黃建水，王 星，張志林

(1.河南工業(yè)大學(xué) 法學(xué)院，河南 鄭州 450001；2.河南省國(guó)土資源廳 調(diào)控和監(jiān)測(cè)處,河南 鄭州 450016；3. 河南省國(guó)土資源廳 政策法規(guī)處,河南 鄭州 450016)

?

長(zhǎng)垣縣推進(jìn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)工作研究

黃建水1，王 星2，張志林3

(1.河南工業(yè)大學(xué) 法學(xué)院，河南 鄭州 450001；2.河南省國(guó)土資源廳 調(diào)控和監(jiān)測(cè)處,河南 鄭州 450016；3. 河南省國(guó)土資源廳 政策法規(guī)處,河南 鄭州 450016)

長(zhǎng)垣縣各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)高度重視推進(jìn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)工作，健全組織機(jī)構(gòu)、強(qiáng)化宣傳力度，全面詳查地宗、制定政策與操作規(guī)范，精心遴選地塊，嚴(yán)格分期實(shí)施。探索解決了入市主體爭(zhēng)議問(wèn)題，規(guī)范了入市程序，確定了入市調(diào)節(jié)金征收比例，確定了入市收益的管理使用辦法，明確了入市合同簽訂方式，規(guī)范了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市后的土地監(jiān)管制度。依據(jù)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的分布地域、大小以及開(kāi)發(fā)利用價(jià)值的不同，也初步確定了就地入市、調(diào)整入市和整治入市三種途徑。長(zhǎng)垣縣在探索三種途徑入市時(shí)，涉及耕地和宅基地規(guī)劃的調(diào)整和整治問(wèn)題，還影響到政府征地問(wèn)題，因此，需要人大以立法的方式給予他們?cè)谡鞯亍⒄?、?jīng)營(yíng)性建設(shè)用地方面試行“三地”統(tǒng)一試點(diǎn)的政策支持。

長(zhǎng)垣縣；集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市；試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)

長(zhǎng)垣縣是全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的33個(gè)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)縣之一，在解決集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市主體問(wèn)題、規(guī)范入市程序、確定入市調(diào)節(jié)金征收比例、確定入市收益的管理使用辦法、明確入市合同簽訂方式及規(guī)范集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市后的土地監(jiān)管制度等方面取得了一些經(jīng)驗(yàn)和成效。依據(jù)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的分布地域、大小以及開(kāi)發(fā)利用價(jià)值的不同，初步探索了就地入市、調(diào)整入市和整治入市三種入市途徑。調(diào)研和總結(jié)長(zhǎng)垣縣試點(diǎn)的狀況和經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于貫徹落實(shí)十八屆三中全會(huì)有關(guān)精神和河南乃至全國(guó)推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革的頂層設(shè)計(jì)與決策具有重要意義。

1 長(zhǎng)垣縣概況

長(zhǎng)垣歷史悠久，西周時(shí)屬衛(wèi)國(guó)。春秋時(shí)期，衛(wèi)設(shè)置蒲邑、匡邑。戰(zhàn)國(guó)時(shí)期，衛(wèi)之匡邑、蒲邑被魏國(guó)兼并，魏在今長(zhǎng)垣縣城東北5公里的陳墻村一帶，置首垣邑。此地在當(dāng)時(shí)有一道長(zhǎng)墻，或曰防垣。此防垣或用于防水，或用于防兵，此時(shí)已有“長(zhǎng)垣”之名。公元前221年，秦并天下，設(shè)郡縣，改首邑為長(zhǎng)垣縣。

如今的長(zhǎng)垣縣，屬河南省直管縣，位于豫東北地區(qū)，東臨黃河，居鄭州、新鄉(xiāng)、安陽(yáng)、濮陽(yáng)、開(kāi)封、菏澤等城市群中心，縣域面積1051平方公里，耕地86萬(wàn)畝，人口85萬(wàn)，轄11鎮(zhèn)2鄉(xiāng)5個(gè)街道辦事處和1個(gè)省級(jí)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，599個(gè)行政村。是中國(guó)起重機(jī)械名城、中國(guó)衛(wèi)生材料生產(chǎn)基地、中國(guó)防腐蝕之都、中國(guó)廚師之鄉(xiāng)、中華美食名城，先后被命名為全國(guó)文明縣城、國(guó)家衛(wèi)生縣城、國(guó)家園林縣城、國(guó)家新型工業(yè)化產(chǎn)業(yè)示范基地、全國(guó)糧食生產(chǎn)先進(jìn)縣、全國(guó)平安農(nóng)機(jī)示范縣以及省級(jí)生態(tài)縣、省級(jí)雙擁模范縣、省級(jí)文化先進(jìn)縣等。長(zhǎng)垣城市建城區(qū)面積39.5平方公里，建成美麗鄉(xiāng)村住宅面積980萬(wàn)平方米，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施日趨完善，人居環(huán)境持續(xù)優(yōu)化，人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到51%，被確定為第二批國(guó)家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)縣。

2005年長(zhǎng)垣縣土地總面積為103 841.9公頃。其中農(nóng)用地面積78 162公頃，占全縣土地總面積的75.27%；建設(shè)用地面積19 306.4公頃，占全縣土地總面積的18.59%；其他土地面積6 373.5公頃，占全縣土地總面積的6.14%。2015年，全縣地區(qū)生產(chǎn)總值完成270億元，同比增長(zhǎng)10.1%；規(guī)模以上工業(yè)增加值121億元，增長(zhǎng)11.7%；公共財(cái)政預(yù)算收入15.3億元，增長(zhǎng)16.6%；固定資產(chǎn)投資283億元，增長(zhǎng)17.5%；社會(huì)消費(fèi)品零售總額68.3億元，增長(zhǎng)13.2%；城鎮(zhèn)居民人均可支配收入21 633元，增長(zhǎng)9.6%；農(nóng)村居民人均可支配收入14 950元，增長(zhǎng)11%。長(zhǎng)垣縣連續(xù)三年綜合考評(píng)成績(jī)居河南省直管縣第一名。

2 長(zhǎng)垣縣集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革試點(diǎn)工作進(jìn)程

2015年2月27日，經(jīng)國(guó)務(wù)院提請(qǐng)全國(guó)人大審議，長(zhǎng)垣縣被確定為全國(guó)農(nóng)村土地制度改革三項(xiàng)試點(diǎn)工作的33個(gè)試點(diǎn)縣之一，代表河南省承擔(dān)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)工作。為此，長(zhǎng)垣縣開(kāi)始積極準(zhǔn)備集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革試點(diǎn)工作，組織人員到全國(guó)土地改革先進(jìn)地區(qū)如廣東佛山南海、四川郫縣、貴州湄潭縣等地調(diào)研學(xué)習(xí)，精心制訂的實(shí)施方案，經(jīng)過(guò)40多輪討論、修改，上報(bào)到國(guó)土資源部，2015年6月29日獲得批復(fù)，試點(diǎn)工作進(jìn)入了具體操作階段。2015年7月，長(zhǎng)垣縣組織18個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道辦事處)主要負(fù)責(zé)人參加培訓(xùn)，對(duì)試點(diǎn)工作有關(guān)政策進(jìn)行系統(tǒng)講解。另外還為重點(diǎn)行政村干部舉行政策講解會(huì)，為試點(diǎn)工作營(yíng)造了良好的社會(huì)氛圍。

長(zhǎng)垣縣為積極穩(wěn)妥推進(jìn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革試點(diǎn)工作，一是成立領(lǐng)導(dǎo)小組，建立部門聯(lián)席會(huì)議制度，研究解決工作中存在的實(shí)際問(wèn)題，確保試點(diǎn)工作順利進(jìn)行。二是設(shè)立改革入市試點(diǎn)辦公室，下設(shè)五個(gè)工作組，明確各小組組長(zhǎng)、成員工作職責(zé)，各小組各司其職，協(xié)調(diào)配合，共同推進(jìn)試點(diǎn)工作。三是組織人員深入惱里、丁欒等經(jīng)濟(jì)發(fā)展活躍鄉(xiāng)(鎮(zhèn))，就入市試點(diǎn)工作進(jìn)行調(diào)研，召開(kāi)座談會(huì)，廣泛聽(tīng)取意見(jiàn)和建議。四是根據(jù)改革試點(diǎn)政策范圍，制作排查表格，擬定政策講解通稿，對(duì)全縣開(kāi)展排查摸底工作。

2015年8月21日，長(zhǎng)垣縣召開(kāi)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)推進(jìn)會(huì)，河南省國(guó)土資源廳廳長(zhǎng)盛國(guó)民在講話中指出，農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)，要堅(jiān)守土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損三條底線，按程序、分步驟審慎穩(wěn)妥推進(jìn)，既要立足縣情，大膽探索，又要遵循市場(chǎng)規(guī)律，充分尊重農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織的市場(chǎng)主體地位，不大包大攬，不強(qiáng)迫入市，力爭(zhēng)三年內(nèi)圓滿完成試點(diǎn)任務(wù)，探索出可復(fù)制、能推廣、利修法的改革成果和經(jīng)驗(yàn)[1]。

3 長(zhǎng)垣縣集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革試點(diǎn)工作現(xiàn)狀

目前，長(zhǎng)垣縣集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市政策框架體系已經(jīng)基本確立，相關(guān)配套制度陸續(xù)制訂出臺(tái)并付諸實(shí)施。自2015年11月以來(lái)，以協(xié)議的方式出讓集體建設(shè)用地5宗，近50畝，開(kāi)啟了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的序幕，為下一步全面深入開(kāi)展試點(diǎn)工作積累了一些經(jīng)驗(yàn)。

第一，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)高度重視試點(diǎn)工作。河南省委先后多次就該項(xiàng)工作做出批示和安排；多次聽(tīng)取河南省國(guó)土資源廳和長(zhǎng)垣縣的專項(xiàng)工作匯報(bào)，并就具體工作提出要求和部署；國(guó)土資源部黨組、國(guó)家土地督察部門領(lǐng)導(dǎo)先后到長(zhǎng)垣縣調(diào)研和指導(dǎo)工作；國(guó)土資源部濟(jì)南督察局領(lǐng)導(dǎo)親臨長(zhǎng)垣縣指導(dǎo)工作的開(kāi)展；河南省國(guó)土資源廳相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)也多次到長(zhǎng)垣縣，了解工作進(jìn)度，幫助解決實(shí)際困難和問(wèn)題，指導(dǎo)和推進(jìn)具體工作。

第二，健全組織機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化宣傳力度。長(zhǎng)垣縣委、縣政府在成立有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)小組的基礎(chǔ)上，建立聯(lián)席會(huì)議制度，聯(lián)席會(huì)議下設(shè)5個(gè)專項(xiàng)工作組并明確相關(guān)部門副職和中層干部作為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)的主要工作隊(duì)伍。長(zhǎng)垣縣國(guó)土資源局成立8個(gè)工作組，分別明確了其工作職責(zé)和議事規(guī)則。長(zhǎng)垣縣委和縣政府多次召開(kāi)相關(guān)會(huì)議，對(duì)縣、鄉(xiāng)、村、組干部就試點(diǎn)有關(guān)政策進(jìn)行宣傳和系統(tǒng)講解；縣國(guó)土資源局組織班子成員深入鄉(xiāng)村、企業(yè)和群眾，與有關(guān)各方面對(duì)面溝通交流，一對(duì)一解疑釋惑。相關(guān)縣領(lǐng)導(dǎo)還深入民營(yíng)經(jīng)濟(jì)活躍的鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)研，聽(tīng)取鄉(xiāng)村干部的意見(jiàn)和建議。

第三，全面詳查地宗，制定政策規(guī)范。2015年5-6月，組織各鄉(xiāng)鎮(zhèn)申報(bào)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地實(shí)況；7-8月份，組成9個(gè)工作組，對(duì)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)申報(bào)的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地進(jìn)行逐宗測(cè)繪、套圖，詳細(xì)調(diào)查每宗土地的情況，聽(tīng)取相關(guān)地塊入市的意見(jiàn)和建議。為了構(gòu)建一套完備的政策規(guī)范體系，長(zhǎng)垣縣根據(jù)《國(guó)土資源部關(guān)于河南省長(zhǎng)垣縣農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)實(shí)施方案的批復(fù)》(國(guó)土資函〔2015〕391號(hào))先后制定并出臺(tái)了《長(zhǎng)垣縣農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)入市管理辦法》等一系列配套的9個(gè)文件。

第四，精心遴選地塊，嚴(yán)格分期實(shí)施。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)入市前，國(guó)土資源局根據(jù)測(cè)繪坐標(biāo)，分別套土地現(xiàn)狀圖和土地規(guī)劃圖，認(rèn)定是否為建設(shè)用地；結(jié)合村鎮(zhèn)規(guī)劃，認(rèn)定土地的規(guī)劃用途；結(jié)合“兩權(quán)”發(fā)證成果，認(rèn)定土地所有人。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)入市中期，國(guó)土資源局指導(dǎo)所有權(quán)人按《民主決策辦法》開(kāi)展工作，全面收集整理入市地塊相關(guān)資料。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)入市中后期，嚴(yán)格按入市程序組織出讓活動(dòng)，如組織簽訂出讓協(xié)議，辦理使用權(quán)證書等。截止到2015年11月，長(zhǎng)垣縣以協(xié)議方式出讓入市集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地5宗，46畝多，取得初步成果。

4 長(zhǎng)垣縣集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革試點(diǎn)的創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)

2016年，長(zhǎng)垣縣在上年開(kāi)局良好的基礎(chǔ)上，積極謀劃和推進(jìn)試點(diǎn)工作，在不觸碰“土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損”三條底線的前提下，大膽實(shí)踐，勇于擔(dān)當(dāng)，扎實(shí)推進(jìn)，以多種途徑、多種方法全面鋪開(kāi)試點(diǎn)工作，在重點(diǎn)部位、關(guān)鍵環(huán)節(jié)上取得了突破。在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市政策制度設(shè)計(jì)和實(shí)施辦法方面有以下6點(diǎn)創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)值得學(xué)習(xí)總結(jié)。

一是探索解決了入市主體爭(zhēng)議問(wèn)題。從理論上講農(nóng)村建設(shè)用地入市主體應(yīng)當(dāng)是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，而事實(shí)上，長(zhǎng)垣縣鄉(xiāng)、村、組的集體經(jīng)濟(jì)組織已不存在。因此，長(zhǎng)垣縣對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體所有的土地，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府代作為入市主體；對(duì)村組集體所有的土地，由其村委會(huì)代作為入市主體。這樣做入市工作簡(jiǎn)便易行，受讓者也容易接受，協(xié)議、交易、頒證等工作也便于開(kāi)展。

二是規(guī)范了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市程序。對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體所有的經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，按鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委提議、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政聯(lián)席會(huì)議商議、各村支部書記和村委會(huì)主任會(huì)審議并決議的方法進(jìn)行。對(duì)村組集體所有的經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的入市事項(xiàng)，嚴(yán)格按照“四議兩公開(kāi)”(村黨支部研究并提議、村“兩委”會(huì)商議、黨員大會(huì)審議、村民代表會(huì)議或村民會(huì)議決議，決議結(jié)果和決議實(shí)施結(jié)果向全體村民公開(kāi)公布)的辦法進(jìn)行民主決策。

三是確定了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市調(diào)節(jié)金征收比例。2016年1月21日，長(zhǎng)垣縣人民政府頒布了《長(zhǎng)垣縣土地增值收益調(diào)節(jié)金征收使用管理暫行辦法》(長(zhǎng)政文〔2016〕11號(hào))，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市要按照不同用途和不同基準(zhǔn)地價(jià)等級(jí)確定征收比例[2]，例如工業(yè)用地在5%～15%之間、商業(yè)用地在20%～40%之間確定征收比例，從出讓金總額中提取調(diào)節(jié)金。

四是確定了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市收益管理使用辦法。村組集體所得的入市收益原則上全部用于村組公共基礎(chǔ)事業(yè)支出；若需分配到群眾個(gè)人手中，用于分配的金額原則上不超過(guò)入市地塊按征地標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算的征地補(bǔ)償款項(xiàng)，多余部分留歸村組集體使用，并實(shí)行村民容易接受的公開(kāi)的“村財(cái)鄉(xiāng)管”制度。

五是明確了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市合同簽訂方式。2015年11月3日，長(zhǎng)垣縣人民政府頒布的《長(zhǎng)垣縣農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)入市示范文本(試行)》(長(zhǎng)政文〔2015〕202號(hào))中有6個(gè)附件提供了農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同、租賃合同、轉(zhuǎn)讓合同范本。鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體所有的經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市合同由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府法定代表人與使用權(quán)人簽訂，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和國(guó)土資源部門作為鑒證單位在入市合同上簽字蓋章；村組集體所有的經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市由村委會(huì)主任作為代表與使用權(quán)人簽訂，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和國(guó)土資源部門作為鑒證單位在入市合同上簽字蓋章。

六是規(guī)范了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市后的土地監(jiān)管制度。未按合同約定進(jìn)行的對(duì)集體建設(shè)用地的開(kāi)發(fā)利用和處置需要征求土地所有權(quán)人的意見(jiàn)，如入市后需要改變土地用途的，應(yīng)當(dāng)事先征得所有權(quán)人的同意，并申請(qǐng)縣國(guó)土資源局的批準(zhǔn)[3]。2015年11月3日長(zhǎng)垣縣人民政府頒布的《長(zhǎng)垣縣人民政府關(guān)于印發(fā)長(zhǎng)垣縣農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)入市管理辦法(試行)》，已經(jīng)成為長(zhǎng)垣縣集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市后的土地監(jiān)管制度的基本規(guī)范。

5 長(zhǎng)垣縣集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革試點(diǎn)工作難點(diǎn)

長(zhǎng)垣縣集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革試點(diǎn)正逐步有序深入開(kāi)展，在上述六個(gè)方面取得了一些經(jīng)驗(yàn)，在入市的途徑方面根據(jù)長(zhǎng)垣縣的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的分布地域、大小以及開(kāi)發(fā)利用價(jià)值的不同，初步確定了就地入市、調(diào)整入市和整治入市3種途徑，但受國(guó)家客觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)、受讓兩方主體利益因素以及國(guó)家相關(guān)政策的影響，長(zhǎng)垣縣集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革試點(diǎn)工作并非一帆風(fēng)順。

一是當(dāng)前全國(guó)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下滑，使試點(diǎn)工作的推進(jìn)受到影響。受全國(guó)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下滑的影響，長(zhǎng)垣縣起重機(jī)械等相關(guān)支柱產(chǎn)業(yè)受到嚴(yán)重沖擊，很多工業(yè)企業(yè)處于停產(chǎn)或半停產(chǎn)狀態(tài)，絕大部分企業(yè)資金鏈緊張，甚至難以為繼。在這樣的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下，企業(yè)增持土地的愿望不強(qiáng)，用地需求嚴(yán)重不足，影響了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市工作的開(kāi)展和推進(jìn)。

二是國(guó)家層面的配套政策缺乏，影響試點(diǎn)工作的推進(jìn)。眾所周知，大部分企業(yè)通過(guò)入市平臺(tái)取得土地，主要目的是為了抵押融資，但國(guó)家一直未能明確銀行允許集體建設(shè)用地進(jìn)行抵押融資，部分有意向用地者因此猶疑不前。還有租賃的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地能不能抵押也是需要明確的一個(gè)重要問(wèn)題。因?yàn)?，租賃土地需逐年交納租金，其土地評(píng)估價(jià)值會(huì)大打折扣，銀行?？紤]自身資金的風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)租賃用地不予抵押貸款，這也成為用地人非常顧慮的問(wèn)題。

三是國(guó)家對(duì)私自入市行為缺少禁止性規(guī)定，影響試點(diǎn)工作的推進(jìn)。按照現(xiàn)行試點(diǎn)政策設(shè)計(jì)，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市政府需征收調(diào)節(jié)金。而在實(shí)踐中，部分農(nóng)民集體和群眾認(rèn)為該調(diào)節(jié)金是政府從他們的土地收益款項(xiàng)中切取的蛋糕，等于減少了自己的收益，導(dǎo)致一些農(nóng)民群眾不愿遵守政府規(guī)定的入市程序，而是選擇自行私下買賣土地。全國(guó)人大授權(quán)33個(gè)試點(diǎn)縣停止執(zhí)行集體建設(shè)用地使用權(quán)不得出讓的規(guī)定，使得現(xiàn)行法律對(duì)農(nóng)民集體自行處置土地使用權(quán)行為缺乏禁止性和懲罰性規(guī)定，也影響了試點(diǎn)工作的開(kāi)展和推進(jìn)[4]。當(dāng)然，在國(guó)家試點(diǎn)工作結(jié)束后，面向全國(guó)開(kāi)放集體建設(shè)用地入市時(shí)，就需要在法律上明確對(duì)私下交易行為做出禁止性和懲罰性規(guī)定，以保障土地市場(chǎng)的公平公正有序開(kāi)展，又可以防止政府調(diào)節(jié)金的流失。

長(zhǎng)垣縣在開(kāi)展和推進(jìn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市工作中積極、及時(shí)總結(jié)相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，具體問(wèn)題具體分析的做法值得肯定。例如，在村鎮(zhèn)規(guī)劃覆蓋范圍內(nèi)，結(jié)合存量集體建設(shè)用地核查，查找可以“就地入市”的地塊；在村鎮(zhèn)規(guī)劃覆蓋范圍外，查找可以“調(diào)整入市”的地塊；在城區(qū)改造和空心村土地有效利用核查方面，探索“整治入市”的地塊，這種全面推進(jìn)“就地入市”，勇于探索“調(diào)整入市”和“整治入市”的途徑、方式和方法的精神值得我們學(xué)習(xí)和借鑒。相信長(zhǎng)垣縣會(huì)試出自己的特點(diǎn)，試出帶有地方特色的經(jīng)驗(yàn)做法，試出能在類似區(qū)域可推廣的經(jīng)驗(yàn)，最終為國(guó)家土地制度改革提供某一方面的經(jīng)驗(yàn)，使得長(zhǎng)垣縣的試點(diǎn)工作“開(kāi)花結(jié)果”[5]。

6 向省委省政府提出的決策建議

一是組織專家組對(duì)長(zhǎng)垣縣開(kāi)展和推進(jìn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市工作的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)，找出推進(jìn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市工作中存在的問(wèn)題和解決這些問(wèn)題的途徑與方法。

二是長(zhǎng)垣縣在探索“調(diào)整入市”和“整治入市”的地塊時(shí)，涉及耕地和宅基地規(guī)劃的調(diào)整和整治問(wèn)題。作為省政府直管縣，省政府可依據(jù)全國(guó)人大授權(quán)精神，提請(qǐng)河南省人大以地方立法的方式給予長(zhǎng)垣縣在征地、宅基地、經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地方面試行“三地統(tǒng)一試點(diǎn)”的政策支持。

三是在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市后受地者的抵押融資問(wèn)題上，河南省雖然不能對(duì)國(guó)家銀行做出政策性規(guī)定，但可以通過(guò)地方立法或出臺(tái)一些政策，使河南省的一些地方銀行或省級(jí)信用金融機(jī)構(gòu)對(duì)受地者在抵押融資方面給予支持。

[1] 宋小青,楊木壯.農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地“入市”思考 [J].中國(guó)土地， 2015(04)：24-26.

[2] 黃薇.同權(quán)同價(jià)有多遠(yuǎn)——對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的思考[J].中國(guó)土地， 2014(03)：25-27.

[3] 黃建水，黃鵬.農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的人大授權(quán)試點(diǎn)問(wèn)題研究[J].河南工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2015(04)：32-38.

[4] 黃建水.“八二《憲法》”有關(guān)土地制度的改革研究[J].河南大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2015(02)：26-34.

[5] 黃建水.推進(jìn)農(nóng)村土地承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的立法保障研究[J].河南工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)， 2015(2)：62-64.

PROBE INTO THE PILOT PROJECT OF PROMOTING THE COLLECTIVE MANAGEMENT LAND USE IN CHANGYUAN COUNTY

HUANG Jianshui1, WANG Xing2, ZHANG Zhilin3

(1.SchoolofLaw,HenanUniversityofTechnology,Zhengzhou450001,China;2.OfficeofControlandMonitoring,HenanProvincialDepartmentofLandandResources,Zhengzhou450016,China;3.OfficeofPolicyandRegulation,HenanProvincialDepartmentofLandandResources,Zhengzhou450016,China)

In Changyuan county, the leaders at all levels attach great importance to the pilot work of the collective management land use with sound organizational structures, intensified propaganda, comprehensively detailed survey, well worked-out policies and norms, carefully selected plots and strictly phased implementation. The paper explores the solutions to the disputes over the main body of the market, standardizes the procedures, determines the collection ratio of the market adjustment fund as well as the methods of managing and using the market earnings, making clear the way of contract signing and standardizing the land supervision system after the entry of the collective management land into the market. It also preliminarily identifies 3 ways: on-the-spot marketing, adjusting marketing and controlling marketing based on the regional distribution, the size, different development and utilization value of the construction land, and preliminarily determines the local market, adjusting entry into the market and regulation of three ways. The exploring of the three ways in Changyuan county affects not only the adjustment and regulation of farmland and homestead planning, but also the government's land acquisition problems. Therefore, there is the need for the National People's Congress to give Changyuan county policy support in the unified pilot in terms of land acquisition, land construction and land use.

Changyuan county; the entry of construction land of the collective management into the market; pilot experience

2016-10-09

2015年河南省政府決策研究課題(2015B256)

黃建水(1959-)，男，河南嵩縣人，博士，教授，主要研究方向：民法。

1673-1751(2016)04-0052-05

D912.3

A