諸葛祥蜀，胡少巖

（1.黑龍江八一農(nóng)墾大學(xué)，大慶 163319；2.大慶市地稅局）

城市轉(zhuǎn)型視閾下深化大慶市財(cái)政體制改革探究

諸葛祥蜀1，胡少巖2

（1.黑龍江八一農(nóng)墾大學(xué)，大慶 163319；2.大慶市地稅局）

針對(duì)成熟期資源型城市迫切需要經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和發(fā)展替代產(chǎn)業(yè)而其財(cái)政支撐力量不足，財(cái)政分配體制與城市可持續(xù)發(fā)展客觀需求不相適應(yīng)的客觀實(shí)際，結(jié)合國(guó)家有關(guān)政策，以黑龍江省大慶市為例，采用調(diào)研法、判斷分析法和歸納推理法等，剖析了資源型城市大慶的財(cái)政經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和財(cái)政體制存在的突出問題，確立了財(cái)政體制改革的指導(dǎo)思想和目標(biāo)，探索了大慶資源型城市財(cái)政體制改革的任務(wù)和內(nèi)容，并提出進(jìn)一步深化財(cái)政體制改革的相關(guān)建議。

城市轉(zhuǎn)型；財(cái)政體制；服務(wù)性財(cái)政

《全國(guó)資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃》（國(guó)發(fā)[2013] 45號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱“國(guó)家規(guī)劃”）結(jié)合生命周期理論將全國(guó)資源型城市依次劃分為成長(zhǎng)型、成熟性、衰退型和再生型四類。其中，成熟型城市共141個(gè)，黑龍江包括黑河、大慶、雞西、牡丹江和尚志（縣級(jí)）五市。成熟型城市已經(jīng)度過了礦產(chǎn)品快速開采的成長(zhǎng)期，資源采掘鼎盛時(shí)期的光環(huán)逐漸黯淡，逐步邁向采空挖光的衰退期。該時(shí)期是構(gòu)筑資源型城市轉(zhuǎn)型、培育城市可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵期，同時(shí)由于接續(xù)替代資源的新型產(chǎn)業(yè)稅源尚未成熟造成收入縮減難于滿足城市轉(zhuǎn)型建設(shè)支出需求，所以也成為財(cái)政結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的艱難期。所以，處于成熟期資源型城市的大慶財(cái)政形勢(shì)非常嚴(yán)峻，亟需推進(jìn)其財(cái)政體制深化改革。

1 大慶市財(cái)政面臨的客觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)

1.1 經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)趨于合理

經(jīng)濟(jì)決定財(cái)政，也是稅收的源泉。受宏觀環(huán)境影響，大慶經(jīng)濟(jì)自2015年以來一直處于“恢復(fù)性增長(zhǎng)”階段，也是給未來經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展集聚潛能時(shí)期。原油資源采儲(chǔ)量銳減，意味著支撐大慶財(cái)政的“石油經(jīng)濟(jì)”逐步萎縮已成必然，加快城市可持續(xù)發(fā)展實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，是擺在全市面前的迫切任務(wù)和重要使命。為此，要不斷加快地方經(jīng)濟(jì)和非公經(jīng)濟(jì)發(fā)展，推動(dòng)非油產(chǎn)業(yè)穩(wěn)步提升，為財(cái)政轉(zhuǎn)型提供強(qiáng)勁助力。2016年上半年，全市經(jīng)濟(jì)增速小幅增長(zhǎng)1.5%，在經(jīng)濟(jì)總份額中，中直與地方比重為31.3∶68.7，地方經(jīng)濟(jì)同比提高了8.5%，拉動(dòng)全市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)2%；三大產(chǎn)業(yè)比為3.9∶59.5：36.6，一、三產(chǎn)業(yè)同比分別提高0.9%和5.9%，第二產(chǎn)業(yè)比重不升反降6.8%；油與非油經(jīng)濟(jì)比22.5∶77.5，非油經(jīng)濟(jì)比重同比提高10.5%，拉動(dòng)全市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)1.8%；公有與非公經(jīng)濟(jì)比67.8∶32.2，非公經(jīng)濟(jì)同比提高5.4%，拉動(dòng)全市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)1%。不難看出，地方非公、非油經(jīng)濟(jì)已成為大慶經(jīng)濟(jì)體系的主旋律，是未來大慶財(cái)政的源泉，也應(yīng)成為當(dāng)下各級(jí)財(cái)政著力扶持發(fā)展的重點(diǎn)目標(biāo)。

1.2 經(jīng)濟(jì)前行壓力較大

大慶經(jīng)濟(jì)繼續(xù)“前行”，即指跳出石油資源的轉(zhuǎn)型發(fā)展。剔除石油石化天然氣因素，大慶地方經(jīng)濟(jì)很難找到新增長(zhǎng)點(diǎn)。從2016年上半年數(shù)據(jù)看出，大慶經(jīng)濟(jì)發(fā)展基本實(shí)現(xiàn)規(guī)劃預(yù)期，形勢(shì)喜人。但分析經(jīng)濟(jì)發(fā)展深層，其形勢(shì)也不容樂觀，面臨的發(fā)展前行壓力很大。

（1）中直經(jīng)濟(jì)負(fù)向拉動(dòng)嚴(yán)重

以石油石化為主體的中直企業(yè)占據(jù)著大慶經(jīng)濟(jì)的半壁江山。原油產(chǎn)量下降的供應(yīng)鏈效應(yīng)，沖擊著石化企業(yè)成本及其下游市場(chǎng)，勢(shì)必產(chǎn)生全市經(jīng)濟(jì)的負(fù)向拉動(dòng)。2016年上半年中直經(jīng)濟(jì)同比下降1.2%，下拉全市經(jīng)濟(jì)負(fù)增長(zhǎng)0.5%，主要原因是：①原油減產(chǎn)90.7萬T，下半年減產(chǎn)至少60萬T；②國(guó)際油價(jià)走勢(shì)難預(yù)料，上半年平均油價(jià)1 670元/T（約合$36.3元/桶），同比下降33.2%，全年將減少經(jīng)濟(jì)總量350億元左右、拉動(dòng)GDP下降0.8%；③煉化公司下半年全面檢修，成品油生產(chǎn)大幅下降；④低油價(jià)牽動(dòng)油田裝備市場(chǎng)用戶需求和采購(gòu)價(jià)格雙重下降，管理局裝備制造板塊產(chǎn)值減少5億多，同比下降35.9%；⑤油田、石化、煉化、管理局四大支柱企業(yè)全年固定資產(chǎn)投資計(jì)劃為233億元，比去年實(shí)際完成額下降幅度達(dá)到22%左右。這種負(fù)向效應(yīng)，今后仍將長(zhǎng)期持續(xù)。

（2）地方經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型困難重重

中直大企業(yè)每年生產(chǎn)計(jì)劃都可順利敲定，但地方經(jīng)濟(jì)要承擔(dān)起“填平補(bǔ)齊”和拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的雙重任務(wù)卻步履艱難。雖然大慶市地方經(jīng)濟(jì)諸多指標(biāo)較理想，但因總量偏小，規(guī)模不大，對(duì)全市經(jīng)濟(jì)的支撐作用有限。而多年來以發(fā)展接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)為名所拓建的“慶南新城”、“慶北新城”等兩個(gè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，無疑是違背資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)律而進(jìn)行的盲目城市擴(kuò)張，其結(jié)果必然造成城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源的巨大浪費(fèi)，也給地方財(cái)政造成不可估量的損失。市委市政府決定撤銷其“管委會(huì)”，就是最有力的證明。從上世紀(jì)90年代初至今，大慶始終沒有建設(shè)好國(guó)家高新區(qū)這個(gè)產(chǎn)業(yè)平臺(tái)，從城建和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃布局、到公共服務(wù)設(shè)施和政策制定落實(shí)等多方面，多存在形式重于內(nèi)容、口號(hào)重于行動(dòng)的官僚傾向，白白喪失了24年的城市轉(zhuǎn)型發(fā)展機(jī)遇，也使財(cái)政體制裹步不前。

（3）可持續(xù)發(fā)展進(jìn)程滯緩

大慶市政府結(jié)合石油開采實(shí)際，曾幾度向國(guó)家申請(qǐng)列為“資源枯竭型城市”，但國(guó)務(wù)院卻“堅(jiān)定不移”地在國(guó)家規(guī)劃綜合分類將之列為“成熟型城市”[1]。2015年，包括“油城”大慶在內(nèi)的很多“被成熟型”的資源枯竭城市，都被相關(guān)媒體編列進(jìn)“鬼城”名單之中。雖然這種預(yù)見性編列未必正確和科學(xué)，但也必有其客觀依據(jù)和特定指標(biāo)運(yùn)用過程，說明其釋放的信號(hào)具有強(qiáng)烈警示效應(yīng)。對(duì)大慶而言，必須冷靜分析差距，加快石油接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)步伐。按照國(guó)家規(guī)劃要求，2015年資源型城市地區(qū)生產(chǎn)總值達(dá)到19.82萬億元、采礦業(yè)增加值占地區(qū)生產(chǎn)總值比重11.3%，服務(wù)業(yè)增加值35%；城鎮(zhèn)居民人均可支配收入＞20 200元、農(nóng)村居民人均純收入＞9 600元、登記失業(yè)率＜5%。大慶2015年完成地區(qū)生產(chǎn)總值僅為2 983.5億元，僅完成1.51%；城鄉(xiāng)居民人均可支配收入分別為34 407元和13 202元，城市登記失業(yè)率4.1%，均超過國(guó)家規(guī)劃指標(biāo)；經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)始終無法擺脫失衡狀態(tài)，產(chǎn)業(yè)鏈和價(jià)值鏈總體處于中低端水平，三次產(chǎn)業(yè)比重達(dá)到6.5∶65.4∶28.1，工業(yè)很明顯“一枝獨(dú)大”，以64.7%比重高居產(chǎn)業(yè)鰲頭，規(guī)模以上工業(yè)中油化產(chǎn)業(yè)占80.5%，處于絕對(duì)支配地位，而非油工業(yè)比重僅為32.2%，尤其是作為替代產(chǎn)業(yè)核心力量的民營(yíng)經(jīng)濟(jì)只占23.1%，非公經(jīng)濟(jì)發(fā)展遠(yuǎn)低于全國(guó)和全省平均水平。石油面臨枯竭之危帶來一個(gè)不易讓人覺察的嚴(yán)重問題，就是很多國(guó)內(nèi)外投資商、開發(fā)商對(duì)大慶市場(chǎng)環(huán)境和投資前景望而卻步。這將是對(duì)大慶城市轉(zhuǎn)型和接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展的巨大打擊。

1.3 經(jīng)濟(jì)形勢(shì)對(duì)財(cái)政體制的影響

如前所述，大慶市可持續(xù)發(fā)展形勢(shì)十分嚴(yán)峻，新商業(yè)模式、新生業(yè)態(tài)的非公經(jīng)濟(jì)發(fā)展不振，這必然對(duì)大慶市財(cái)政形勢(shì)造成巨大沖擊和考驗(yàn)。

1.3.1 “石油財(cái)政”不斷萎縮

經(jīng)濟(jì)決定財(cái)政。石油經(jīng)濟(jì)日趨蕭條，財(cái)政賴以生存的根基逐漸動(dòng)搖。2015年全市地方財(cái)政收入完成241.6億元，比上年下降5.19%。其中，市本級(jí)地方財(cái)政收入完成126.73億元，比上年下降5.29%。高新區(qū)地方財(cái)政收入完成32億元，比上年下降13.88%。而2016年上半年，全市完成地方財(cái)政收入僅有61.4億元，同比下降11.2%。其中，公共財(cái)政預(yù)算收入完成58.2億元，同比下降2.9%；政府性基金收入完成3.1億元，同比下降65.7%。市區(qū)（含高新區(qū)）完成地方財(cái)政收入22.5億元，同比下降13.3%。其中，公共預(yù)算收入23.1億元，下降8.6%。市本級(jí)完成地方財(cái)政收入30億元，同比下降10.4%。其中，公共預(yù)算收入27.8億元，增長(zhǎng)0.9%。從2015年預(yù)算執(zhí)行情況看，全市財(cái)政收入下降幅度明顯。除結(jié)構(gòu)性減稅降費(fèi)政策范圍擴(kuò)大，全市落實(shí)小微企業(yè)減免稅政策和清理取消了部分行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目而影響全市財(cái)政收入4億元、“土地財(cái)政”減少土地出讓金及相關(guān)稅費(fèi)32.3億元、原油價(jià)格產(chǎn)量雙雙下降減少18.5億元外，油田產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)站o和地方非公、非油經(jīng)濟(jì)不振便成為重要影響因素，并且，石油價(jià)格萎靡和產(chǎn)量持續(xù)下調(diào)，相關(guān)油田產(chǎn)業(yè)鏈萎縮，將連年持續(xù)加劇。財(cái)政稅務(wù)經(jīng)濟(jì)靠油田過日子的時(shí)代已一去不復(fù)返。利用有限的財(cái)力扶持現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、加工制造和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，搶抓石油經(jīng)濟(jì)尚存契機(jī)爭(zhēng)取更多財(cái)政收入用于城市社區(qū)建設(shè)和礦區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施改造升級(jí)以及環(huán)境維護(hù)修復(fù)，是大慶深化財(cái)政體制改革的著力點(diǎn)。

1.3.2 財(cái)政分配關(guān)系失衡

由于全國(guó)實(shí)行“省管縣”財(cái)政體制，大慶市財(cái)政體系便由市本級(jí)財(cái)政和5個(gè)下轄區(qū)財(cái)政兩級(jí)構(gòu)成。區(qū)級(jí)財(cái)政中，薩爾圖、讓胡路、龍鳳等三個(gè)區(qū)為財(cái)政“上解區(qū)”，大同區(qū)和紅崗區(qū)等為財(cái)政“補(bǔ)貼區(qū)”。前三個(gè)區(qū)中的薩爾圖區(qū)和讓胡路區(qū)堪稱是“石油重鎮(zhèn)”，原油開采量占大慶全年總產(chǎn)量近80%；而龍鳳區(qū)則集聚著超大型石化加工企業(yè)群，是大慶城市經(jīng)濟(jì)的支柱，也成為大慶財(cái)稅收入的“聚寶盆”，各區(qū)每年向市財(cái)政上交數(shù)十億元資金。而大同區(qū)則是典型的“農(nóng)業(yè)區(qū)”，也是采油七場(chǎng)、八場(chǎng)和石油煉化集團(tuán)及輸油公司（林源）所在地，屬于礦區(qū)重鎮(zhèn)，該區(qū)是距離市中心80 km外的遠(yuǎn)郊區(qū)，寥寥幾家油礦生產(chǎn)企業(yè)分散多個(gè)縣區(qū)，集中創(chuàng)稅能力相對(duì)較弱，地方經(jīng)濟(jì)十分落后。雖然市政府幾乎投入血本在大同區(qū)辟建了“慶南新城”工業(yè)園區(qū)，但招商引資入駐企業(yè)為數(shù)寥寥且多是三開四停，創(chuàng)稅能力微弱；紅崗區(qū)毗鄰大同區(qū)，同樣以農(nóng)業(yè)為主，也是采油四場(chǎng)、五場(chǎng)所在地，其地方經(jīng)濟(jì)在全市僅微強(qiáng)于大同區(qū)，加之人口稀少，礦區(qū)分散，財(cái)政力量相當(dāng)薄弱。為此，這兩個(gè)區(qū)只能靠市財(cái)政補(bǔ)貼維系區(qū)機(jī)關(guān)和公共事業(yè)運(yùn)行。

1.3.3 財(cái)政收入逐步萎縮且結(jié)構(gòu)單一

多數(shù)資源型城市財(cái)政收入都依托于礦產(chǎn)和房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)體系。多年來，石油、石化兩大企業(yè)和房地產(chǎn)行業(yè)繳納的稅收是大慶地方財(cái)政收入主體，收入分配均來自五個(gè)區(qū)，所轄四縣財(cái)政直接已上劃省財(cái)政；而五個(gè)行政區(qū)僅有三個(gè)區(qū)為收入上解區(qū)，兩個(gè)區(qū)為財(cái)政補(bǔ)貼區(qū)。上解收取區(qū)主要收入源自石油石化天然氣企業(yè)，礦區(qū)稅收隨產(chǎn)量衰退而逐步陷入枯竭。2015年，大慶原油新增探明可采儲(chǔ)量為1.97萬億t，總采儲(chǔ)量為30 000萬t，而年采量4 000萬t，儲(chǔ)采嚴(yán)重失衡，開采成本難堪重負(fù)，石油資源稅、增值稅和所得稅連年遞減。幸好省政府2015年下達(dá)調(diào)減200萬噸計(jì)劃（以后每年遞減150萬t），其理論開采期不足10年；而近些年房地產(chǎn)市場(chǎng)持續(xù)不景氣，致使政府土地出讓金收入始終處于“負(fù)增長(zhǎng)”狀態(tài)。同時(shí)，隨著小微企業(yè)稅收減免、流轉(zhuǎn)稅種起征點(diǎn)提高、全面試行“營(yíng)改增”政策、小型固定資產(chǎn)直接稅前扣除、十大制造業(yè)領(lǐng)域新購(gòu)建固定資產(chǎn)縮短折舊年限等國(guó)家一系列“結(jié)構(gòu)性減稅”政策相繼出臺(tái)，又使地方財(cái)政雪上加霜。持續(xù)下滑的低收入，倒逼成熟期礦區(qū)城市財(cái)稅體制改革勢(shì)在必行。

1.3.4 財(cái)政支出困難重重

收入決定支出。在收入萎縮形勢(shì)下，政府管理費(fèi)用、公共事業(yè)經(jīng)費(fèi)、城市公用經(jīng)費(fèi)等“消耗性支出”屬于財(cái)政必須保證的“硬指標(biāo)”，可謂分文不能缺少。這就必然造成“生產(chǎn)性支出”不足。換言之，政府預(yù)算收入減少，只能靠降低經(jīng)濟(jì)建設(shè)投入來維持財(cái)政運(yùn)行，城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)只能處于“簡(jiǎn)單再生產(chǎn)”狀態(tài)，“一要生產(chǎn)二要生活”的財(cái)政理念必然落空?！吧睢辈豢傻雇?，“生產(chǎn)”就只能原地踏步。事實(shí)上，大慶市政府多年來一直“負(fù)債經(jīng)營(yíng)”，即將逼近償債期的負(fù)債年償債額都將在60億元左右，而政府需逐步接管原由礦區(qū)經(jīng)營(yíng)的生活環(huán)境和基礎(chǔ)設(shè)施改造，還有道路交通、教育、文化、醫(yī)療、社保、退休工資等支出，也都呈不斷增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。如2016年完成市教育局全面、整體接收（包含債權(quán)債務(wù)）油田教育中心、石化教育中心所屬義務(wù)教育學(xué)校共91所，給財(cái)政造成的壓力可謂空前沉重。但接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展一刻不能停歇，新材料、新能源、新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)投資不容忽視，這對(duì)大慶財(cái)政管理無疑是巨大考驗(yàn)。

此外，大慶市近些年每年“做100件大事”“建設(shè)50個(gè)大項(xiàng)目”等政績(jī)行為，著實(shí)空耗費(fèi)不少財(cái)力。一處斥資1億多元建成的“龍宮”運(yùn)營(yíng)不景氣即拆除重建社區(qū)，一座濕地“觀光塔”耗資2億多元，“北國(guó)之春夢(mèng)幻城”更是留下無限隱患，至今市委市政府為群訪撓頭，此類等問題俯拾皆是。而一些財(cái)政支持的產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目缺乏科學(xué)論證，造成企業(yè)曇花一現(xiàn)，財(cái)政資金和國(guó)有資產(chǎn)遭受損失；盲目擴(kuò)張城區(qū)建設(shè)現(xiàn)象普遍，政府投資建設(shè)很多“園區(qū)”，卻因諸多政策不配套和相關(guān)部門執(zhí)行扭曲，讓很多民營(yíng)企業(yè)望而卻步，基礎(chǔ)建設(shè)、公共服務(wù)和設(shè)施出現(xiàn)“瓶頸”，小微企業(yè)發(fā)展環(huán)境遭遇破壞。

2 大慶市深化財(cái)政體制改革策略

2.1 改革指導(dǎo)思想和目標(biāo)

大慶作為成熟期資源型城市，發(fā)展替代和接續(xù)產(chǎn)業(yè)是財(cái)政體制改革的源動(dòng)力，促進(jìn)城市轉(zhuǎn)型和可持續(xù)發(fā)展是財(cái)政體制改革的最終目的。在“十三五”期間乃至未來20年內(nèi)，要鎖定固基礎(chǔ)、穩(wěn)財(cái)力、強(qiáng)管理三大目標(biāo)，堅(jiān)持促轉(zhuǎn)型、重民生、抓環(huán)保。全力以赴地尋找可以增收的稅源、著力培植財(cái)源、持續(xù)改善民生、提升財(cái)政管理水平和加大向上爭(zhēng)取力度。

改革目標(biāo)應(yīng)明確定位于預(yù)算管理制度、稅收制度、市區(qū)之間財(cái)政關(guān)系三方面。財(cái)政收入、財(cái)政支出及分配關(guān)系三方面。在收入上，主張實(shí)施“三塊”匯集戰(zhàn)略，即國(guó)家?guī)鸵粔K，省里補(bǔ)一塊，自己收一塊；在支出上，立足辦公和事業(yè)運(yùn)行需要，保證基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)，重點(diǎn)突出對(duì)接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)、民生建設(shè)和環(huán)境保護(hù)修復(fù)等設(shè)計(jì)資源型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和城市可持續(xù)發(fā)展的三大領(lǐng)域投資。力爭(zhēng)在2020年，基本建立與全國(guó)財(cái)政體制相銜接的大慶市現(xiàn)代財(cái)政制度。

2.2 財(cái)政體制改革的重點(diǎn)任務(wù)和內(nèi)容

大慶財(cái)稅體制改革的重點(diǎn)任務(wù)，是積極構(gòu)建既有利于大慶轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式和發(fā)展石油接續(xù)產(chǎn)業(yè)體系、又適應(yīng)大慶資源型城市轉(zhuǎn)型和可持續(xù)發(fā)展需要的財(cái)政體制新格局。結(jié)合改革目標(biāo)，確定改革主要內(nèi)容包括以下三方面：

2.2.1 預(yù)算管理制度改革

預(yù)算是財(cái)政管理的重要環(huán)節(jié)。作為成熟期向枯竭期不斷靠近的資源型城市，大慶市應(yīng)不斷深化財(cái)政預(yù)算制度改革，健全政府財(cái)政預(yù)算體系。著力建立更加規(guī)范、公開、透明的預(yù)算管理制度，建立健全事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的制度，全力推進(jìn)政府預(yù)決算和部門預(yù)決算公開；深化財(cái)稅征管制度改革，推進(jìn)財(cái)稅收入提質(zhì)增收；深化財(cái)政支出管理改革，增強(qiáng)公共服務(wù)保障能力；深化專項(xiàng)資金監(jiān)管改革，提高財(cái)政資金使用績(jī)效。深化政府債務(wù)管理改革，化解地方財(cái)政運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)；深化鎮(zhèn)區(qū)財(cái)政體制改革，提升五區(qū)四縣財(cái)政運(yùn)行質(zhì)量；探索在讓胡路經(jīng)開區(qū)創(chuàng)設(shè)二級(jí)財(cái)政或駐在機(jī)構(gòu)，全面理順財(cái)政分配關(guān)系。

大慶市幾代人挖空地心為國(guó)家“輸血”，成為國(guó)家振興的重要戰(zhàn)略支撐，被譽(yù)為“共和國(guó)的驕子”。當(dāng)大慶把資源掏空挖凈，進(jìn)入延續(xù)發(fā)展重建時(shí)期，中央財(cái)政應(yīng)該也必須給予資金支持。國(guó)家早就關(guān)注大慶城市可持續(xù)發(fā)展問題，大慶市政府應(yīng)主動(dòng)去爭(zhēng)取資源型城市中央預(yù)算內(nèi)投資專項(xiàng)基金，并嚴(yán)格按照《中央預(yù)算內(nèi)投資補(bǔ)助和貼息項(xiàng)目管理辦法》（國(guó)家發(fā)展改革委令2013年第3號(hào)）實(shí)施管理，用預(yù)算工具消除大慶獨(dú)立工礦區(qū)失業(yè)隱患、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一、基礎(chǔ)設(shè)施老化等突出矛盾和問題，改善地處“城鄉(xiāng)接合部”廠礦和偏遠(yuǎn)地帶礦區(qū)的生產(chǎn)生活條件、發(fā)展替代產(chǎn)業(yè)；同時(shí)，按照《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)資源型城市可持續(xù)發(fā)展的若干意見》（國(guó)發(fā)〔2007〕38號(hào)）、《全國(guó)資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃（2013-2020年）》（國(guó)發(fā)〔2013〕45號(hào)），將專項(xiàng)基金使用、項(xiàng)目建設(shè)管理和運(yùn)行效果等，全面納入大慶城市轉(zhuǎn)型年度績(jī)效考核評(píng)價(jià)體系，與預(yù)算內(nèi)投資資金安排、資源枯竭礦區(qū)財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付資金安排掛鉤，全面城市提升可持續(xù)發(fā)展能力。同時(shí)，加快區(qū)級(jí)預(yù)算和部門預(yù)算改革，促進(jìn)石油礦區(qū)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈現(xiàn)資源型城市特色，并通過強(qiáng)化部門預(yù)算功能作用，推進(jìn)財(cái)政監(jiān)督管理，以加大對(duì)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工、現(xiàn)代服務(wù)等產(chǎn)業(yè)扶持力度，集中財(cái)力支持接續(xù)替代工業(yè)發(fā)展，認(rèn)真研究用好中央允許財(cái)政補(bǔ)貼形成資產(chǎn)轉(zhuǎn)交合作社持有和管護(hù)等政策，增加農(nóng)民收入和壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，積極支持衛(wèi)生城創(chuàng)建和生態(tài)文明建設(shè)，建立黎明河流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制和政府債務(wù)預(yù)警機(jī)制。最后，應(yīng)加強(qiáng)預(yù)算的精準(zhǔn)扶貧管理。推行扶貧資金鄉(xiāng)級(jí)報(bào)賬制度，為重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目和中小微企業(yè)、“三農(nóng)”等事業(yè)發(fā)展提供資金支持和融資擔(dān)保，并推進(jìn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)財(cái)政體制改革，樹立經(jīng)營(yíng)園區(qū)理念，推進(jìn)園區(qū)經(jīng)營(yíng)管理體制創(chuàng)新，建立有利于縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的園區(qū)財(cái)政體制。

2.2.2 稅收制度改革

在中國(guó)，全國(guó)稅收立法權(quán)都集于中央，地方具有一定的稅收制度改革權(quán)，但多集中于省級(jí)人民政府及其財(cái)稅主管機(jī)關(guān)，地市級(jí)政府實(shí)施稅收制度改革空間和權(quán)限較小。大慶作為國(guó)家納稅“500強(qiáng)”城市，其每年上繳稅收占國(guó)家財(cái)政收入1%強(qiáng)，是黑龍江省稅收貢獻(xiàn)最大的城市，不能做稅收政策制度的完全被動(dòng)執(zhí)行者，而應(yīng)當(dāng)結(jié)合資源型城市轉(zhuǎn)型特征和可持續(xù)發(fā)展需要，需主動(dòng)爭(zhēng)取并在國(guó)家和省授權(quán)許可范圍內(nèi)，重點(diǎn)研究架構(gòu)以房地產(chǎn)稅收為主體的地方稅系并向國(guó)家爭(zhēng)取開展征收試點(diǎn)工作，同時(shí)向國(guó)家申請(qǐng)中小企業(yè)和新辦非油產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域企業(yè)，享受西部大開發(fā)地區(qū)企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策，并爭(zhēng)取增值稅共享比例向本市傾斜，實(shí)現(xiàn)多留多返或擴(kuò)大即征即退范圍；同時(shí)，應(yīng)完善地方稅收征管體制，將部分與區(qū)、礦非油產(chǎn)業(yè)發(fā)展密切相關(guān)的市級(jí)稅收征管企業(yè)，下放給各區(qū)，建立稅收委托征管，推動(dòng)區(qū)域資源整合和產(chǎn)業(yè)集聚，積極協(xié)助相關(guān)部門共同做好經(jīng)濟(jì)環(huán)境的維護(hù)者、促進(jìn)者，快速催生新業(yè)態(tài)、新商業(yè)模式，增加服務(wù)業(yè)有效供給，培植地方新稅源。

2.2.3 理順市區(qū)之間財(cái)政關(guān)系

首先，應(yīng)優(yōu)化市區(qū)之間的財(cái)政分配機(jī)制。適當(dāng)提高與現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和高新技術(shù)制造業(yè)發(fā)展密切相關(guān)的增值稅、營(yíng)業(yè)稅等稅種收入的區(qū)縣分享比例，引導(dǎo)區(qū)縣加快發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和先進(jìn)制造業(yè)，并適當(dāng)增加與土地、房產(chǎn)直接相關(guān)的房產(chǎn)稅、土地增值稅等稅種收入的區(qū)縣分享比例，引導(dǎo)區(qū)縣集約利用土地資源，減少對(duì)房產(chǎn)業(yè)發(fā)展和“土地財(cái)政”的依賴；其次，應(yīng)向國(guó)務(wù)院申請(qǐng)建立“城市可持續(xù)發(fā)展儲(chǔ)備基金”制度，規(guī)定油田企業(yè)按原油產(chǎn)值比例分月繳入市級(jí)財(cái)政專門賬戶[2]。該基金應(yīng)納入市級(jí)預(yù)算，同爭(zhēng)取的資源型城市中央預(yù)算內(nèi)投資專項(xiàng)基金捆綁，集中用于全市吸納就業(yè)、資源綜合利用、多元化產(chǎn)業(yè)體系培育及獨(dú)立工礦區(qū)改造試點(diǎn)等專項(xiàng)項(xiàng)目建設(shè)；再次，對(duì)大同和紅崗兩個(gè)行政區(qū)，要求其通過產(chǎn)業(yè)資源革新挖潛和市財(cái)政轉(zhuǎn)移支付扶持，努力搞好農(nóng)產(chǎn)品加工、第三方物流等現(xiàn)代服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，擴(kuò)大稅源蓄力，在規(guī)定年限內(nèi)完成行政事業(yè)經(jīng)費(fèi)自給自足，減輕市財(cái)政補(bǔ)貼壓力；最后，應(yīng)強(qiáng)化財(cái)政政策引導(dǎo)，整合增加市級(jí)財(cái)政的“轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)”專項(xiàng)資金總量，并與區(qū)縣財(cái)政“轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)”專項(xiàng)資金聯(lián)動(dòng)使用，發(fā)揮政策聚焦效應(yīng)，促進(jìn)接續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，并完善超收激勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)區(qū)縣優(yōu)化財(cái)政收入結(jié)構(gòu)，建立穩(wěn)定的財(cái)政收入增長(zhǎng)機(jī)制。并逐步規(guī)范行政事業(yè)性收費(fèi)管理。繼續(xù)清理行政事業(yè)性收費(fèi)，落實(shí)好涉及行政審批、審核事項(xiàng)的收費(fèi)項(xiàng)目和涉企收費(fèi)政策。

2.3 進(jìn)一步深化大慶市財(cái)政體制改革的建議

2.3.1 健全財(cái)政分級(jí)管理體制和分配機(jī)制

首先，下放區(qū)級(jí)財(cái)權(quán)和硬化區(qū)級(jí)預(yù)算管理。區(qū)級(jí)政府事權(quán)多而復(fù)雜，決定其需要更多財(cái)權(quán)。為此，應(yīng)在收入劃分上，給予區(qū)級(jí)財(cái)政分配傾斜，比如石油和天然氣資源稅收入，應(yīng)統(tǒng)籌安排一定份額留給各區(qū)財(cái)政支配，本著取于斯用于斯的指導(dǎo)思想，要求各區(qū)將資源稅收入專項(xiàng)用于扶持民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展；在支出安排上，要求各區(qū)財(cái)政嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算，認(rèn)真遵守新預(yù)算法規(guī)定，強(qiáng)化區(qū)及預(yù)算編制、執(zhí)行和評(píng)價(jià)，凡各區(qū)預(yù)算執(zhí)行中出現(xiàn)收不抵支的，一律調(diào)整預(yù)算支出自求平衡，市財(cái)政不予補(bǔ)助[3]。

2.3.2 建立新型經(jīng)濟(jì)引導(dǎo)和服務(wù)型財(cái)政管理模式

（1）積極打造“服務(wù)型財(cái)政”

大慶非油工業(yè)和非公經(jīng)濟(jì)落后的主要癥因是經(jīng)濟(jì)觀念落后造成的政府官僚思想阻礙，并滋生出“控制性財(cái)政”，嚴(yán)重缺乏財(cái)政服務(wù)經(jīng)濟(jì)理念。要堅(jiān)決避免落入油田依賴陷阱，牢固樹立油田經(jīng)濟(jì)快速滑落的財(cái)政緊迫感，結(jié)合國(guó)家宏觀政策和相關(guān)法律法規(guī)，圍繞新型商業(yè)模式構(gòu)建、新生業(yè)態(tài)繁育、新就業(yè)體系培植等目標(biāo)，高度關(guān)注石油接續(xù)產(chǎn)業(yè)——天然氣探采和大型石化產(chǎn)業(yè)發(fā)展并協(xié)助其解決管理、融資、納稅籌劃等難題，致力于中小微企業(yè)稅收優(yōu)惠政策落地和制定地方稅費(fèi)基金的減、免、退、返、補(bǔ)等政策并督促落實(shí)，積極引導(dǎo)民營(yíng)資本和外商對(duì)礦區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)保、節(jié)能、新技術(shù)、新產(chǎn)品、新材料、新工藝、新能源領(lǐng)域投資，加大扶持入駐產(chǎn)業(yè)園區(qū)的農(nóng)產(chǎn)品精細(xì)深加工、多功能物流和電商企業(yè)力度。同時(shí)，對(duì)從事社區(qū)服務(wù)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的民企和個(gè)體稅收依法合理征收，減少稅務(wù)檢查和處罰頻率和力度，刺激民間資金盡快轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)資本，引入更多外來資本投入并且長(zhǎng)期穩(wěn)定下來，快速扶持一批民企壯大和個(gè)體轉(zhuǎn)企[1]。本著支持“全民創(chuàng)業(yè)”思想，采取微信群和“上門服務(wù)”等便捷方式，鼓勵(lì)城鎮(zhèn)社會(huì)民眾從“自營(yíng)經(jīng)濟(jì)”做起，逐步到個(gè)體經(jīng)營(yíng)再向公司制經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)型升級(jí)，通過服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造可持續(xù)財(cái)政。同時(shí)，積極配合市委市政府“校市深度融合”戰(zhàn)略，牽頭組織開展“財(cái)稅金融進(jìn)校園”活動(dòng)，財(cái)政、稅務(wù)、銀行等相關(guān)部門負(fù)責(zé)人親自講授宣傳投融資及其稅收政策環(huán)境，鼓勵(lì)高校教職員工發(fā)揮知識(shí)、科技、資金等優(yōu)勢(shì)，踴躍加入經(jīng)濟(jì)建設(shè)大軍[3]。

（2）努力培育“增長(zhǎng)型財(cái)政”

作為資源型城市，大慶市財(cái)政一定要克服資源性依賴思想，切莫等到采完“最后一滴油”才覺醒，要慶幸地認(rèn)知到石油“掏空”之日，將是財(cái)政“空庫(kù)”之時(shí)。面對(duì)中央政府只顧現(xiàn)實(shí)索取不管地方未來的局面，大慶政府只能先行搞好“自救”，借助“以化補(bǔ)油”戰(zhàn)略中向國(guó)家申請(qǐng)的油田企業(yè)所得稅6∶4分成和“可持續(xù)發(fā)展準(zhǔn)備金”等，致力于集中資金打造產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，做實(shí)全國(guó)石化基地戰(zhàn)略，并重點(diǎn)解決經(jīng)濟(jì)繁榮和全市300余萬人口特別是油田30余萬職工生存保障體系建設(shè)，搞好社會(huì)穩(wěn)定方有助于吸引外來投資；同時(shí)，搶抓“一帶一路”戰(zhàn)略機(jī)遇，扶持民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大，創(chuàng)造財(cái)政新增長(zhǎng)點(diǎn)，優(yōu)化財(cái)政結(jié)構(gòu)。經(jīng)過疏通國(guó)家財(cái)政救助管道和挖掘本市民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的“蓄水池”，構(gòu)筑資源型城市的財(cái)政增長(zhǎng)機(jī)制。

2.3.3 加大向中央和省爭(zhēng)取財(cái)政支持力度

資源型城市用多半生命力量為中央和省財(cái)政“獻(xiàn)血”，如今其“造血”功能瀕臨衰退，單靠地方財(cái)政力量支撐城市轉(zhuǎn)型舉步維艱。要抓住政策機(jī)遇，用足國(guó)家規(guī)劃，選取并論證具有吸納就業(yè)、資源綜合利用、多元化產(chǎn)業(yè)培育和獨(dú)立工礦區(qū)改造試點(diǎn)等符合國(guó)家規(guī)劃扶持標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目，爭(zhēng)取中央預(yù)算內(nèi)投資支持對(duì)歷史遺留礦區(qū)地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理。必要情況下，不惜采用“跑部錢進(jìn)”模式向中央財(cái)政申請(qǐng)資源型城市轉(zhuǎn)型的中央預(yù)算專項(xiàng)資金和“轉(zhuǎn)移支付”。此外，可會(huì)同本省成熟型城市財(cái)政機(jī)關(guān)，懇請(qǐng)省政府降低稅費(fèi)分成。

2.3.4 適當(dāng)實(shí)施債務(wù)政策

資源型城市應(yīng)立足可持續(xù)發(fā)展長(zhǎng)遠(yuǎn)需求，盡全力向國(guó)務(wù)院和省爭(zhēng)取財(cái)政傾斜政策和資源型城市轉(zhuǎn)型專項(xiàng)預(yù)算支持。當(dāng)本級(jí)收入更多地分配用于經(jīng)濟(jì)扶持建設(shè)，公共服務(wù)與設(shè)施建設(shè)、城市公用事業(yè)和基礎(chǔ)建設(shè)等，就會(huì)出現(xiàn)巨大資金缺口，藉此便可向中央申請(qǐng)補(bǔ)貼。即使無法獲得足夠的中央財(cái)政支持，也不調(diào)整預(yù)算結(jié)構(gòu)，而應(yīng)根據(jù)新預(yù)算法規(guī)定，向省政府提出發(fā)行資源型城市轉(zhuǎn)型建設(shè)債券申請(qǐng)，確保有足夠資金用于產(chǎn)業(yè)集聚園區(qū)、新農(nóng)村、民生工程、城市公共服務(wù)和公益事業(yè)等建設(shè)需要。

3 結(jié)論

研究表明，擁有有價(jià)值的、稀缺的、難以模仿和替代的競(jìng)爭(zhēng)資源才能形成保持可持續(xù)發(fā)展動(dòng)力。城市發(fā)展運(yùn)行中，財(cái)政資源最為關(guān)鍵。資源型城市必須趁成熟期的價(jià)值創(chuàng)造力，打造獨(dú)特的財(cái)政體制，才能實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。推進(jìn)資源型城市財(cái)稅體制改革，須以激發(fā)非公經(jīng)濟(jì)稅收收入新增長(zhǎng)點(diǎn)為動(dòng)力，以維護(hù)城市社會(huì)穩(wěn)定為基礎(chǔ)，以發(fā)展民營(yíng)經(jīng)濟(jì)為主導(dǎo)的石油接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)和推動(dòng)全民創(chuàng)業(yè)為核心，以推進(jìn)城市可持續(xù)發(fā)展為終極目標(biāo)，努力爭(zhēng)取中央財(cái)政支持[4]，十八大后，我國(guó)收入分配發(fā)生了根本性變革，充分用好新預(yù)算法規(guī)定向省政府申請(qǐng)發(fā)行融資債券，實(shí)施擴(kuò)張性財(cái)政體制——地方赤字財(cái)政政策，為培育新型稅源創(chuàng)造條件[5]。同時(shí)，要為逐步取消區(qū)財(cái)政的補(bǔ)貼政策，遏制財(cái)政依賴思想，創(chuàng)造公平財(cái)政體制；全面調(diào)整財(cái)政體制結(jié)構(gòu)，梳理各級(jí)財(cái)政分配體系，構(gòu)建接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)服務(wù)型、全民創(chuàng)業(yè)扶持型和公共事業(yè)助力型的財(cái)政增長(zhǎng)體制。

［1］張?chǎng)?大慶產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型自救：不到資源枯竭都缺乏真正轉(zhuǎn)型動(dòng)力［EB/OL］.新浪財(cái)經(jīng)，（2015-07-21）［2016-05-12］http：//finance.sina.com.cn/china/20150721/012422741469. shtml.2015.7.21.

［2］彭荷芳，陸玉梅.制造企業(yè)新生代員工社會(huì)責(zé)任行為的驅(qū)動(dòng)——基于可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略視角［J］.財(cái)會(huì)月刊，2015 （2）：38-41.

［3］馬麗亞，宋麗艷，孫文文，等.大慶市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展指標(biāo)體系評(píng)價(jià)研究［J］.黑龍江八一農(nóng)墾大學(xué)學(xué)報(bào)，2014，26（2）：96-101.

［4］王樹鋒，耿曉媛，盧博文，等.資源型城市深化財(cái)稅體制改革策略研究-以大慶市為例［J］.財(cái)會(huì)學(xué)習(xí)，2015（1）：58-60.

［5］姚傳娟．十八大后對(duì)我國(guó)收入分配制度改革的思考［J］．赤峰學(xué)院學(xué)報(bào)：自然科學(xué)版，2015，31（7下）：51-52.

Research on the Deepening Financial System Reform of Daqing City from the Perspective of Urban Transformation

Zhuge Xiangshu1，Hu Shaoyan2
（1.Heilongjiang Bayi Agricultural University，Daqing 163319；2.Daqing City Local Taxation Bureau）

According to the maturity resource-based city was in urgent need of economic restructuring and the development of alternative industries and the financial support strength was insufficient，financial allocation system and urban sustainable development objective demand could not adapt the objective reality，combined with the relevant policies of the state，in Daqing City in Heilongjiang Province as an example，using the investigation method，analysis and judgement method and the inductive method，analyzed the outstanding problems existed in resource type city of Daqing’s financial and economic situation and the financial system，established the guiding thought and target of the reform of the financial system，explored the task and content for the reform of the financial system of Daqing City，and put forward the relevant suggestions of further deepening the reform of the financial system.

city transformation；financial system；service finance

F812.2

A

1002-2090（2016）05-0137-06

10.3969/j.issn.1002-2090.2016.05.028

2016-03-16

大慶市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃研究項(xiàng)目：（大慶市深化財(cái)政體制改革問題研究：DSGB2016080）。

諸葛祥蜀（1962-），男，副研究員，黑龍江八一農(nóng)墾大學(xué)畢業(yè)，現(xiàn)主要從事財(cái)政稅務(wù)方面研究工作。