鄭和園，黃金龍

(1.安徽大學 法學院，合肥 230601；2.上海對外經(jīng)貿(mào)大學 法學院，上海 201620)

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【法壇論衡】

集體經(jīng)營性建設用地入市中地方政府的角色定位
——以農(nóng)民權益保護為視角

鄭和園1，黃金龍2

(1.安徽大學 法學院，合肥 230601；2.上海對外經(jīng)貿(mào)大學 法學院，上海 201620)

集體經(jīng)營性建設用地入市既強調(diào)市場機制的高度參與，也需要地方政府主導。這一制度現(xiàn)實決定了入市必須處理好市場化改革中的政府角色轉換問題。唯有在公共利益最大化制度目標下，以農(nóng)民權益不受損為前提，綜合考量糧食和生態(tài)環(huán)境安全、土地資源可持續(xù)發(fā)展等現(xiàn)實訴求和界定標準，將地方政府從角色明確和角色回避兩個維度進行定位，方能處理好市場和地方政府在集體經(jīng)營性建設用地中的關系。

集體經(jīng)營性建設用地；地方政府；農(nóng)民權益

十八屆三中全會在允許集體經(jīng)營性建設用地入市的同時，指出：“經(jīng)濟體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用?！币虼?，處理好地方政府的角色問題，構建政府和市場的利益協(xié)調(diào)機制是經(jīng)營性建設用地入市的重要改革領域。當前，集體經(jīng)營性建設用地入市已進入局部試點階段，改革的進步有利于打破政府長期壟斷建設用地一級市場的土地現(xiàn)狀。然而，經(jīng)營性建設用地入市的復雜性、前沿性與專業(yè)性往往導致地方政府既扮演監(jiān)督者，又扮演參與者角色，承擔了“運動員”和“裁判員”的雙重職能。誠然，我國地方政府在推動制度改革中的作用舉足輕重，但地方政府體現(xiàn)的“能者多勞”不利于市場的參與，也不能彰顯經(jīng)營性建設用地入市中的效率和公平。因此，有必要對集體經(jīng)營性建設用地入市中的政府角色問題予以探討。

一、地方政府的行為邏輯及利益訴求

(一)行為邏輯

孟德斯鳩認為：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗?！盵1]目前，集體經(jīng)營性建設用地入市雖尚處于試點階段，總結全國地方政府頒布的十幾部集體建設用地使用權流轉管理辦法可以發(fā)現(xiàn)，地方政府所涉及的部分相當全面，幾乎涵蓋了入市的所有過程。地方實踐表明，集體經(jīng)營性建設用地入市離不開地方政府的參與和支持，地方政府的統(tǒng)籌包攬既是制度需求，也是決定地方政府承擔管理者、協(xié)調(diào)者、服務者等眾多角色的實踐需求。然而，利益訴求的多變性及政府角色的多樣性及不確定性，導致了地方政府權力失位、越位的潛在可能，經(jīng)營性建設用地入市中侵害農(nóng)民利益的“行政行為”將是地方政府利益需求的潛在表現(xiàn)及外化。依據(jù)新制度經(jīng)濟學公共選擇理論，政治領域中的個人也是自利的，以自己的利益最大化為準則，地方政府在政治領域有參與利益分配的動機，因而具有謀取利益最大化的傾向。那么在經(jīng)營性建設用地入市利益資源的分配中，地方政府如果參與了利益博弈的過程，將可能積極實現(xiàn)自己利益最大化而犧牲部分參與者的利益，無法作為制訂公平利益分配規(guī)則及規(guī)范利益博弈過程的主導者。

因此，現(xiàn)實中，一些地方政府為了盤活地方財政、累積個人政績、謀取高額土地增值收益，以經(jīng)營性建設用地入市為理由，或低價收斂集體土地，或通過地方規(guī)范性文件確定直接收益分配主體地位。該類行為的存在，將會忽略農(nóng)民及集體的主體地位，對集體的人事權、財產(chǎn)權及其他自主權利予以不正當干預，越俎代庖損害農(nóng)民的利益或者阻礙農(nóng)民集體發(fā)展。然而，現(xiàn)有國家法律法規(guī)和地方頒布的管理辦法對政府角色的定位并不能遏制該種行為的發(fā)生。一方面因為金錢的束縛，集體經(jīng)濟組織工作人員很難不服從地方政府的決定，導致了作為集體代表的村委會成為行政部門的命令執(zhí)行者；另一方面，也難以保證地方政府不挪用集體經(jīng)營性建設用地指標或資產(chǎn)另作他用，導致集體財產(chǎn)流失比較嚴重。地方政府極易在涉及自身利益的經(jīng)營性建設用地入市過程中，主導土地交易或談判過程。在有機會實現(xiàn)政治利益最大化的時候，權力的擴張及異化性傾向在經(jīng)營性建設用地入市中表現(xiàn)得淋漓盡致。農(nóng)民權利與國家權力的不對稱性，使村民自治在國家的主導下，其發(fā)展不僅受到來自政府行政權力擴張的擠壓，而且具有了濃厚的行政化傾向，使得農(nóng)民的自治權無法真正實現(xiàn)[2]。因此，政府角色越位必然會給集體和農(nóng)民的權益造成重大損害。

(二)利益訴求

國家權力的存在是以維護一定階級、集團和人們的權利為前提的，只有為了社會的普遍權利個別階級才能夠要求統(tǒng)治[3]。統(tǒng)治階級即政府只有能夠將人們的利益和社會公共利益作為自身利益來考量，并利用掌控公共利益及資源的權力不斷提供公共服務，才能夠實現(xiàn)統(tǒng)治及自身利益。也就是說，政府的利益定位既是為了自身利益，也是為了人民和公共利益。一般來說，地方政府的財政收入來源主要是地方政府本級收入、中央稅收返還和轉移支付，而作為主要財政預算收入的是地方所屬企業(yè)收入和各項稅收收入，包括土地增值稅、個人所得稅、契稅等，以及農(nóng)村地區(qū)稅收。 “取之于民，用之于民”是我國政府尤其是基層政府財政收支的重要原則，然而從地方規(guī)范經(jīng)營性建設用地入市的制度設定來看，基層政府往往在該種利益關系中錯誤地角色定位?；鶎诱疅o論是政策制定，還是政績考核，都有“惟上是從”和忽略市場調(diào)節(jié)作用的陋習，反映在經(jīng)營性建設用地入市過程中，則是基層政府為了完成上級政府下達的經(jīng)營性建設用地入市目標，忽略農(nóng)民及集體的利益，沒有讓市場在經(jīng)營性建設用地入市中發(fā)揮優(yōu)化資源配置的基礎性作用，土地使用者也沒有得到充分適當?shù)膮⑴c機會，實際上是脫離了經(jīng)營性建設用地入市的初衷。利益一旦被法定國家機關選擇或確認為法律利益，它就成為法律權利，誰擁有這種法律利益，就意味著誰享有與其對應的法律權利[3]。 從地方實踐來看，地方政府都是將上級政府所指派的硬性指標作為主要工作，過于注重“顯性”政績，致使農(nóng)民生存環(huán)境惡化，農(nóng)民的合理權益被忽略。而導致該種局面的制度根源還是對我國過于行政化缺乏監(jiān)督的制度體系，上下級政府之間的任務、指標等委派關系造成基層政府在數(shù)量上沒有任何可商量的余地，無暇顧及農(nóng)民及集體的利益；基層政府面對各種任務指標的強制性壓力的同時，沒有自上而下的合適的監(jiān)督體系，忽略農(nóng)民權益的問題就難以避免。例如雖然規(guī)定農(nóng)民可以對一些村級公共品實行一事一議，但是這只是適用于一些臨時的或者受益面較小的公共品，在大量的農(nóng)村公共品供給中(義務教育、衛(wèi)生防疫、道路修建、行政管理等)，農(nóng)民很難有機會直接表達自己的需求[5]。

二、地方政府角色的制度辨析及明確標準

(一)制度辨析

十八屆三中全會報告指出：“必須切實轉變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，增強政府公信力和執(zhí)行力，建設法治政府和服務型政府。”可以看出，強化政府服務型職能、發(fā)揮政府的治理效力是從本質上發(fā)揮社會主義經(jīng)濟優(yōu)勢的內(nèi)在要求，因而基層政府在經(jīng)營性建設用地入市過程中應該更多地服務人民群眾，而不是面對經(jīng)營性建設用地入市中出現(xiàn)的經(jīng)濟發(fā)展或社會秩序問題退避不及。當前政府失位、越位現(xiàn)象普遍，如經(jīng)營性建設用地入市資金的管理透明度不夠，基礎設施建設監(jiān)督力度不足，入市后期社會保障水平低，對耕地的持續(xù)保護不夠重視等。另外還存在著經(jīng)營性建設用地入市中普遍追求建設速度而忽略了農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的保護、用地企業(yè)水電氣供應不足等問題。

政府角色，通俗地講就是指政府在整個社會中起什么樣的作用，在什么范圍內(nèi)、以什么方式行使行政權力[6]。政府的角色是隨著社會政治經(jīng)濟的發(fā)展以及市場競爭能力的增強不斷進行調(diào)整的。我國推行行政管理體制改革創(chuàng)新和全力構建服務型政府的堅定決心，既有來自外部理論與實踐創(chuàng)新的啟示以及執(zhí)政宗旨的必然要求，也有來自政府內(nèi)部對自身實施改革、滿足行政管理現(xiàn)實需要的迫切要求[7]。經(jīng)營性建設用地入市作為農(nóng)村社會發(fā)展的重要環(huán)節(jié)，要求政府必須在整體運籌、經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展、更高層級更全面的社會保障、維護農(nóng)民權益等多個方面扮演重要角色。當然，地方政府及其各部門作為直接面對群眾的管理者和服務者就應當扮演好角色，并將其作為無可推卸的責任。而政府角色的發(fā)揮也是直接關系集體經(jīng)營性建設用地是否長期可持續(xù)入市、農(nóng)村農(nóng)業(yè)經(jīng)濟是否穩(wěn)定高效發(fā)展的重要方面,因而在經(jīng)營性建設用地入市中，政府的角色必然具有多樣性，應當進行多重定性。

(二)明確標準

通過理論研究及地方實踐總結，對經(jīng)營性建設用地入市中政府角色職責的明確需要具體考察以下幾點標準：第一，必須保證公共利益合理地實現(xiàn)最大化的目標。集體經(jīng)營性建設用地入市的最終目的還是改變我國當前農(nóng)村土地制度的弊端，實現(xiàn)農(nóng)村社會整體水平的提高，要以城鄉(xiāng)一體化為制度取向，基于公共利益進行整體考察。作為經(jīng)營性建設用地入市的主要參與者及主導者，政府必須保證該種經(jīng)營性建設用地入市行為的設定能夠實現(xiàn)公共利益的最大化。第二，農(nóng)民權益不受損是其基本前提。地方政府作為基層管理者及服務者，經(jīng)營性建設用地入市的持續(xù)高效穩(wěn)定實施、農(nóng)民及集體的權益能夠得到及時合法維護是其基本職責。經(jīng)營性建設用地入市是農(nóng)民參與國家農(nóng)村改革規(guī)劃、促進國家協(xié)調(diào)發(fā)展的重要環(huán)節(jié)，如果農(nóng)民利益難以得到保障，那么經(jīng)營性建設用地入市的持續(xù)性就難以保障，將導致農(nóng)民對地方政府信賴程度和自身參與土地制度改革的積極性降低。第三，確保糧食安全與生態(tài)環(huán)境安全。農(nóng)村經(jīng)營性建設用地入市涉及經(jīng)營性建設用地集中、搬遷安置等具體內(nèi)容，必然會涉及到耕地的置換與調(diào)整，而耕地承擔著糧食生產(chǎn)的重任，如果經(jīng)營性建設用地入市對耕地的不良影響較大，就會無形中減少糧食產(chǎn)量。而經(jīng)營性建設用地入市涉及的開發(fā)建設，也會影響耕地質量和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，其所產(chǎn)生的塵土、廢棄物等也會污染生態(tài)環(huán)境。第四，保障土地資源的可持續(xù)發(fā)展利用。在經(jīng)營性建設用地流轉中，政府應當做好監(jiān)督，避免出現(xiàn)土地荒廢、濫用現(xiàn)象，珍惜每一寸土地，使土地實現(xiàn)最大的開發(fā)和利用價值，要避免盲目進行經(jīng)營性建設用地入市項目而忽略土地資源的合理及可持續(xù)性開發(fā)。

三、集體經(jīng)營性建設用地入市中地方政府角色的定位方向

基于地方政府在經(jīng)營性建設用地入市的各個環(huán)節(jié)均具有較高的參與度，且實施的行為復雜多樣，本部分僅以維護農(nóng)民權益為宗旨，從理念上就如何明確政府角色及對其進行準確定位和回避進行理論探討。

(一)角色的明確

第一，以決策者的角色為基礎。市場調(diào)節(jié)具有盲目性、自發(fā)性和滯后性，市場自身也并不能對土地資源的發(fā)展及利益分配趨勢作出最合理安排，更不能對經(jīng)營性建設用地入市涉及的生態(tài)環(huán)境安全進行合理評估。因此，地方政府必須建立起經(jīng)營性建設用地入市項目的公共政策評估體系，以彌補市場可能存在的制度缺陷。集體經(jīng)營性建設用地入市要實現(xiàn)集體土地資源優(yōu)化配置，兼顧穩(wěn)定農(nóng)業(yè)發(fā)展和提高農(nóng)民財產(chǎn)性收入的前提。地方政府在選擇合理的集體展開試點和制定集體經(jīng)營性建設用地項目立案時，必須綜合考慮各利益主體的關聯(lián)關系，滿足社會公共利益的同時也要有利于集體經(jīng)濟組織發(fā)展，具體到經(jīng)營性建設用地入市的項目立案上，一定要權衡項目得失，理清各方利益關系，細致入微地進行多方考察，如果“利大于弊”則可決策立案，反之就應當放棄立項。

第二，以科學的政策制定者角色為前提。經(jīng)營性建設用地入市項目決策通過合法程序審批之后，政府必須而且應當參與到項目的詳盡方案的制定當中，使其能夠在實踐中得到科學的規(guī)劃和實施。另外，集體經(jīng)營性建設用地入市是一個專業(yè)而復雜的利益博弈過程，在每個利益主體都有自身利益追求的目標下尋求平衡需要專業(yè)而公平的政策來權衡。這必然要求作為經(jīng)營性建設用地入市立項主體的政府為博弈制定完善、公平、公正、透明的利益博弈規(guī)則，將保證公共利益實現(xiàn)與保障農(nóng)民合法私有財產(chǎn)相結合，兩者兼顧，合法合理地體現(xiàn)在方案上。

第三，以信息的告知者和傳遞者角色為延伸。在眾多的利益主體之間，各利益主體的動機和愿望各不相同，集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民因處于信息劣勢地位往往被蒙蔽而被侵害。從已有入市制度來看，這方面往往被地方政府所忽視。由于大量的優(yōu)勢資源都往城市集中，農(nóng)村人口因教育程度低、自身認知缺陷等導致信息匱乏，既不能很好地運用自己的權利，也不能將信息轉化為利益。究其原因，主要包括村務公開不足和成員自身能力有限。此時，通過地方政府的行政權力來將集體經(jīng)營性建設用地有關信息擴展到農(nóng)民集體之中，使農(nóng)民集體了解自身的利益狀況，如通過加大宣傳力度、要求村務信息公開透明等。信息的傳遞有利于農(nóng)民做好充足的準備來提早規(guī)劃自己的生活，可以減少集體經(jīng)營性建設用地入市對農(nóng)民生產(chǎn)生活的影響，也有利于農(nóng)民的利益表達，使政府部門得到及時反饋，作出政策和行為調(diào)整。因此，政府必須做好土地政策與決策的告知者，這也是規(guī)避農(nóng)民成為經(jīng)營性建設用地入市的被動者，減少因經(jīng)營性建設用地入市而產(chǎn)生臨時性沖突的重要舉措。

第四，以入市的監(jiān)督者角色為核心。雖然地方政府不應當確定其參與直接收益分配的角色，但是地方實踐中，構建合理的稅費制度較為適宜，稅收法定是地方政府參與入市收益的正當途徑。地方政府既然作為集體經(jīng)營性建設用地入市的間接利益享有者和制度構建者，就應當擔負維持制度平穩(wěn)、落實政策實施等管理的職責，應當承擔對工作人員濫用職權、玩忽職守的監(jiān)督職責。尤其在保障農(nóng)民財產(chǎn)性收益的過程中，避免為地方政府利益和加快地方政策實施蒙騙集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民。與此同時，不能因集體經(jīng)營性建設用地入市而破壞耕地，為保障順利入市而忽略環(huán)境保護等，盡量較小經(jīng)營性建設用地入市造成的不良影響。最后，政府部門更應當監(jiān)督相關資金運用、增值收益分配規(guī)則的合理制定及實施等。

第五，以全程服務者角色為目標。一方面，承擔促進者角色。集體經(jīng)營性建設用地入市是國家需要貫徹的政策制度，也是社會發(fā)展所需，集體經(jīng)營性建設用地入市的全程中，土地使用者、集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民都面臨著很多問題和困難，需要地方政府提供全方位的指導和公共服務，如做好入市之前為集體經(jīng)濟組織前期土地平整、“五通一平”提供幫助，構建農(nóng)民及集體參與的議事平臺和機制，做好政策和收益分配公開，接受社會群眾的監(jiān)督等。另一方面，承擔協(xié)調(diào)者角色。法律法規(guī)缺失和地方規(guī)范的不明確，使集體經(jīng)營性建設用地入市中的利益沖突和糾紛難以調(diào)解。地方政府應當注重在入市制度中構建完善的糾紛處理機制，使沖突雙方利益得到合理的裁決，同時還要協(xié)調(diào)好農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的內(nèi)部收益分配，解決公共利益和個人利益的沖突，補償入市前土地使用者的利益投入等。

(二)角色的回避

第一，杜絕成為利益的直接需求者角色。農(nóng)村土地屬于農(nóng)民集體的主要資源，政府具有開展經(jīng)營性建設用地引導、規(guī)劃、審批、監(jiān)督入市等職權，同時，各級政府的“經(jīng)濟人”角色又使其難以從根本上回避自身利益的需求，受自身在農(nóng)村土地利益直接分配主體地位的驅使，政府也很難抗拒自身產(chǎn)生尋租或腐敗行為。而城市建設、工程開發(fā)、工業(yè)擴張等用地都是在地方政府的規(guī)劃指導下統(tǒng)一進行的，此種規(guī)劃建設無不是以土地作為建設平臺。在政府權力行使和利益需求的契合中，市場需求往往使政府成了土地的直接需求人。因此，政府以“城鄉(xiāng)一體化建設”“公共利益”等為口號，實行經(jīng)營性建設用地入市，然后趁入市之機收取土地增值利益是取得政績的重要途徑。當?shù)胤秸唤缍榻?jīng)營性建設用地入市所得利益的直接需求者，經(jīng)營性建設用地入市成為地方政府或官員實現(xiàn)政治需求的手段時，農(nóng)民及集體參與經(jīng)營性建設用地入市的積極性將極大降低，抵制程度將逐漸提高，最終國家所倡導的有利于提高土地利用率的經(jīng)營性建設用地入市將難以維持。

第二，遠離謀求土地市場價值的經(jīng)紀人角色。建設用地是具有很高的市場價值的，以成都市經(jīng)營性建設用地流轉規(guī)劃(2011—2015年)為例，農(nóng)村建設用地整治后，節(jié)約建設用地面積可作為城鎮(zhèn)建新區(qū)的指標使用，相當于建設用地增加率達到7.70%，財政收入增加率達到21.77%，農(nóng)業(yè)產(chǎn)值增加率達到9.68%[8]。實際上，當前地方政府在農(nóng)民集體所有土地上開展經(jīng)營性建設用地入市，借此獲得高額土地增值收益，是當前農(nóng)民利益流失最嚴重的一個方面。全國各地的實踐現(xiàn)狀表明，部分地區(qū)的集體建設用地流轉不僅沒有富裕農(nóng)民，而且造成大批農(nóng)民失地失業(yè)；不僅沒有縮小城鄉(xiāng)差距，而且加大了社會不公，如生活消費增加，沒有足夠的醫(yī)療及養(yǎng)老保險等。甚至可能存在地方政府以經(jīng)營性建設用地入市為名，掌握農(nóng)村建設用地實際所有權，低價買入進行土地儲備并以高于土地市場價格的價格轉賣給一些開發(fā)商，從中謀取地價差額利潤的情況，而這也成為政府增加財政收入，提高公共行政人員福利的一條途徑。

第三，減少利益尋租，杜絕土地開發(fā)商代言人角色。很多地方政府在經(jīng)營性建設用地入市中會打著“新農(nóng)村建設”“集約節(jié)約利用土地”“保護耕地資源”等口號，囤積農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地之后進而謀求土地的商業(yè)性開發(fā)。同時，部分官員甚至政府部門為了自身的經(jīng)濟利益，收受開發(fā)商的利益好處，某種意義上成了開發(fā)商的牟利“助手”。比如，為招商引資，暗地里給予用地者土地利用的特權與優(yōu)惠，濫用行政權力直接干預經(jīng)營性建設用地入市，或是為集中經(jīng)營性建設用地實施拆遷，無視農(nóng)民的財產(chǎn)權與集體的所有權損失。這樣的做法極大地損害了廣大農(nóng)民、弱勢群體的利益，也在一定程度上影響了政府形象和社會穩(wěn)定。因此政府部門必須要減少自利觀念，政府一旦被視為強勢群體的代言人，那么不良后果將接踵而至，對于政府而言這是極其危險的。

[1]孟津斯鳩.論法的精神：上冊[M].張雁深，譯.北京：商務印書館，1961:16.

[2]黃祖輝，蔣文華.農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展的制度透析[M].北京:中國農(nóng)業(yè)出版社，2002:7.

[3]馬克思恩格斯全集：第1卷[M].北京:人民出版社，1959:12.

[4]周旺生.法理探索[M].北京:人民出版社，2005:95.

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[6]齊明山.界定政府角色 轉變政府職能[J].人事行政管理，1999(10):20.

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[8]艾東，郝晉珉.土地整治中政府利益分析——以成都市為例[J].國土資源情報，2013(12): 33-38.

The Role of Local Government Transformation of Collective Operational Construction Land into the Market—On the Perspective of Protecting Farmers’ Rights and Interests

ZHENG He-yuan，HUANG Jin-long

(Lawschool,AnhuiUniversity,Hefei230601,China;Lawschool,ShanghaiUniversityofInternationalBusinessandEconomics,Shanghai201620,China)

Transformation of collective operational construction land needs both anticipation of the market mechanism and leadership of the local government. Therefore, we must deal with market-oriented reforms in the role of government reforming. Only taking the public interest maximization as the goal, the interests of farmers not damaged as a precondition，comprehensive consideration of the practical needs for food, environmental security and land, the role of local government should be redefined from two aspects: role clarity and role avoidance. It is useful to deal with the functional relationship between market and local government in the collective operational construction land.

collective operational construction land; local governments; farmers’ rights; role reversal

10.15926/j.cnki.hkdsk.2016.04.018

2016-03-26

安徽大學研究生學術創(chuàng)新研究項目(yfc100216)

鄭和園(1991— )，男，安徽安慶人，博士生，主要從事經(jīng)濟法學研究。

DF451

A

1672-3910(2016)04-0099-05