馮帥章

解決流動兒童的教育問題，堵不如疏，還是需要從“供給側(cè)”入手

在中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的當(dāng)下，教育才是真正的“供給側(cè)”。對于國民教育的投資乃是最有價值的長期投資之一?！敖逃厝恕蹦康氖欠竦卯?dāng)，手段是否有效，可能帶來何種長期不利影響，都值得進(jìn)一步思考。

最近兩年特大城市收緊了“流動兒童受教育”的相關(guān)政策，流動兒童入學(xué)門檻顯著提高，導(dǎo)致京滬兩地小學(xué)入學(xué)率連續(xù)下降。在層層下達(dá)的嚴(yán)控大城市人口增長的目標(biāo)下，政府通過限制流動兒童在當(dāng)?shù)厝雽W(xué)，以減少未來的新增人口，甚至倒逼外來人口回流。但是人口控制是否真的必要？“教育控人”是否是實現(xiàn)人口控制目標(biāo)的恰當(dāng)選項？這些問題都值得商榷。人口控制不應(yīng)以犧牲一代人的教育為代價。

特大城市要控制人口嗎？

毋庸諱言，我國特大城市目前面臨巨大的人口壓力。但中國特大城市人口真的是過多了嗎？根據(jù)上海交通大學(xué)陸銘教授等學(xué)者的研究，京滬兩地的人口密度與許多世界特大都市相比并不算大。按照地理經(jīng)濟學(xué)的集聚效應(yīng)，在我國資源向沿海城市特別是京滬為代表的特大城市傾斜的基本態(tài)勢下，人口將進(jìn)一步向這些地方聚集。因此，京滬作為中國最大的城市，目前的人口規(guī)模完全有可能更大。

人口過多是一個相對概念，如果城市接納能力與人口數(shù)量相匹配，就不存在“過多”?，F(xiàn)階段許多大城市所經(jīng)歷的問題，很大程度是由于計劃經(jīng)濟時代的諸多體制和規(guī)劃已經(jīng)不能適應(yīng)當(dāng)前大規(guī)模城市化的現(xiàn)實而造成的有效供給不足。這些問題應(yīng)該通過改革現(xiàn)有體制，以促進(jìn)發(fā)展而非限制發(fā)展的方式來解決。拿教育來說，目前的公共教育資源在特大城市確實顯得不足，但這很大原因是我們的教育規(guī)劃沒有考慮到人口流入的因素。學(xué)校建設(shè)、師資配備等以戶籍人口為準(zhǔn)，導(dǎo)致教育資源不均的問題。

此外，人口控制的另一個目標(biāo)是調(diào)整人口結(jié)構(gòu)。特大城市偏好留學(xué)歸國人員等高端人才，但城市的發(fā)展同樣離不開低技能人員的貢獻(xiàn)。而且源于經(jīng)濟學(xué)中的互補效應(yīng)，高技能人員催生對低技能人員提供的服務(wù)的需求。排斥他們無疑將推高許多服務(wù)項目的收費，甚至影響城市的正常運轉(zhuǎn)。

人口流入對于特大城市保持較為合理的年齡結(jié)構(gòu)極其重要。對于特大城市來說，戶籍人口老齡化程度明顯大于常住人口老齡化，相對年輕的流動人口能夠緩解整體老齡化問題。按照戶籍人口來看，京滬60歲以上人口占總?cè)丝诒壤?014年分別為23%和29%，已經(jīng)大大超過國際通行的10%的老齡化社會的標(biāo)準(zhǔn)。從這個角度來看，特大城市應(yīng)將人口流入視為寶貴的資源而非負(fù)擔(dān)。

“教育控人”是最佳選項嗎？

即使政府需要進(jìn)行適度的人口控制，也有“教育控人”以外的諸多政策工具可以使用。例如政府可以“以業(yè)控人”，通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，自然而然地轉(zhuǎn)移出勞動密集型企業(yè)；還可以“以房控人”，通過對群租等違規(guī)居住地的核查，提高一部分流動人口在特大城市的居住成本。當(dāng)然，在采用“以業(yè)控人”或“以房控人”等調(diào)控手段時，一定要以市場為主，以法律為依據(jù)。而且這些政策本身是否合適，也有待進(jìn)一步討論。

但“教育控人”之所以不好，是因為其對兒童可能產(chǎn)生嚴(yán)重的負(fù)面影響。如果流動兒童因為更嚴(yán)格的入學(xué)要求不能在流入地上學(xué)，很有可能回到老家成為留守兒童。而留守兒童在成長關(guān)鍵期面臨父母的缺位，容易產(chǎn)生種種心理問題。根據(jù)2010年的數(shù)據(jù)，全國18歲以下流動兒童大概有3610萬，而留守兒童更是高達(dá)6100萬。大量留守兒童的存在，無疑和我們目前城市針對流動兒童的教育政策高度相關(guān)。同樣，流動兒童因不能上學(xué)而輟學(xué)或長期留在幼兒園，則更是會影響他們一生的發(fā)展。當(dāng)前不適當(dāng)?shù)恼咴斐傻暮蠊麑⑹情L期且無法彌補的。不僅僅是流動兒童本人和他們的家庭將受到影響，可能我們整個社會都需要在未來為此買單。

“教育控人”的另一個后果是導(dǎo)致目前主要招收流動兒童的民辦民工子弟學(xué)校出現(xiàn)生存問題，從長期來看會進(jìn)一步加劇教育資源的不足。盡管民工子弟學(xué)校質(zhì)量一般低于公立學(xué)校，但經(jīng)過多年發(fā)展，在社會各界的關(guān)注和政府的支持下，相當(dāng)一部分學(xué)校質(zhì)量已大有提升。我們在上海的研究發(fā)現(xiàn)，由于上海近年來對民工子弟學(xué)校的生均補貼，民工子弟學(xué)校學(xué)生成績與公辦學(xué)校學(xué)生成績差距有了大幅度的縮小。在這樣的情況下，如果進(jìn)一步提高流動兒童的入學(xué)門檻，導(dǎo)致許多質(zhì)量不錯的民辦民工子弟學(xué)校因為生源減少而難以為繼，這不僅僅是一種資源的浪費，也會進(jìn)一步縮減城市的教育資源潛在供給。

最后，通過“教育控人”來實現(xiàn)特大城市的人口控制目標(biāo)，其效果究竟如何，也是值得進(jìn)一步觀察和研究的。人口流動符合洼地效應(yīng)，絕大部分流動人口進(jìn)入大城市是因為這里的工作機會。通過外力控制將這些流動人口趕出去，是一種計劃經(jīng)濟時代的思維方式。我和合作者在上海的研究發(fā)現(xiàn)，流動兒童從民辦隨遷子女小學(xué)畢業(yè)后，有很大比例因為不能進(jìn)入上海的初中就讀而回老家。然而這些兒童的父母卻只有大概10%也同時離滬回家，大部分成為了留守兒童。一項基于北京的研究也發(fā)現(xiàn)，民工子弟學(xué)校被關(guān)停并不會增加在其中就讀的學(xué)生和他們的家長離開北京的概率，“教育控人”未見得有成效。

解鈴還需“供給側(cè)”

解決流動兒童的教育問題，堵不如疏，還需從所謂的“供給側(cè)”入手。一是現(xiàn)階段應(yīng)增加而非限制學(xué)位的供應(yīng)。一方面，公辦學(xué)校應(yīng)進(jìn)一步對于流動兒童開放，尤其是在城中心區(qū)等公辦教育資源仍有富余的地方。另一方面，有必要延續(xù)以往對于民工子弟學(xué)校包容扶助的政策，切忌盲目要求民工子弟學(xué)校達(dá)到公辦的標(biāo)準(zhǔn)。政府應(yīng)充分理解對于教育的梯度需求，對于流動兒童而言，即使不能進(jìn)入城市公辦學(xué)校，能夠進(jìn)入質(zhì)量略遜的民工子弟學(xué)校仍不失為一個非常不錯的選擇。此外，政府也需要放開針對流動兒童的民辦中學(xué)、職業(yè)中學(xué)等。

二是厘清流動兒童教育經(jīng)費的收支對應(yīng)關(guān)系，確保教育供應(yīng)的可持續(xù)性。大量流動兒童的涌入可能給特大城市在一定時期內(nèi)帶來財政上的挑戰(zhàn)。除中央財政需轉(zhuǎn)移支付一部分這些流動兒童的教育費用外，考慮到地區(qū)教育經(jīng)費的差異，流入地政府也可通過向雇用外來人員的企業(yè)征稅，允許民工子弟學(xué)校向?qū)W生收取一定的學(xué)雜費等方式，來解決經(jīng)費不足的問題。當(dāng)然，在財政資金充裕的情況下，像上海一樣，對于符合條件的民辦學(xué)校直接進(jìn)行生均經(jīng)費的補貼，也是一個行之有效的好辦法。

三是未雨綢繆，通過長遠(yuǎn)的規(guī)劃來增加長期供給能力。人口流動和大規(guī)模城鎮(zhèn)化進(jìn)程已經(jīng)成為中國發(fā)展的新常態(tài)，中央也明確提出要加快農(nóng)民工市民化進(jìn)程，擴大有效需求。因此，地方政府在進(jìn)行教育規(guī)劃時一定要有遠(yuǎn)見，把這些不具有本地戶口的常住人口的需求充分考慮進(jìn)去。在學(xué)校建設(shè)、師資培養(yǎng)、升學(xué)通道等等方面提前規(guī)劃，盡量創(chuàng)造條件以便于有朝一日進(jìn)行難度更大的高考制度、戶籍制度等方面改革。

作者為暨南大學(xué)經(jīng)濟與社會研究院院長