同的行政許可，反映了交通管理部門對(duì)駕駛?cè)藛T駕駛不同車輛所要求的駕駛技能和駕駛安全性的不同要求，在執(zhí)法過(guò)程中應(yīng)當(dāng)予以區(qū)分處理，以體現(xiàn)“過(guò)罰相當(dāng)”的原則。代表的呼聲就是群眾的呼聲，上述意見(jiàn)的分量甚至超過(guò)了專門從事該專業(yè)領(lǐng)域多年的專家學(xué)者的意見(jiàn)，引起了公安部交通管理局等有關(guān)部門的高度重視，最終，最高法院采納了這一意見(jiàn)，并在此基礎(chǔ)上作出了《〈關(guān)于商請(qǐng)就吊銷機(jī)動(dòng)車駕駛證行政訴訟有關(guān)問(wèn)題研究提出法律適用意見(jiàn)的函〉的答復(fù)》。

如果說(shuō)對(duì)個(gè)案的意見(jiàn)，反映的是代表樸素的群眾情感，那么在行政訴訟法修改這一頂層設(shè)計(jì)領(lǐng)域的聲音，則充分說(shuō)明了代表們對(duì)行政訴訟制度的深刻理解和對(duì)這項(xiàng)制度所代表的人民群眾利益的高度擔(dān)當(dāng)。2014年，是行政訴訟制度發(fā)展的關(guān)鍵之年，就在這一年，全國(guó)人大對(duì)現(xiàn)行行政訴訟法的修改工作進(jìn)入了攻堅(jiān)階段。就像許多改革一樣，立法的艱難最終并不在于制度和條文的設(shè)計(jì)，而在于這些制度和條文背后的利益博弈。尤其是對(duì)于行政審判，它的受案范圍越廣、審理程度越深、執(zhí)行力度越強(qiáng)就意味著行政權(quán)力受到的制約越大，而這一點(diǎn)，恰恰是同“權(quán)力的使用一直到有界限的地方方才休止”的本性相對(duì)立。這種對(duì)立和沖突在行政訴訟法修改過(guò)程中，也表現(xiàn)得十分激烈，尤其是在受案范圍、公益訴訟、行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴、判決類型和方式、行政訴訟與行政復(fù)議的關(guān)系、行政訴訟與信訪的關(guān)系等問(wèn)題上尤為突出。在這種情況下，就是這些對(duì)行政訴訟制度有著深入理解，而又對(duì)中國(guó)的民主與法治發(fā)展有著高度擔(dān)當(dāng)?shù)娜舜蟠韨?，發(fā)揮了“破冰”的關(guān)鍵作用。在全國(guó)人大對(duì)行政訴訟法草案的第二次審議大會(huì)上，朱列玉代表指出：我國(guó)現(xiàn)行司法管轄區(qū)域與行政管理區(qū)域完全一致，行政訴訟的被告不是在人財(cái)物方面制約法院的當(dāng)?shù)卣?，就是其所屬主管部門，這種格局為行政機(jī)關(guān)干預(yù)行政審判大開(kāi)了方便之門。這樣的司法大環(huán)境已經(jīng)逐漸使行政審判工作面臨絕境。因此，提升行政審判的地位，改進(jìn)行政審判方式恰恰是本次修改應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)考慮的問(wèn)題。而李大進(jìn)代表語(yǔ)重心長(zhǎng)的一席話更是給人們留下了深刻的印象：由于體制、機(jī)制問(wèn)題，在行政訴訟案件的審理過(guò)程中，地方政府借助黨委會(huì)議、案件協(xié)調(diào)平臺(tái)、兩會(huì)投票、人財(cái)物施壓等隱蔽手段干預(yù)行政審判的方法大行其道。要求法院不能受理某類案件或向其匯報(bào)案件處理情況的直接干預(yù)亦不罕見(jiàn)。就在行政訴訟法實(shí)施20多年后的今天，仍然有被告嫌法官級(jí)別低不愿意出庭應(yīng)訴，甚至是對(duì)法官打擊報(bào)復(fù)的情況存在。從全國(guó)范圍來(lái)看，行政機(jī)關(guān)敗訴率自2000年以來(lái)一路走低，由30%持續(xù)滑落至不足10%，有的地方甚至行政機(jī)關(guān)零敗訴。與此相對(duì)，行政案件上訴率持續(xù)攀升至70%，有的地方甚至一審行政案件全部上訴。而由于缺乏必要的制裁手段，即使法院頂住壓力依法判決，也難以執(zhí)行。由于行政審判的體制、地位與其從事工作的內(nèi)容極不相稱，行政訴訟實(shí)際已經(jīng)很難正常運(yùn)轉(zhuǎn)，人民群眾對(duì)此強(qiáng)烈不滿。如果不采取改革措施，修復(fù)受到嚴(yán)重?fù)p害的司法公信力和干群關(guān)系，不僅行政訴訟制度會(huì)徹底失靈，而且廣大人民群眾建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的信心和決心也會(huì)動(dòng)搖，我們決不能讓官與民的天平在我們這里失衡??！這一席話，深深地震撼了在場(chǎng)的各位代表和委員，他們開(kāi)始意識(shí)到，行政審判要求依法獨(dú)立行使審判權(quán)，要求強(qiáng)化判決和執(zhí)行的力度，絕非為了一己私利，而是站在黨和國(guó)家命運(yùn)的高度進(jìn)行思考的結(jié)果。此次大會(huì)之后，人大的同志深深地意識(shí)到法院工作的艱巨與艱辛，從而在整個(gè)訴訟法修改過(guò)程中都認(rèn)真聽(tīng)取人民法院的建議，并將其中多數(shù)落實(shí)在了最終的修改稿中。

由于聯(lián)動(dòng)機(jī)制影響面的不斷擴(kuò)大，這項(xiàng)活動(dòng)引起了有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的高度重視，并作出重要批示。

依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，已經(jīng)載入了憲法并在黨的十八大以及十八屆四中全會(huì)文件中被賦予了嶄新的意義。身處這樣一個(gè)大力發(fā)展法治的盛世，年輕的行政法官和與之結(jié)對(duì)的人大代表們深知，他們的工作將成為協(xié)調(diào)政府與群眾之間關(guān)系的調(diào)節(jié)器，他們的努力將大大推動(dòng)依法治國(guó)方略的實(shí)現(xiàn)進(jìn)程。他們將繼續(xù)出色工作，在共和國(guó)法治這片燦爛星空中，閃耀著持久的光芒，不斷贏得人民群眾的認(rèn)可，與人民同冷暖，為群眾守天平。