趙巖

摘 要：國家治理現(xiàn)代化是中國共產(chǎn)黨治國理念的最新成果，是現(xiàn)代化理念中的“第五化”。本文在考查和概括現(xiàn)代國家治理經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，提出了堅持依法治國實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的幾點(diǎn)思考，首先，實(shí)現(xiàn)依法治國的前提是培養(yǎng)“強(qiáng)政府”，政府提供的公共服務(wù)和政府的強(qiáng)制力是依法治國的基礎(chǔ)。其次，依法治國是國家治理現(xiàn)代化的必由之路，只有把政府的工作納入法治軌道，才能克服利益集團(tuán)對國家治理的干擾，走向國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。最后，實(shí)現(xiàn)依法治國和國家治理現(xiàn)代化必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅持貫徹落實(shí)黨的改革理念，推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化。

關(guān)鍵詞：國家治理；法治；強(qiáng)政府；利益集團(tuán)；黨的領(lǐng)導(dǎo)

中圖分類號：D061 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 收稿日期：2015-11-27

黨的十八屆三中全會首次提出了“國家治理現(xiàn)代化”的治國理念，這是繼工業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、國防現(xiàn)代化、科學(xué)技術(shù)現(xiàn)代化后，中國共產(chǎn)黨提出的又一個現(xiàn)代化戰(zhàn)略目標(biāo)。黨的十八屆四中全會上通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》再次明確提出：“依法治國，是堅持和發(fā)展中國特色社會主義的本質(zhì)要求和重要保障，是實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求?！盵1]

一、依法治國與國家治理現(xiàn)代化

什么是依法治國？黨的十五大指出： “依法治國，就是廣大人民群眾在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，依照憲法和法律規(guī)定，通過各種形式和途徑管理國家事務(wù)、管理經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)、管理社會事務(wù)，保證國家各項事業(yè)都依法進(jìn)行，逐步實(shí)現(xiàn)社會主義民主的制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人看法和注意力的改變而改變?！盵2]

國家治理是現(xiàn)代國家的特有概念，現(xiàn)代意義上的國家治理是指：“國家政權(quán)的所有者、管理者和利益相關(guān)者等多元行動者在一個國家的范圍內(nèi)對社會公共事務(wù)的合作管理，其目的是增進(jìn)公共利益，維護(hù)公共秩序?！盵3]國家治理現(xiàn)代化意味著從不發(fā)達(dá)的國家治理體系轉(zhuǎn)型為發(fā)達(dá)的國家治理體系，或者從較為低效的國家治理體系發(fā)展到較為高效的國家治理體系。簡單來說，國家治理現(xiàn)代化的目標(biāo)就是國家治理的改善，這一改善包括了良好的公共服務(wù)、高效的政府運(yùn)作、穩(wěn)定的政治秩序以及遏制腐敗等。

但是如何推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化，這是個見仁見智的話題。20世紀(jì)80年代，美國里根政府和英國撒切爾政府曾經(jīng)以私有化和市場化作為主要目標(biāo)，掀起了西方國家治理的改革浪潮。從此以市場化和私有化為目標(biāo)的市場導(dǎo)向型治理模式成為資本主義國家的“最優(yōu)治理實(shí)踐”（Best-Practice Governance），并形成了一套完整的改革方案——“華盛頓共識”。

“華盛頓共識”曾經(jīng)在發(fā)展中國家和轉(zhuǎn)型國家中被廣泛推廣，很多國家都被要求以市場化、私有化為最終目標(biāo)，盡可能地縮減政府職責(zé)范圍、出售國有資產(chǎn)，但結(jié)果卻紛紛陷入了政治動蕩、公共服務(wù)缺失、腐敗叢生、寡頭勢力橫行的國家治理危機(jī)。這樣的結(jié)果并不奇怪，因?yàn)槭袌鍪侨嗽斓?，而不是自發(fā)的。沒有國家提供貨幣制度、度量標(biāo)準(zhǔn)、私有財產(chǎn)的法律保護(hù)等制度保障，市場經(jīng)濟(jì)是難以形成的。哈佛大學(xué)和芝加哥大學(xué)的教授們在設(shè)計“華盛頓共識”時似乎忘記了這一個最基本的道理，他們忽略了發(fā)展中國家和轉(zhuǎn)型國家現(xiàn)有的制度設(shè)施基礎(chǔ)，盲目地讓政府縮減職責(zé)范圍，卻忘了他們心目中的萬能的“市場”也需要有一套完善的市場機(jī)制和高水平的國家能力來保障，結(jié)果必然造成市場秩序混亂和社會分裂。最后連新自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)家、貨幣學(xué)派的代表人物，諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎獲得者米爾頓·弗里德曼也不得不承認(rèn)：“實(shí)踐證明法治很可能比私有化更具根本性。”[4]

過度的市場化和私有化只會損害國家治理根基，讓中國也落入“最優(yōu)治理實(shí)踐”的陷阱，中國推進(jìn)國家治理體系現(xiàn)代化絕不能照搬西方資本主義國家的治理模式，中國的國家治理體系現(xiàn)代化之路只能是在立足中國國情的基礎(chǔ)上，結(jié)合中國社會的發(fā)展進(jìn)程，在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行。

二、“強(qiáng)政府”——依法治國的基礎(chǔ)

自20世紀(jì) 80 年代以來，中西方學(xué)術(shù)界都在不斷地批判“大政府”的弊端。而美國政治學(xué)家弗朗西斯·福山卻在《國家構(gòu)建：21 世紀(jì)的國家治理與世界秩序》一書中，提出了一個新的政治觀點(diǎn)：政府規(guī)模不是越小越好，構(gòu)建完善的國家體制乃是當(dāng)務(wù)之急，沒有完善的國家體制，就沒有依法治國，就沒有國家治理。

第二次世界大戰(zhàn)后新獨(dú)立的大部分第三世界國家，它們在從傳統(tǒng)國家向現(xiàn)代國家的轉(zhuǎn)型過程中，大都效仿西方發(fā)達(dá)國家的治理模式，試圖通過憲法和法律保障國家利益配置的公正合理。但是事與愿違，這些國家不僅沒有解決好利益配置問題，反而陷入到劇烈的社會動蕩之中，更無法動員全社會成員有序參與到現(xiàn)代化進(jìn)程中來，結(jié)果，法律沒有帶來法治，憲法也阻擋不了不斷的政變與內(nèi)戰(zhàn)。福山用“越搞越糟”來形容這些國家這一時期的國家治理，指出：“幾乎每個非洲國家在獨(dú)立之后近30年來都經(jīng)歷了系統(tǒng)的能力退化。大部分國家在獨(dú)立時的能力比它們現(xiàn)在要強(qiáng)?！盵5]

為什么會出現(xiàn)這種情況？福山提醒我們：“依法治國需要大量基礎(chǔ)建設(shè)，不僅是法律建設(shè)，還包括法院、法官以及律師協(xié)會以及全國性執(zhí)法體制建設(shè)。建設(shè)這樣一套體系，是國家構(gòu)建的建設(shè)者需要完成的最復(fù)雜的行政任務(wù)?！盵6]簡而言之，政府提供的公共服務(wù)是依法治國實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)。沒有強(qiáng)有力的政府提供有效的公共產(chǎn)品，公民就難以自保，法律規(guī)定的各種權(quán)利更無從談起。沒有政府的保護(hù)，人民就會回到霍布斯提出的那種“所有人對所有人的戰(zhàn)爭”的狀態(tài)。

中國要推進(jìn)依法治國的實(shí)現(xiàn)，就必須建設(shè)適應(yīng)依法治國需求的“強(qiáng)政府”，即“職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府”。[7]

三、依法治國——國家治理現(xiàn)代化的必由之路

國家治理現(xiàn)代化意味著國家治理的改善，“國家治理的改善不能僅僅依靠政府，政府需要調(diào)動多元的經(jīng)濟(jì)與社會主體參與其中”。[8]在這一過程中，利益集團(tuán)對政府的滲透和控制往往給國家治理帶來了巨大的隱患，強(qiáng)大的利益集團(tuán)會“綁架”政府侵害公共利益，阻礙有效的政治參與，帶來政治動蕩。國家治理的改善必須要防止利益集團(tuán)對政府的滲透和控制。在歷史上，19世紀(jì)末的美國和20世紀(jì)末的俄羅斯都遭遇過利益集團(tuán)對國家治理的干擾，利益集團(tuán)對政府的滲透和控制達(dá)到了登峰造極的程度。

在19世紀(jì)末的美國，利益集團(tuán)通過發(fā)放免費(fèi)乘車證、打折出賣股票等方式大肆賄賂政府官員，獲得政府的土地贈予、政府對它們的保護(hù)性關(guān)稅，甚至讓政府替它們鎮(zhèn)壓罷工，美國盡管在1890年制定了《謝爾曼反托拉斯法》（Sherman Antitrust Act）來限制利益集團(tuán)的壟斷，但在實(shí)際上根本沒有得到執(zhí)行，美國在該法制定之后又出現(xiàn)了295家工業(yè)托拉斯，身為多家鐵路公司董事會成員的司法部長奧爾尼甚至以《謝爾曼反托拉斯法》為依據(jù)要求政府鎮(zhèn)壓鐵路工人的罷工。

利益集團(tuán)對社會進(jìn)步收益的過度攫取以及過度擠壓底層民眾參與政治的渠道，最終導(dǎo)致美國19世紀(jì)末陷入社會分裂與社會動蕩之中，任何有效的國家治理都難以實(shí)現(xiàn)，政府只能靠武力勉強(qiáng)維持社會穩(wěn)定，當(dāng)時美國政府在主要城市都設(shè)立了軍營，以確?？梢噪S時調(diào)動軍隊鎮(zhèn)壓勞工運(yùn)動。

而20世紀(jì)末的俄羅斯政府受利益集團(tuán)的控制更甚，1996年俄羅斯大選前夕，葉利欽的支持率只有5.4%，形勢對葉利欽非常不利。以俄羅斯七大金融寡頭為首的利益集團(tuán)這時利用自己手里的金錢和媒體全力支持葉利欽，終于讓葉利欽贏得了大選。葉利欽競選成功后，利益集團(tuán)更加堂而皇之地干預(yù)政治運(yùn)行，七大寡頭中波塔寧出任俄羅斯政府第一副總理，別列佐夫斯基被任命為國家安全會議副秘書，但他們并不滿足。從1998 年俄羅斯金融危機(jī)開始不到一年的時間內(nèi)，俄羅斯政府連續(xù)換了四屆總理，每一屆政府的更換都少不了利益集團(tuán)的干預(yù)。葉利欽也不得不承認(rèn)：“銀行家們開始公然地、直接地對政權(quán)機(jī)構(gòu)施加影響，在政治家背后操縱國家?！盵9]以少數(shù)寡頭為首的利益集團(tuán)的興起對俄羅斯來說無疑是一場災(zāi)難，它使幾個人對國家的政治經(jīng)濟(jì)生活形成了高度干預(yù)，使幾個人成功剝削了國家和人民，對國家治理構(gòu)成巨大挑戰(zhàn)。

在美國和俄羅斯發(fā)生的利益集團(tuán)對國家治理的干擾盡管兩者相隔近百年，但兩國最終都是通過厲行法治，把政府的工作納入法治軌道，最終克服了利益集團(tuán)對政府決策的干擾，為改善國家治理邁出了關(guān)鍵的一步。

在19世紀(jì)末20世紀(jì)初，美國開始了著名的“進(jìn)步運(yùn)動”。1901年，西奧多·羅斯福在麥金利總統(tǒng)被無政府主義者暗殺之后就任美國第二十六任總統(tǒng)。西奧多·羅斯福在任期間依法履行政府職責(zé)，嚴(yán)格職守法律來限制利益集團(tuán)對政府的干預(yù)。在聯(lián)邦政府訴北方證券公司一案中，已經(jīng)制定十多年的《謝爾曼反托拉斯法》首次真正打到了利益集團(tuán)身上，開始削弱利益集團(tuán)對政治的操控。到了霍華德·塔夫脫總統(tǒng)時期，美國政府更是用法律手段解散了九十多個托拉斯。在這一時期，美國又相繼通過了《憲法》第十七條修正案和第十九條修正案，健全了選舉制度，擴(kuò)大了人民的政治參與渠道，抑制了利益集團(tuán)對政治生活的干預(yù)。正是西奧多·羅斯福、霍華德·塔夫脫、伍德羅·威爾遜、富蘭克林·羅斯福等多位總統(tǒng)有效運(yùn)用了憲法和法律遏制了利益集團(tuán)的干涉，為美國改善國家治理環(huán)境提供了基礎(chǔ)。

而一百多年后的俄羅斯，也是通過類似的手段抑制了強(qiáng)大的利益集團(tuán)對政府的控制。普京在就任俄羅斯總統(tǒng)之后，依法履行政府職責(zé)，清點(diǎn)國家資產(chǎn)，并起訴曾經(jīng)肆意侵占國家資產(chǎn)、偷稅漏稅的金融寡頭們。古辛斯基、霍多爾科夫斯基、別列佐夫斯基等 “竊國大盜”相繼因侵吞巨額國家資產(chǎn)、偷漏稅款等罪名被逮捕，最后別列佐夫斯基和古辛斯基流亡海外，霍多爾科夫斯基入獄多年，被特赦之后移居德國。在普京的倡議下，俄羅斯國家杜馬又通過了《俄羅斯政黨法》和《俄羅斯聯(lián)邦會議國家杜馬代表選舉法》兩部法案，大大完善了俄羅斯的政黨體制，這兩部法案在限制利益集團(tuán)干預(yù)立法的同時，也為社會各階層提供了平等參政的空間和平臺。經(jīng)過普京的改革，俄羅斯過去只有利于極少數(shù)人的制度結(jié)構(gòu)解體，國家治理開始走向正常化、現(xiàn)代化，過去貧富懸殊，缺乏公共服務(wù)的局面開始得到改善，“葉利欽時代全國最富有的10%居民的收入是最窮的10%居民收入的24倍，而在普京第一任期結(jié)束前降到了14倍”。[10]

進(jìn)步運(yùn)動時期的美國和普京時代的俄羅斯都通過依法履行政府職責(zé)，把政府的工作納入法治軌道，最終克服了利益集團(tuán)對政府決策的干擾，為良好的國家治理鋪平了道路。

美國和俄羅斯的例子充分證明了利益集團(tuán)“劫持”政府的危害，但利益集團(tuán)是難以避免的，曼庫爾·奧爾森在《國家的興衰》一書中指出：任何一個國家，只要有長時間的政治穩(wěn)定，就會產(chǎn)生利益集團(tuán)。

中國自改革開放以來也不可避免地產(chǎn)生了利益集團(tuán)?！拔阌怪M言，目前中國既有既得利益集團(tuán)形成的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，也確實(shí)存在著既得利益集團(tuán)。而且由于目前所處的特殊發(fā)展階段，中國進(jìn)入了既得利益集團(tuán)形成的多發(fā)期，使其蔓延、層次升級具備了必要的契機(jī)。當(dāng)然，這同時也使中國對既得利益集團(tuán)的遏制進(jìn)入了關(guān)鍵時期。”[11]要克服利益集團(tuán)對國家治理的干擾，只有把政府的工作納入法治軌道，置于法律監(jiān)督之下，用法律而非金錢來管理政府，才能真正實(shí)現(xiàn)法治國家。

首先政府要全面依法履行政府職責(zé)，完善政府的組織結(jié)構(gòu)和程序，“推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化”。[12]既要有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，不給任何組織或團(tuán)體法律之上的特權(quán)，又要不給公共權(quán)力留下尋租空間，從根本上不給利益集團(tuán)提供進(jìn)行官商勾結(jié)的可乘之機(jī)。

其次要健全依法決策體制，“把公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序”。[13]通過依法決策，確保政府的決策程序正當(dāng)科學(xué)、過程透明公開，保證政府的決策不會被利益集團(tuán)所左右。

最后要強(qiáng)化對政府權(quán)力的監(jiān)督，“加

強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督制度建設(shè)”。[14]“絕對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗”，只有把政府權(quán)力置于監(jiān)督之下，才能真正防止權(quán)力在利益集團(tuán)的誘導(dǎo)下被濫用，才能保證政府權(quán)力的合理、合法，也才能真正做到依法治國。

四、黨的領(lǐng)導(dǎo)——國家治理現(xiàn)代化和依法治國的基礎(chǔ)

推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，建設(shè)社會主義法治國家，必須加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)。中國共產(chǎn)黨很早就注意到了黨的權(quán)威的重要性，鄧小平同志曾反復(fù)強(qiáng)調(diào)“中央要有權(quán)威 ”，即： “沒有這一條，就是亂哄哄，各行其是， 怎么行呢？”[15]

但是，國內(nèi)一直有別有用心的人企圖削弱黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨中央在黨的十八屆四中全會上宣布全面推進(jìn)依法治國的重大部署之后，圍繞如何推進(jìn)法治改革的爭論就一直沒有停息過，不斷有人企圖利用法治改革削弱黨的領(lǐng)導(dǎo)，譬如呼吁通過修改憲法取消公有制的主體地位、取消人民民主專政；呼吁盡快制定和實(shí)施新聞法，要在中國實(shí)行所謂的“新聞自由”；建議應(yīng)該通過立法加快國企私有化等。這些錯誤的法治改革觀點(diǎn)無疑會讓國家法治步入誤區(qū)。

這一切不禁令人想起了前蘇聯(lián)幾次法治改革的陷阱：《關(guān)于設(shè)立蘇聯(lián)總統(tǒng)職位和蘇聯(lián)憲法（根本法）修改補(bǔ)充法》取消了原來憲法中關(guān)于黨的領(lǐng)導(dǎo)地位的決定，《關(guān)于設(shè)立蘇聯(lián)總統(tǒng)職位和蘇聯(lián)憲法（根本法）修改補(bǔ)充法》剝奪了蘇共領(lǐng)導(dǎo)和指揮蘇聯(lián)軍隊的最高權(quán)力；《新聞出版法》推行西方所謂的“新聞自由”，使蘇共徹底喪失了對新聞媒體的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和輿論的主導(dǎo)權(quán)；《私有化法》推行國有企業(yè)私有化改革，重創(chuàng)了蘇聯(lián)經(jīng)濟(jì)，而且瓦解了蘇共執(zhí)政的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，最終導(dǎo)致蘇聯(lián)亡黨亡國。2006年，戈爾巴喬夫在接受《環(huán)球人物》雜志采訪時深有體會地說：“我深深體會到，改革時期，加強(qiáng)黨對國家和改革進(jìn)程的領(lǐng)導(dǎo)，是所有問題的重中之重。在這里，我想通過我們的慘痛失誤來提醒中國朋友：如果黨失去對社會和改革的領(lǐng)導(dǎo)，就會出現(xiàn)混亂，那將是非常危險的?！?[16]

蘇聯(lián)法治改革失敗的前車之鑒警示著我們，黨的領(lǐng)導(dǎo)是我國社會主義事業(yè)不斷取得勝利的根本保障，一旦失去了黨對國家和社會的領(lǐng)導(dǎo)，就會有亡黨亡國的危險。必須堅持黨對國家的領(lǐng)導(dǎo)。習(xí)近平總書記明確指出：“全面推進(jìn)依法治國這件大事能不能辦好，最關(guān)鍵的是方向是不是正確、政治保證是不是堅強(qiáng)有力；具體講就是要堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅持中國特色社會主義制度，貫徹中國特色社會主義法治理論?！盵17]

國家治理現(xiàn)代化是中國共產(chǎn)黨治國理念的最新成果，要想全面實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化進(jìn)程，就必須要堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，貫徹黨的大政方針。政府在行駛權(quán)力的時候，必須依照法律法規(guī)，做到“將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”，依法行政、依法執(zhí)政，努力建設(shè)廉潔政府，杜絕一切權(quán)錢交易，把人民賦予的權(quán)力服務(wù)于人民，最終實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化。

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