郁菁

（北京社會(huì)管理職業(yè)學(xué)院民政管理系，北京 101601）

政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估模式研究

郁菁

（北京社會(huì)管理職業(yè)學(xué)院民政管理系，北京 101601）

作為政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)項(xiàng)目管理的重要辦法，項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估是促進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)項(xiàng)目規(guī)范化發(fā)展的重要手段，是推動(dòng)社會(huì)組織加強(qiáng)誠(chéng)信建設(shè)、規(guī)范化建設(shè)的重要?jiǎng)恿?，是加?qiáng)政府監(jiān)管問(wèn)責(zé)，檢驗(yàn)中標(biāo)項(xiàng)目服務(wù)成效和資金使用效率的重要措施。社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估模式的發(fā)展變化是源于績(jī)效評(píng)估承載著多樣化的功能。本文通過(guò)對(duì)北京、上海、寧波、廣州、深圳等五大城市評(píng)估實(shí)踐的分析，總結(jié)我國(guó)社會(huì)服務(wù)績(jī)效評(píng)估的經(jīng)驗(yàn)和面臨的問(wèn)題，并在此基礎(chǔ)上剖析評(píng)估需求和功能是社會(huì)服務(wù)評(píng)估模式發(fā)展的基礎(chǔ)，我國(guó)社會(huì)服務(wù)評(píng)估模式也因評(píng)估需求的變化和評(píng)估功能的多樣性，從注重結(jié)果導(dǎo)向的評(píng)估模式、注重過(guò)程導(dǎo)向的評(píng)估模式，正邁向整合主義導(dǎo)向的政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織社會(huì)服務(wù)績(jī)效評(píng)估模式。

政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù) 社會(huì)服務(wù) 績(jī)效評(píng)估

黨的十八大強(qiáng)調(diào)，要加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，改進(jìn)政府提供公共服務(wù)方式，即在公共服務(wù)領(lǐng)域更多利用社會(huì)力量，加大政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)力度。十八屆三中全會(huì)又指出，適合由社會(huì)組織提供的公共服務(wù)和解決的事項(xiàng)，交由社會(huì)組織承擔(dān)，推廣政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過(guò)合同、委托等方式向社會(huì)購(gòu)買(mǎi)。2013年9月26日，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了“關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)”，提出到2020年，在全國(guó)范圍內(nèi)基本建立比較完善的政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)制度，形成與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)、高效合理的公共服務(wù)資源配置體系和供給體系，公共服務(wù)水平和質(zhì)量顯著提高。由此可見(jiàn)，政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織社會(huì)服務(wù)已成為我國(guó)社會(huì)治理的重要方式。

作為政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)管理的重要辦法，績(jī)效評(píng)估是促進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)項(xiàng)目規(guī)范化發(fā)展的重要手段，是推動(dòng)社會(huì)組織加強(qiáng)誠(chéng)信建設(shè)、規(guī)范化建設(shè)的重要?jiǎng)恿?，是加?qiáng)政府監(jiān)管問(wèn)責(zé)，檢驗(yàn)中標(biāo)項(xiàng)目服務(wù)成效和資金使用效率的重要措施。然而，一些新的問(wèn)題也隨著評(píng)估實(shí)踐的發(fā)展而凸顯出來(lái)，如在社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)估如何看待服務(wù)量和社會(huì)效益；在發(fā)揮評(píng)估的評(píng)價(jià)和問(wèn)責(zé)功能之外，如何發(fā)揮評(píng)估的干預(yù)功能和發(fā)展性功能等。因此，社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估的模式討論在理論和實(shí)踐上具有重要的價(jià)值。

鑒于此，本文通過(guò)對(duì)北京、上海、寧波、廣州、深圳等五大城市評(píng)估實(shí)踐的分析，總結(jié)我國(guó)社會(huì)服務(wù)績(jī)效評(píng)估的經(jīng)驗(yàn)和面臨的問(wèn)題，并在此基礎(chǔ)上剖析評(píng)估需求是社會(huì)服務(wù)評(píng)估模式發(fā)展的基礎(chǔ)，我國(guó)社會(huì)服務(wù)評(píng)估模式也因評(píng)估需求的變化和功能的多樣性，從注重結(jié)果導(dǎo)向的評(píng)估模式、注重過(guò)程導(dǎo)向的評(píng)估模式，正邁向整合主義導(dǎo)向的政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織社會(huì)服務(wù)績(jī)效評(píng)估模式。

一、政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織社會(huì)服務(wù)評(píng)估的實(shí)踐探索

中國(guó)社會(huì)服務(wù)評(píng)估模式是在實(shí)踐中形成和發(fā)展的，自2009年上海、深圳、北京等地區(qū)進(jìn)行政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)試點(diǎn)以來(lái)，為客觀、科學(xué)、公正地評(píng)價(jià)政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織社會(huì)服務(wù)的成效，政府或項(xiàng)目需求方委托第三方對(duì)項(xiàng)目的完成情況和資金使用情況進(jìn)行評(píng)估已成為政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)流程中的重要環(huán)節(jié)。

（一）深圳市政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)評(píng)估的實(shí)踐

2009年，深圳市社會(huì)工作行業(yè)初步建立第三方評(píng)估機(jī)制，形成了政府購(gòu)買(mǎi)、第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)組織實(shí)施、業(yè)務(wù)主管單位認(rèn)定的評(píng)估體系。深圳社會(huì)工作服務(wù)評(píng)估中心針對(duì)社會(huì)工作服務(wù)崗位與服務(wù)效果展開(kāi)評(píng)估工作，由政府（評(píng)估中心）明確評(píng)估對(duì)象為社會(huì)工作者。針對(duì)每次評(píng)估的重點(diǎn)，評(píng)估中心制定具體的評(píng)估辦法，依據(jù)社會(huì)工作者的專(zhuān)業(yè)能力和服務(wù)質(zhì)量制定評(píng)估指標(biāo)體系。專(zhuān)業(yè)能力部分主要考察社會(huì)工作者的專(zhuān)業(yè)資歷、專(zhuān)業(yè)操守、業(yè)務(wù)能力、綜合能力、工作表現(xiàn)和專(zhuān)業(yè)應(yīng)用情況；服務(wù)質(zhì)量部分主要考察服務(wù)規(guī)范、檔案管理、服務(wù)成果和服務(wù)受認(rèn)可程度。同時(shí)，評(píng)估中心會(huì)進(jìn)一步明確評(píng)估的實(shí)施流程和各評(píng)估主體的相關(guān)職責(zé)，最后根據(jù)評(píng)估結(jié)果，決定崗位的取舍，重新配置資源。

（二）廣州市政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)評(píng)估的實(shí)踐

2010年廣州市根據(jù)廣州市民政局、財(cái)政局聯(lián)合頒發(fā)的《廣州市政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)考核評(píng)估實(shí)施辦法（試行）》開(kāi)始對(duì)購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)開(kāi)展考核評(píng)估?？己嗽u(píng)估主體有兩個(gè)：一是由購(gòu)買(mǎi)方專(zhuān)門(mén)組織成立的考核評(píng)估小組（其成員包括購(gòu)買(mǎi)方、監(jiān)督管理部門(mén)、行業(yè)主管部門(mén)、服務(wù)提供方等單位代表以及邀請(qǐng)的專(zhuān)家學(xué)者、資深社工和服務(wù)對(duì)象代表等），也有引入第三方進(jìn)行具體的考核評(píng)估；二是社會(huì)工作主管部門(mén)，可以直接組織對(duì)服務(wù)項(xiàng)目的考核評(píng)估。根據(jù)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)合同的約定及評(píng)估實(shí)施辦法標(biāo)準(zhǔn)，采用審閱文件、面談、觀察、抽查等多樣化的綜合考核評(píng)估方法?？己嗽u(píng)估包括前期評(píng)估、中期評(píng)估和期末評(píng)估。中期評(píng)估和期末評(píng)估分為機(jī)構(gòu)自評(píng)和政府的考核評(píng)估?？己嗽u(píng)估結(jié)果采用百分制，專(zhuān)業(yè)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)量及服務(wù)成果標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)項(xiàng)目管理標(biāo)準(zhǔn)分別占考核的20%、20%、30%、30%。服務(wù)項(xiàng)目的綜合考核評(píng)估結(jié)果按優(yōu)秀、良好、合格、基本合格、不合格評(píng)定。評(píng)為優(yōu)秀的服務(wù)項(xiàng)目，購(gòu)買(mǎi)方或社會(huì)工作主管部門(mén)可以給予服務(wù)提供機(jī)構(gòu)適當(dāng)?shù)莫?jiǎng)勵(lì)。評(píng)為不合格的服務(wù)項(xiàng)目，視情況扣減經(jīng)費(fèi)，且該服務(wù)提供機(jī)構(gòu)在兩年內(nèi)不得承接政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目；由于任務(wù)未完成導(dǎo)致不合格的，政府敦促服務(wù)提供機(jī)構(gòu)繼續(xù)提供服務(wù)直到政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)合同任務(wù)的完成；情節(jié)嚴(yán)重的，取消其承接政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目的資格。

（三）寧波市政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)評(píng)估的實(shí)踐

2009年由寧波市海曙區(qū)人大、區(qū)政協(xié)、區(qū)財(cái)政局、區(qū)民政局及相關(guān)單位共同成立海曙區(qū)社會(huì)工作領(lǐng)域政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)小組，對(duì)2008年度海曙區(qū)社會(huì)工作領(lǐng)域政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目，即老年人心理調(diào)適、青少年心理調(diào)適、社區(qū)矯正、殘障康復(fù)四個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效評(píng)估。海曙區(qū)財(cái)政局、民政局作為績(jī)效評(píng)估組織單位，績(jī)效評(píng)價(jià)采用指標(biāo)評(píng)價(jià)和問(wèn)卷調(diào)查相結(jié)合的方式?？?jī)效評(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)小組根據(jù)項(xiàng)目承接單位上報(bào)的自評(píng)報(bào)告，通過(guò)核查、調(diào)查、復(fù)查績(jī)效評(píng)估指標(biāo)資料，以及通過(guò)社會(huì)咨詢(xún)公司的問(wèn)卷調(diào)查報(bào)告得出海曙區(qū)社會(huì)工作領(lǐng)域政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告。

（四）上海市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)評(píng)估的實(shí)踐

2010年上海市出臺(tái)了《社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)規(guī)范》，評(píng)估內(nèi)容為社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目（內(nèi)容）的實(shí)施情況。評(píng)估方法含意見(jiàn)征詢(xún)（上門(mén)、電話、信件、網(wǎng)絡(luò)）、實(shí)地察看、檢查考核。評(píng)估指標(biāo)包括服務(wù)對(duì)象滿(mǎn)意度、家屬/監(jiān)護(hù)人滿(mǎn)意度、服務(wù)時(shí)間準(zhǔn)確率、服務(wù)項(xiàng)目完成率、有效投訴結(jié)案率。評(píng)估主體含機(jī)構(gòu)、服務(wù)對(duì)象、第三方機(jī)構(gòu)。2013年上海楊浦區(qū)政府出臺(tái)了《楊浦區(qū)政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織公共服務(wù)實(shí)施辦法（試行）》（楊委辦發(fā)［2012］49號(hào)）。辦法中規(guī)定：評(píng)估主體由購(gòu)買(mǎi)方、服務(wù)對(duì)象及第三方（相關(guān)專(zhuān)家、公信人士等）組成，也可直接委托第三方機(jī)構(gòu)（專(zhuān)業(yè)評(píng)估中介機(jī)構(gòu)、有評(píng)估資質(zhì)或評(píng)估經(jīng)驗(yàn)的社會(huì)組織）實(shí)施。評(píng)估內(nèi)容包括六個(gè)方面：項(xiàng)目完成情況、服務(wù)滿(mǎn)意率、財(cái)務(wù)狀況、組織能力、人力資源、綜合效能。評(píng)估方法包括文獻(xiàn)法、觀察法、問(wèn)卷法、訪談法等。評(píng)估周期分中期評(píng)估和期末評(píng)估，一般在項(xiàng)目簽訂合同6個(gè)月以后和12個(gè)月以后進(jìn)行。評(píng)估程序采用機(jī)構(gòu)自評(píng)、實(shí)施評(píng)估、評(píng)估結(jié)果公開(kāi)、申訴與復(fù)核。評(píng)估分值采用百分制，對(duì)完成情況、服務(wù)滿(mǎn)意率、財(cái)務(wù)狀況、組織能力、人力資源以及綜合效能進(jìn)行評(píng)估的比例分別為 25%、20%、19%、16%、12%、8%。評(píng)估結(jié)果分四個(gè)等次：優(yōu)秀、良好、合格、不合格。評(píng)估結(jié)果可作為結(jié)算經(jīng)費(fèi)依據(jù)，對(duì)于評(píng)估獲“優(yōu)秀”的社會(huì)組織擁有項(xiàng)目?jī)?yōu)先權(quán)，評(píng)估結(jié)果可為預(yù)算部門(mén)或財(cái)政部門(mén)進(jìn)行財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)和社會(huì)組織規(guī)范化建設(shè)評(píng)估提供參考。

（五）北京市政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)評(píng)估的實(shí)踐

2014年6月30日，北京市政府頒布了《北京市人民政府辦公廳關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的實(shí)施意見(jiàn)》（京政辦發(fā)〔2014〕34號(hào)），明確規(guī)定了北京市政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的內(nèi)容、購(gòu)買(mǎi)主體、承接主體、購(gòu)買(mǎi)程序、預(yù)算管理、績(jī)效管理等相關(guān)內(nèi)容，要求購(gòu)買(mǎi)主體要對(duì)承接主體提供服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量、服務(wù)對(duì)象滿(mǎn)意度等進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，財(cái)政部門(mén)要對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域和重點(diǎn)項(xiàng)目政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)資金使用效益進(jìn)行監(jiān)督檢查和績(jī)效評(píng)價(jià)。充分發(fā)揮服務(wù)對(duì)象和第三方在確定購(gòu)買(mǎi)內(nèi)容和績(jī)效評(píng)價(jià)工作中的作用，建立社會(huì)力量承接政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的信用體系。2014年8月6日，北京市財(cái)政局頒布了《北京市市級(jí)政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)預(yù)算管理暫行辦法》（京財(cái)綜〔2014〕1544號(hào)）（簡(jiǎn)稱(chēng)《辦法》）?！掇k法》中規(guī)定市財(cái)政局會(huì)同有關(guān)部門(mén)制定并發(fā)布政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)指導(dǎo)性目錄，并根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和公共服務(wù)需求動(dòng)態(tài)調(diào)整。市級(jí)預(yù)算單位應(yīng)對(duì)本單位200萬(wàn)以上政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)項(xiàng)目實(shí)行績(jī)效評(píng)價(jià)，并將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果逐步向社會(huì)公布，接受社會(huì)監(jiān)督。市財(cái)政局會(huì)同有關(guān)部門(mén)對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域和重點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)行財(cái)政監(jiān)督檢查和績(jī)效評(píng)價(jià)，并將監(jiān)督檢查和績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果作為下一年度安排項(xiàng)目預(yù)算資金的依據(jù)。

綜上所述，以上五個(gè)地區(qū)在社會(huì)服務(wù)評(píng)估方面取得一些經(jīng)驗(yàn)，具體表現(xiàn)在：第一，績(jī)效評(píng)估成為檢驗(yàn)項(xiàng)目服務(wù)成果，引導(dǎo)和規(guī)范社會(huì)組織項(xiàng)目運(yùn)作的有效方式；第二，績(jī)效評(píng)估工作形成了一套與國(guó)際接軌，又符合本土實(shí)情的政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目評(píng)價(jià)機(jī)制；第三，績(jī)效評(píng)價(jià)客觀總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，查找問(wèn)題，推動(dòng)政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)工作的不斷完善。然而，隨著評(píng)估實(shí)踐的深入，也出現(xiàn)了一些困難和問(wèn)題，表現(xiàn)在：第一，對(duì)社會(huì)服務(wù)評(píng)估的基本理念、模式和功能認(rèn)識(shí)不足；第二，評(píng)估模式不統(tǒng)一，有關(guān)注服務(wù)運(yùn)作過(guò)程的過(guò)程評(píng)估，有關(guān)注服務(wù)效果的結(jié)果的評(píng)估，有關(guān)注服務(wù)效益的效率與效益評(píng)估；第三，政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目評(píng)估的行業(yè)規(guī)范性較低。

二、我國(guó)社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估模式的發(fā)展

理論界、實(shí)務(wù)界對(duì)評(píng)估模式的含義尚未統(tǒng)一，有必要對(duì)其進(jìn)行簡(jiǎn)要的界定。在本文，所謂的“評(píng)估模式”是指對(duì)如何挑出即處理評(píng)估進(jìn)行時(shí)所遭遇問(wèn)題的一種理想化或“模式化”的看法。①［美］斯塔弗爾比姆等：《評(píng)估模型》，蘇錦麗等譯，北京大學(xué)出版社2007年版，第25頁(yè)。根據(jù)國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行嚴(yán)格而規(guī)范的評(píng)估具有諸多實(shí)用目的：幫助決定項(xiàng)目是否應(yīng)該繼續(xù)改善擴(kuò)展或縮減，評(píng)估新項(xiàng)目的用途和創(chuàng)意，提高項(xiàng)目管理和指導(dǎo)的績(jī)效，滿(mǎn)足項(xiàng)目各方的需求。②彼得·羅希等：《項(xiàng)目評(píng)估：方法與技術(shù)》，邱澤奇等譯，華夏出版社2002年版。其社會(huì)服務(wù)模式的發(fā)展也是隨著實(shí)踐的發(fā)展而發(fā)展的。如斯塔弗爾比姆（Daniel L.Stufflebeam）將20世紀(jì)60年代至20世紀(jì)末美國(guó)出現(xiàn)的22種評(píng)估模式分成假評(píng)估、問(wèn)題/方法取向的評(píng)估模式、改進(jìn)/績(jī)效問(wèn)責(zé)取向的評(píng)估模式、社會(huì)議題導(dǎo)向（倡議）的評(píng)估模式。古貝和林肯（Egon G.Guba、Yvonna S.Lincoln）將評(píng)估的歷史劃分成為測(cè)量、描述、判斷和協(xié)商四代評(píng)估。泰勒（C.Nicholas Taylor）認(rèn)為社會(huì)評(píng)估分為技術(shù)專(zhuān)家論——行動(dòng)、技術(shù)專(zhuān)家論——研究、參與——行動(dòng)、參與——研究四種取向。阿爾金和克里斯蒂（Marvin C. Alkin、Christina A.Christie）按照價(jià)值判斷、方法和運(yùn)用三個(gè)分支對(duì)評(píng)估理論模式進(jìn)行系統(tǒng)分類(lèi)。菲茨帕特里克、桑德斯和沃爾森（Fitzpatrick，Sanders和Worthen）將評(píng)估模式分為目標(biāo)導(dǎo)向模式、管理導(dǎo)向模式、顧客導(dǎo)向模式、專(zhuān)家導(dǎo)向模式、參與模式。施托克曼和梅耶則是按照評(píng)估的認(rèn)識(shí)、監(jiān)督、發(fā)展和證明四個(gè)功能對(duì)評(píng)估模式進(jìn)行分類(lèi)?？梢钥闯觯瑖?guó)外關(guān)于社會(huì)服務(wù)評(píng)估模式的分類(lèi)也是經(jīng)歷從學(xué)術(shù)研究向應(yīng)用實(shí)踐轉(zhuǎn)變的過(guò)程，是通過(guò)評(píng)估類(lèi)型和方式的多元化，來(lái)滿(mǎn)足評(píng)估目的的多元性。

在中國(guó)，有關(guān)社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目評(píng)估模式的研究不多。臺(tái)灣學(xué)者黃松林、趙善如等人認(rèn)為，社會(huì)工作評(píng)估應(yīng)該以成效為導(dǎo)向，然后對(duì)服務(wù)方案和服務(wù)效益進(jìn)行評(píng)估。③黃松林、趙善如、陳宇嘉等：《社會(huì)工作方案設(shè)計(jì)與管理》，華都文化事業(yè)有限公司2009年版，第189頁(yè)。朱晨海、曾群在總結(jié)國(guó)外評(píng)估模型的基礎(chǔ)上歸納出他的結(jié)果導(dǎo)向模型：輸出評(píng)估、成果評(píng)估、影響效應(yīng)評(píng)估、效能評(píng)估成本、效益評(píng)估。④朱晨海、曾群：《結(jié)果導(dǎo)向的社會(huì)工作評(píng)估指標(biāo)體系建構(gòu)——以都江堰城北馨居災(zāi)后重建服務(wù)為例》，《西北師范大學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2009年第3期，第63-68頁(yè)。而在具體的評(píng)估實(shí)踐中，研究者和評(píng)估者首先遇到的問(wèn)題是側(cè)重于評(píng)估結(jié)果，還是評(píng)估過(guò)程，結(jié)果與過(guò)程這兩個(gè)導(dǎo)向構(gòu)成了社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估的基本分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)。從我國(guó)社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估的發(fā)展歷程看，是與政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織社會(huì)服務(wù)的發(fā)展分不開(kāi)的。

（一）結(jié)果導(dǎo)向的項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估模式

在梅姆西·巴提克和理查德·賓厄姆設(shè)計(jì)的評(píng)估譜系中，結(jié)果評(píng)估則主要包括列舉結(jié)果、測(cè)量效果、成本收益，以及評(píng)估問(wèn)題影響等。⑤Robert L.Schalok，Outcome-based Evaluation（2 Ed）.Springer，2001.在社會(huì)服務(wù)評(píng)估發(fā)展初期，因?yàn)樯鐣?huì)服務(wù)與社會(huì)公共資金需求上的快速增加，政府為了確保自己做出了政治上正確的選擇，并且是經(jīng)濟(jì)上最有效率的選擇，社會(huì)服務(wù)評(píng)估主要聚焦于功效與效率做出專(zhuān)業(yè)性的，且清晰明了的判斷。結(jié)果導(dǎo)向的績(jī)效評(píng)估模式由此而興起。

在我國(guó)，政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)的實(shí)踐是圍繞著政府“要不要購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)”、“購(gòu)買(mǎi)什么”、“怎么購(gòu)買(mǎi)”以及“購(gòu)買(mǎi)的效果”而展開(kāi)的，其中購(gòu)買(mǎi)的效果如何就涉及到社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估的問(wèn)題。尤其是，隨著政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織社會(huì)服務(wù)的逐漸推廣，購(gòu)買(mǎi)金額的逐漸增加，社會(huì)組織開(kāi)始不斷地參與對(duì)社會(huì)生活、社會(huì)矛盾、社會(huì)問(wèn)題的治理，成為社會(huì)治理的主體力量之一，為緩解社會(huì)服務(wù)供給與需求之間的矛盾提供了良好的途徑。然而，將服務(wù)外包給社會(huì)組織，也存在一定的風(fēng)險(xiǎn)。Dehoog認(rèn)為，即使在競(jìng)爭(zhēng)狀態(tài)下，機(jī)會(huì)主義和非法行為同樣容易出現(xiàn)，甚至還可能出現(xiàn)購(gòu)買(mǎi)的成本比政府自身生產(chǎn)的成本高的情況。因此，如何考量項(xiàng)目的績(jī)效水平成為避免政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的重要內(nèi)容，以結(jié)果為導(dǎo)向的項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估模式成為解決該問(wèn)題的必然選擇。

在這個(gè)意義上，社會(huì)服務(wù)評(píng)估不僅關(guān)系到政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的效果，而且因?yàn)橘?gòu)買(mǎi)效果如何，直接影響到“政府要不要購(gòu)買(mǎi)服務(wù)”的取舍。很多地方政府還未真正購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)，除了資金限制，更重要的原因還在于看不到社會(huì)組織和社會(huì)工作對(duì)社會(huì)服務(wù)的貢獻(xiàn)。有一些基層政府官員對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)經(jīng)費(fèi)的效益表示質(zhì)疑：政府投這么多錢(qián)去購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織和社會(huì)工作服務(wù)到底值不值？社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)拿了這些錢(qián)干了些什么？財(cái)務(wù)上是否安全？政府部門(mén)作為購(gòu)買(mǎi)方，對(duì)于其花錢(qián)購(gòu)買(mǎi)的社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目，其效果如何，心里是沒(méi)有明確答案的。所以，最開(kāi)始，第三方的社會(huì)服務(wù)評(píng)估主要功能在于回應(yīng)和解決這些疑問(wèn)，其結(jié)果導(dǎo)向的評(píng)估模式特征非常明顯。

（二）過(guò)程導(dǎo)向的項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估模式

梅姆西·巴提克和理查德·賓厄姆認(rèn)為，所謂的過(guò)程評(píng)估主要包括監(jiān)測(cè)日?；顒?dòng)和評(píng)估項(xiàng)目活動(dòng)。①Robert L.Schalok，Outcome-based Evaluation（2 Ed）.Springer，2001.筆者發(fā)現(xiàn)，該解釋比較符合社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估的實(shí)際。需要說(shuō)明的是，這里所討論的過(guò)程導(dǎo)向項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估模式，是建立在項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估基礎(chǔ)上的。隨著社會(huì)服務(wù)評(píng)估實(shí)踐的日益增多，評(píng)估者也開(kāi)始發(fā)現(xiàn)，結(jié)果導(dǎo)向的項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估模式面臨著一些困難。從項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)控制角度來(lái)看，績(jī)效評(píng)估對(duì)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的控制具有一定的延遲性。從項(xiàng)目績(jī)效實(shí)現(xiàn)的角度來(lái)看，將全部的工作重心放在事后的績(jī)效評(píng)價(jià)，客觀上忽視了對(duì)項(xiàng)目績(jī)效實(shí)現(xiàn)過(guò)程的監(jiān)控。從我國(guó)社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估的實(shí)際看，項(xiàng)目過(guò)程評(píng)估通過(guò)開(kāi)展日常監(jiān)測(cè)、隨機(jī)抽查、數(shù)據(jù)匯總與統(tǒng)計(jì)等方法，來(lái)發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程中暴露出的各種問(wèn)題，并幫助項(xiàng)目管理者進(jìn)行改進(jìn)和完善。在目前社會(huì)組織項(xiàng)目管理經(jīng)驗(yàn)普遍欠缺的現(xiàn)實(shí)情況下，社會(huì)組織的社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目已經(jīng)暴露出了項(xiàng)目進(jìn)度控制不良，項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行不理想，項(xiàng)目服務(wù)內(nèi)容與服務(wù)頻次變動(dòng)較大等現(xiàn)象，項(xiàng)目監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)無(wú)疑對(duì)控制項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)、保證項(xiàng)目進(jìn)度、保質(zhì)保量完成項(xiàng)目服務(wù)具有重要作用。

正是基于政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估發(fā)展的實(shí)際，過(guò)程導(dǎo)向的績(jī)效評(píng)估模式開(kāi)始作為補(bǔ)充得以形成和發(fā)展。過(guò)程導(dǎo)向的評(píng)估模式的重點(diǎn)在于集中探索服務(wù)的提供機(jī)制、運(yùn)作成效如資源的投入、調(diào)配及運(yùn)用；或者系統(tǒng)的完整即協(xié)調(diào)性程度等。它可以加強(qiáng)政府對(duì)提供服務(wù)的社會(huì)組織的監(jiān)管，從而有效保證服務(wù)的質(zhì)量。從上海市、廣東省和北京市的社會(huì)服務(wù)評(píng)估實(shí)務(wù)看，政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)在注重績(jī)效評(píng)估的同時(shí)，注意到過(guò)程導(dǎo)向的評(píng)估也是非常重要。因此，如果評(píng)估資金允許，都會(huì)建立一個(gè)服務(wù)和項(xiàng)目運(yùn)行監(jiān)督和指導(dǎo)機(jī)制，以保障服務(wù)和項(xiàng)目的執(zhí)行者明確項(xiàng)目的目標(biāo)以及有效地推進(jìn)服務(wù)朝著項(xiàng)目目標(biāo)發(fā)展。社會(huì)服務(wù)評(píng)估機(jī)構(gòu)一般的做法是在項(xiàng)目的實(shí)施過(guò)程中，建立一些監(jiān)測(cè)指標(biāo)和監(jiān)測(cè)工具，隨時(shí)跟蹤服務(wù)和項(xiàng)目的開(kāi)展情況，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題和困難，及時(shí)跟進(jìn)服務(wù)和項(xiàng)目，進(jìn)行督導(dǎo)并與項(xiàng)目執(zhí)行方一起討論解決方法。在過(guò)程評(píng)估中，更為關(guān)注的是服務(wù)和項(xiàng)目的質(zhì)量控制、進(jìn)度控制，當(dāng)然也必須留存服務(wù)和項(xiàng)目的檔案。

（三）整合導(dǎo)向的項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估模式

然而，在社會(huì)服務(wù)評(píng)估的實(shí)際操作過(guò)程中，評(píng)估者發(fā)現(xiàn)無(wú)論是社會(huì)服務(wù)結(jié)果的理想性，還是社會(huì)服務(wù)過(guò)程的科學(xué)性，都僅能成為社會(huì)服務(wù)品質(zhì)保障的必要條件，唯有將兩者統(tǒng)一結(jié)合才能成為社會(huì)服務(wù)品質(zhì)保障的充要條件。因此，尋求二者的有機(jī)結(jié)合，成為社會(huì)服務(wù)評(píng)估模式發(fā)展的新方向，即整合導(dǎo)向的績(jī)效評(píng)估模式。我國(guó)政府社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估模式的發(fā)展，也正在從結(jié)果導(dǎo)向績(jī)效評(píng)估模式、過(guò)程導(dǎo)向績(jī)效評(píng)估模式向整合導(dǎo)向評(píng)估模式轉(zhuǎn)向。

三、整合導(dǎo)向的社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估模式的內(nèi)涵

在中國(guó)，社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估模式的發(fā)展，是與政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織社會(huì)服務(wù)的發(fā)展而同步發(fā)展的。我國(guó)的政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織社會(huì)服務(wù)，一開(kāi)始就承載了多樣性的社會(huì)需求和功能，它不僅承載著政府職能轉(zhuǎn)移的功能、提升社會(huì)服務(wù)質(zhì)量和水平、增加資金的使用效率，還承載著提升社會(huì)組織能力、加強(qiáng)社會(huì)工作人才隊(duì)伍建設(shè)等功能。這些需求和功能的實(shí)現(xiàn)，映射到社會(huì)服務(wù)績(jī)效評(píng)估模式上，僅僅注重結(jié)果或過(guò)程，顯然是不能回應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要的。

縱觀我國(guó)的社會(huì)服務(wù)績(jī)效評(píng)估實(shí)踐，整合取向的績(jī)效評(píng)估模式初見(jiàn)端倪。如項(xiàng)目需求評(píng)估不再只關(guān)注服務(wù)對(duì)象的服務(wù)需求，而是將社會(huì)組織的成長(zhǎng)需求、政府部門(mén)的職能需求，以及社會(huì)發(fā)展的進(jìn)步需求也納入到需求評(píng)估的范疇；項(xiàng)目服務(wù)評(píng)估不再只是項(xiàng)目資源投入和服務(wù)產(chǎn)出的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，而是以服務(wù)產(chǎn)出的數(shù)量統(tǒng)計(jì)為基礎(chǔ)，通過(guò)加強(qiáng)服務(wù)過(guò)程的監(jiān)測(cè)，考察服務(wù)產(chǎn)出的可靠性、有效性和規(guī)范性；項(xiàng)目管理評(píng)估不再苛求“零漏洞”、“零風(fēng)險(xiǎn)”，而是更加注重項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)乃至社會(huì)組織如何將應(yīng)急性的危機(jī)干預(yù)措施，轉(zhuǎn)變成為對(duì)項(xiàng)目管理和組織管理的制度反思；項(xiàng)目成效的評(píng)估不再只關(guān)注服務(wù)對(duì)象受益，而是以服務(wù)對(duì)象受益為本，兼顧項(xiàng)目對(duì)組織成長(zhǎng)、行業(yè)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步等方面的綜合影響。

從專(zhuān)業(yè)研究的視角，整合導(dǎo)向的社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估模式基于社會(huì)服務(wù)評(píng)估在現(xiàn)實(shí)應(yīng)用中的實(shí)用主義導(dǎo)向，強(qiáng)調(diào)對(duì)各類(lèi)研究范式以及各類(lèi)評(píng)估模式的靈活性整合，以全方位提高社會(huì)服務(wù)評(píng)估研究的信度與效度，從而盡可能滿(mǎn)足不同利益相關(guān)者對(duì)社會(huì)服務(wù)評(píng)估的要求。從評(píng)估實(shí)踐的視角，整合導(dǎo)向的社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估模式，強(qiáng)調(diào)既關(guān)注社會(huì)服務(wù)的生產(chǎn)過(guò)程，也關(guān)注社會(huì)服務(wù)的結(jié)果與效益。它可以有效實(shí)現(xiàn)政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織社會(huì)服務(wù)的多重功能，不管是保障財(cái)政資金安全性、提高資金使用效率，還是在滿(mǎn)足廣大民眾多樣化的需求、提高社會(huì)服務(wù)質(zhì)量和社會(huì)福利水平，乃至在解決社會(huì)問(wèn)題和矛盾、維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定等方面都具有重要的意義。

根據(jù)整合導(dǎo)向社會(huì)服務(wù)績(jī)效評(píng)估模式的特點(diǎn)，結(jié)合我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估工作的實(shí)際情況，其內(nèi)涵包含以下幾方面的整合。①范斌、張海：《社會(huì)服務(wù)評(píng)估歷史性考察》，《理論月刊》2014年第3期。

第一，項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估的目標(biāo)是結(jié)果導(dǎo)向和過(guò)程導(dǎo)向的整合。目前，我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)項(xiàng)目化發(fā)展仍處于起步階段，因此對(duì)服務(wù)項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)估是結(jié)果導(dǎo)向和過(guò)程導(dǎo)向的有機(jī)結(jié)合，即項(xiàng)目評(píng)價(jià)的目標(biāo)不僅包括對(duì)項(xiàng)目服務(wù)產(chǎn)出和服務(wù)成效進(jìn)行客觀統(tǒng)計(jì)與評(píng)價(jià)，也包括對(duì)項(xiàng)目服務(wù)模式、管理制度與機(jī)制等服務(wù)過(guò)程進(jìn)行評(píng)價(jià)。這種結(jié)果導(dǎo)向和過(guò)程導(dǎo)向的結(jié)合，有利于公益服務(wù)項(xiàng)目向資源節(jié)約化、管理科學(xué)化、服務(wù)專(zhuān)業(yè)化發(fā)展發(fā)展，有利于社會(huì)組織系統(tǒng)總結(jié)項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)與不足，加強(qiáng)自身能力建設(shè)，盡早實(shí)現(xiàn)健康、成熟發(fā)展的目標(biāo)。

第二，項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估的內(nèi)容是項(xiàng)目管理和組織能力提升的整合。目前我國(guó)社會(huì)組織還尚未發(fā)育成熟，不少社會(huì)組織項(xiàng)目的管理能力還有待提高。因此，通過(guò)項(xiàng)目服務(wù)的績(jī)效評(píng)估帶動(dòng)社會(huì)組織能力建設(shè)就顯得十分必要。從項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估的意義上講，組織的管理架構(gòu)、制度設(shè)計(jì)、工作機(jī)制、社會(huì)資源是項(xiàng)目成功及可持續(xù)發(fā)展的保障，項(xiàng)目管理中的資源拓展、人才培養(yǎng)、管理方式優(yōu)化、服務(wù)模式創(chuàng)新是推動(dòng)組織變革的重要?jiǎng)恿Α?/p>

第三，項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估的功能是項(xiàng)目安全和社會(huì)效益的整合。目前，項(xiàng)目評(píng)估除了完成對(duì)項(xiàng)目各項(xiàng)內(nèi)容的考核之外，還包含財(cái)務(wù)管理和社會(huì)效益等維度的評(píng)價(jià)。這些都引導(dǎo)性地傳遞給我國(guó)的社會(huì)組織一個(gè)理念，即政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估，不僅是對(duì)社會(huì)組織服務(wù)項(xiàng)目的考核和社會(huì)組織財(cái)務(wù)安全的檢驗(yàn)，也是對(duì)社會(huì)服務(wù)體系完善、行業(yè)規(guī)范、社會(huì)影響和社會(huì)進(jìn)步的促進(jìn)。

（責(zé)任編輯：肖舟）

Study on Project Performance Evaluation Model of Government Purchasing Social Service

YU Jing
（Beijing College of Social Administration，Beijing 101601，China）

Based on an analysis of evaluation practice in Beijing，Shanghai，Ningbo，Guangzhou，Shenzhen，the paper sums up experiences and points out problems.The needs and functions of performance evaluation are the bases of the model development of social service evaluation.In China，project performance evaluation model changes its focus from outcome-oriented to process-oriented，and is changing towards an integrated model.

government purchase service；social service；performance evaluation

本文為民政部2014年“中國(guó)社會(huì)組織建設(shè)與管理”理論研究部級(jí)課題“政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)服務(wù)評(píng)估指標(biāo)體系研究——以社會(huì)服務(wù)為例”（郁菁主持，編號(hào)為2014MZMJR108）的階段性成果。

郁菁（1975-），女，重慶人，北京社會(huì)管理職業(yè)學(xué)院民政管理系講師，主要研究方向?yàn)樯鐣?huì)福利服務(wù)、彩票管理。

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