張寧

曾經(jīng)建立起適合我國國情的社會(huì)互助機(jī)制的住房公積金，在國家經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化和房地產(chǎn)市場(chǎng)迅速發(fā)展當(dāng)中暴露出的關(guān)鍵性問題并未得到有效解決

供需兩端寬松政策頻出作用下，房地產(chǎn)庫存壓力正在得到進(jìn)一步釋放。中國指數(shù)研究院最新發(fā)布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2015年房地產(chǎn)市場(chǎng)成交量?jī)r(jià)穩(wěn)步回升，行業(yè)運(yùn)行環(huán)境顯著改善，其中，百城住宅價(jià)格累計(jì)上漲4.15%。不同城市間房?jī)r(jià)仍表現(xiàn)分化，一線城市全年累計(jì)漲幅高達(dá)17.2%，較2014年擴(kuò)大16.62個(gè)百分點(diǎn)；二線、三線城市分別下跌0.53%和1.09%，跌幅較2014年明顯收窄。

化解房地產(chǎn)庫存被定為2016年全國經(jīng)濟(jì)工作的主要任務(wù)。進(jìn)一步推動(dòng)住房公積金改革，則是住建部推動(dòng)房地產(chǎn)去庫存的主要途徑。

2015年，住建部等部委接連下發(fā)關(guān)于調(diào)整、放松住房公積金管理使用規(guī)定的通知，直至2015年11月出臺(tái)《住房公積金管理?xiàng)l例（修訂送審稿）》，這是自2002年之后中央對(duì)于住房公積金管理?xiàng)l例的首次修改，其中對(duì)繳存制度不完善，城市之間資金無法融通，資金提取、使用和保值、增值渠道偏窄，管理效率和服務(wù)水平不高等長(zhǎng)期存在的問題進(jìn)行了修改完善，例如，規(guī)定公積金繳存比例不應(yīng)高于12%的上限，無雇工的個(gè)體工商戶、非全日制從業(yè)人員以及其他靈活就業(yè)人員可以繳存住房公積金，支持住房公積金個(gè)人貸款資產(chǎn)證券化等?；夥康禺a(chǎn)庫存重壓下，中央和地方政府力圖通過完善住房公積金刺激住房消費(fèi)的信號(hào)顯現(xiàn)。

因連接著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與民生，住房公積金一直是社會(huì)各界的敏感話題。對(duì)于2015年住房公積金的一系列改變，《財(cái)經(jīng)》記者采訪的多位學(xué)界和業(yè)界人士的評(píng)價(jià)是，短期內(nèi)取得了明顯的市場(chǎng)效果，但從全局上看并沒有一步到位，曾經(jīng)建立起適合我國國情的社會(huì)互助機(jī)制的住房公積金，在國家經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化和房地產(chǎn)市場(chǎng)迅速發(fā)展當(dāng)中暴露出的關(guān)鍵性問題并未得到有效解決。

公積金松綁

去年對(duì)住房公積金的一系列修改，皆圍繞推動(dòng)全國住房公積金結(jié)余資金的釋放這個(gè)中心目標(biāo)展開。

住建部公布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2015年前三個(gè)季度，全國新發(fā)放住房公積金個(gè)人住房貸款7585億元，個(gè)貸率76.1%，結(jié)余資金9600億元。住房公積金已同比呈現(xiàn)出繳存額穩(wěn)步上升、提取額大幅攀升、個(gè)貸額顯著提升、結(jié)余資金持續(xù)下降的趨勢(shì)。

住建部聯(lián)合財(cái)政部、央行多方提高公積金使用效率，加大力度釋放結(jié)余資金。其方式包括：放寬提取條件、調(diào)整存貸款利率、降低貸款首付比例、全面推行異地貸款、提高實(shí)際貸款額度等。2015年下半年，相關(guān)文件密集出臺(tái)，各項(xiàng)政策發(fā)力。

“住房公積金一頭連著經(jīng)濟(jì)，一頭連著民生，必須在國家經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型與平穩(wěn)過渡中發(fā)揮作用。從目前住房公積金結(jié)余資金總量看，2016年仍有較大釋放空間，可爭(zhēng)取更大作為。” 住建部副部長(zhǎng)王寧2015年10月在部分省市住房公積金管理工作座談會(huì)上如是表示。

中央政策指引下，各地方同時(shí)活躍起來?！盀榱俗龊?015年釋放結(jié)余資金的收官工作，有條件的地區(qū)都已經(jīng)趕在年底出臺(tái)新政，最大限度地給住房公積金松綁。”一位不愿具名的浙江省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳人士告訴《財(cái)經(jīng)》記者。

據(jù)記者了解，松綁住房公積金方面，浙江省速度明顯領(lǐng)先全國。以溫州市為例，《財(cái)經(jīng)》記者從溫州市住房公積金管理中心獲得的一份文件顯示，為方便群眾使用住房公積金，溫州住房公積金管理中心對(duì)公積金貸款、提取等多項(xiàng)業(yè)務(wù)做出調(diào)整，比如貸款可貸繳存條件由連續(xù)繳存12個(gè)月縮短為6個(gè)月；在放寬面積要求的同時(shí)，首套房首付比例下降10%，二套房首付比例下降30%；二套房貸款對(duì)象不再受結(jié)清滿兩年的限制等等。

據(jù)溫州住房公積金管理中心工作人員介紹，2015年1月-11月，全市歸集住房公積金77.06億元，向全社會(huì)提供住房消費(fèi)資金112.37億元。溫州市公積金入樓市首次突破百億元。

備受社會(huì)關(guān)注的公積金異地貸款業(yè)務(wù)，浙江省溫州市、寧波市、湖州市德清縣等地同時(shí)間段取消了戶籍限制。

《財(cái)經(jīng)》記者不完全統(tǒng)計(jì)，在出臺(tái)不同程度的住房公積金便利使用政策，個(gè)貸率大幅提升后，廣西全區(qū)、廣東東莞、四川德陽、河北定州、寧夏銀川也于2015年底宣布打破住房公積金異地貸款戶籍限制，較快實(shí)現(xiàn)全國互通。

最近，廈門市住房公積金管理中心再度簡(jiǎn)化流程，推出了公積金繳存與提取的全網(wǎng)絡(luò)化操作，單位和職工無需再到銀行、公積金管理中心，相關(guān)業(yè)務(wù)可在線辦理。

松綁住房公積金對(duì)于拉動(dòng)住房消費(fèi)的作用可堪稱立竿見影。中國指數(shù)研究院2016年1月2日發(fā)布的研究報(bào)告指出，2015年中國房地產(chǎn)市場(chǎng)“低開高走”，樓市總體成交量較2014年上漲20.56%，到12月底全國商品房銷售額同比增幅近16%，創(chuàng)歷史新高。

多位市場(chǎng)人士預(yù)計(jì)，持續(xù)寬松的信貸政策，加上公積金等中央和各地方促進(jìn)住房消費(fèi)政策的繼續(xù)推動(dòng)，房地產(chǎn)市場(chǎng)庫存壓力將在2016年進(jìn)一步得到結(jié)構(gòu)性緩解。

另外，由于住房公積金屬地化管理特征，部分城市流動(dòng)性緊張日益成為與結(jié)余資金過剩相互矛盾而存在的難題。揚(yáng)州市住房公積金管理中心寶應(yīng)分中心業(yè)務(wù)科長(zhǎng)李飛表示，流動(dòng)性緊張是國內(nèi)住房公積金運(yùn)用率較高城市近兩年出現(xiàn)的一個(gè)新問題，并呈蔓延擴(kuò)大趨勢(shì)。在中央政策支持下，各地紛紛探索破解之策。目前已探索出的融資創(chuàng)新模式有三種：一是公轉(zhuǎn)商貼息貸款，已在廣州、溫州、寧波、常州、廈門等地落地運(yùn)用；二是個(gè)貸資產(chǎn)證券化，武漢、杭州已先行試點(diǎn)，2015年底，上海成功發(fā)行的兩只個(gè)人住房貸款資產(chǎn)支持證券，其69.63億元的規(guī)模創(chuàng)下了目前試點(diǎn)城市中單筆發(fā)行規(guī)模的最大紀(jì)錄；三是大連市公積金管理中心近期首創(chuàng)的個(gè)貸資產(chǎn)收益權(quán)融資方式，其具有審批快捷，成本更低的優(yōu)勢(shì)。

仍待打破的格局

國家對(duì)住房公積金的松綁獲得了市場(chǎng)歡迎，但多數(shù)經(jīng)濟(jì)學(xué)者和研究人士指出，包括去年11月公布的《住房公積金管理?xiàng)l例（修訂送審稿）》在內(nèi)，無論是從穩(wěn)增長(zhǎng)還是惠民生的角度出發(fā)，中央和各地方政府對(duì)住房公積金的一系列修改都忽視了最重要的問題。

以《住房公積金管理?xiàng)l例》的這次修改為例，其中一個(gè)明顯的變化是，擴(kuò)大繳存范圍，繳存基數(shù)和比例“限高保低”。對(duì)此，中國社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院助理研究員姜雪梅告訴《財(cái)經(jīng)》記者，由于統(tǒng)一實(shí)行按工資比例繳納公積金、國家或單位以相同比例補(bǔ)貼，貸款額度以繳存余額倍數(shù)計(jì)算的具體收繳辦法沒有改變，這就導(dǎo)致前述修改實(shí)際上對(duì)于扭轉(zhuǎn)公積金“低收入者少補(bǔ)、高收入者多補(bǔ)”和“劫貧濟(jì)富”的局面將非常有限。

原因在于，現(xiàn)階段我國居民內(nèi)部收入分配差異仍然較大。低收入組與高收入組之間的人均可支配收入相差逾10倍。從人數(shù)比例上看，中低收入者占到居民總數(shù)的80%左右。

學(xué)界認(rèn)為，住房公積金是我國住房社會(huì)保障制度的一個(gè)重要組成部分，住房社會(huì)保障的一條重要原則是，對(duì)最低收入者給予最多的保障補(bǔ)助，然后針對(duì)居民收入的分級(jí)提高分級(jí)減少保障補(bǔ)助，直至對(duì)高收入者不予補(bǔ)助。而我們目前實(shí)行的住房公積金交繳辦法，顯然與住房社會(huì)保障的原則相悖。

“國家強(qiáng)調(diào)，下一步將推動(dòng)農(nóng)民工和個(gè)體工商戶納入住房公積金體系。但現(xiàn)實(shí)問題是，雖然國家對(duì)住房公積金的繳存做出了強(qiáng)制性要求，卻沒有強(qiáng)制性實(shí)施，由于缺乏有效的法律約束，各地方用人單位實(shí)際中不給職工繳納住房公積金的現(xiàn)象比比皆是。尤其是近年來城鎮(zhèn)化過程當(dāng)中的農(nóng)轉(zhuǎn)工人員，河南、安徽、陜西等多省市地區(qū)的大量人員因沒有正規(guī)的勞動(dòng)合同，享受不到社會(huì)保險(xiǎn)和住房公積金等社會(huì)保障性福利，并且這一龐大的數(shù)字也無法在國家統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)中找到?！?姜雪梅對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者說。

由住房公積金公平性而生的另一爭(zhēng)議則是增值收益的歸屬權(quán)。中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院研究員高連奎對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示，住房公積金發(fā)展資產(chǎn)證券化不僅要關(guān)注收益，也需要在平衡不同群體的利益上做出差別化探索。

多位學(xué)者指出，我國將住房公積金定性為，住房公積金來源于單位和職工個(gè)人，所有權(quán)屬于職工個(gè)人，屬工資性質(zhì)；我國經(jīng)濟(jì)法中對(duì)所有權(quán)的界定為，收益權(quán)即獲取財(cái)產(chǎn)所產(chǎn)生的利益和權(quán)利。依據(jù)這一法理，住房公積金增值收益的所有權(quán)，應(yīng)該與住房公積金一樣歸職工個(gè)人（繳存人）所有，受到法律的保護(hù)。而《住房公積金管理?xiàng)l例（修訂送審稿）》中，“住房公積金的增值收益除提取住房公積金管理中心的經(jīng)費(fèi)后，全部用于建立住房公積金風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金”，這一規(guī)定是否合法值得商榷。

易居房地產(chǎn)研究院智庫中心研究總監(jiān)嚴(yán)躍進(jìn)告訴《財(cái)經(jīng)》記者，套用活期和短期存款利率，繳存住房公積金的投資回報(bào)率很低。此次住房公積金的增值渠道拓寬，但上海等地方管理中心將增值收益幾乎全部用于住房貸款的再投放，如果把對(duì)住房公積金貸款中包含的優(yōu)惠因素綜合起來考慮，對(duì)于那些只有積累沒有貸款的人員來說，其相對(duì)損失既來自積累的回報(bào)率，也來自未能獲得的貸款優(yōu)惠。這無疑等于再度加大了“劫貧濟(jì)富”。

《財(cái)經(jīng)》記者近期了解，住房公積金發(fā)揮穩(wěn)定支撐住房市場(chǎng)增長(zhǎng)作用的時(shí)間長(zhǎng)短，正在成為一些研究機(jī)構(gòu)的擔(dān)憂。

易居研究院報(bào)告顯示，從國家2014年那一次對(duì)住房公積金放松后的市場(chǎng)表現(xiàn)看，大部分城市調(diào)整之后，能夠在短期數(shù)月內(nèi)促進(jìn)快速成交。比如佛山、無錫、長(zhǎng)春、蘇州、濟(jì)南等城市，在公積金放寬調(diào)整之后的2個(gè)-3個(gè)月內(nèi)，均出現(xiàn)了成交量上漲的情況，但之后成交量便回復(fù)正常?！?015年末這輪的市場(chǎng)表現(xiàn)是，熱點(diǎn)城市住房需求旺盛，財(cái)富人群聚集、購買力強(qiáng)的城市改善性需求明顯釋放。但如不切實(shí)拓寬住房公積金受益范圍，本輪公積金調(diào)整效果將難保不重回 ‘短期促進(jìn)成交效果明顯，長(zhǎng)期效用衰減的舊循環(huán)。” 嚴(yán)躍進(jìn)說。

期待平衡與歸位

高連奎對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者說，2000年時(shí)我國住房均價(jià)大概僅在2000元/平方米，之后的15年間國內(nèi)房?jī)r(jià)飛漲，而居民工資水平的提升卻是相當(dāng)緩慢。在平均工資水平趕不上房?jī)r(jià)的情況下，住房公積金的改革空間已經(jīng)不大。而目前溫州開展對(duì)低收入住房困難家庭發(fā)放公積金貸款補(bǔ)貼的做法，對(duì)于解決全國低收入家庭住房問題可能也只是杯水車薪；另一方面，依靠財(cái)政補(bǔ)貼解決低收入群體住房問題，其結(jié)果則是給負(fù)債率本已逼向警戒線的政府再加上一重負(fù)擔(dān)。

數(shù)量巨大的中中、中下收入群體因無力買房而享受不到住房公積金的貸款購房?jī)?yōu)惠，我國現(xiàn)行的住房公積金貸款是少數(shù)繳存人貸走了大多數(shù)住房公積金，據(jù)此，不少學(xué)者和社會(huì)人士呼吁廢止住房公積金。

但近期，越來越多的學(xué)者向《財(cái)經(jīng)》記者表示，隨著國家相關(guān)決策的調(diào)整，住房公積金可以通過內(nèi)部管理?xiàng)l例的不斷修改和外部制度的建設(shè)完善作用下，在更廣泛的程度上發(fā)揮作用。

例如在管理細(xì)則的修改完善上，有經(jīng)濟(jì)學(xué)家提出，將公積金的收繳辦法改為各單位按平均工資提供住房公積金。假設(shè)某企業(yè)職工月平均工資為5000元，企業(yè)職工仍按自己工資的10%繳納住房公積金，而企業(yè)存入每個(gè)職工賬戶的住房公積金則一律變?yōu)槠骄べY10%的500元。這就能夠做到收入少的多補(bǔ)，收入多的少補(bǔ)，從而較好地體現(xiàn)住房社會(huì)保障的原則，同時(shí)為企業(yè)解決了成本。

我國借鑒自新加坡的住房公積金是現(xiàn)代住房制度的住房社會(huì)保障辦法之一。國際上現(xiàn)代住房制度的特征是將住房列入重要福利事業(yè)范疇，推行政府介入、以住房福利為主并與住房商品適當(dāng)結(jié)合的原則。德國、新加坡等國家因摒棄住房商品化制度，推行現(xiàn)代住房制度，都取得了解決好廣大居民、特別是中低收入者住房問題的顯著成效。我國在極為特殊的歷史條件下，于房改“23號(hào)文”中要求繼續(xù)推進(jìn)住房商品化制度的同時(shí)，推行現(xiàn)代住房制度。

房地產(chǎn)專家包宗華認(rèn)為，“23號(hào)文”中明確房改后同步推行現(xiàn)代住房分類供應(yīng)制度，主要內(nèi)容是：對(duì)高收入者供應(yīng)商品房，對(duì)中低收入者供應(yīng)含有一定社會(huì)保障的經(jīng)濟(jì)適用住房，對(duì)最低收入者供應(yīng)含有較多社會(huì)保障的廉租房。實(shí)際中，我國前些年每年建設(shè)住房總量中，商品房竟占了95%左右。而大量商品房的入市、投資交易，更造成了近年來房?jī)r(jià)的失控。其結(jié)果就是置中下收入群體和絕大多數(shù)中中收入群體居民的住房難于不顧。

姜雪梅對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者說 ，本屬現(xiàn)代住房制度的住房公積金卻在我國住房商品化的現(xiàn)實(shí)中錯(cuò)位運(yùn)用，必然導(dǎo)致其走了樣，無法實(shí)現(xiàn)預(yù)期效果。

“在是否取消住房公積金的問題上，我主張向前看?！卑谌A提出，近幾年我國政府正在加快建設(shè)保障房的步伐。盡管受到土地財(cái)政等種種原因的制約而步子不夠大，但可以預(yù)期，步子會(huì)逐步加大，并會(huì)通過一段時(shí)間的努力實(shí)現(xiàn)保障房的全覆蓋，達(dá)到中下群體居民都能買得到和買得起房的目標(biāo)，從而充分發(fā)揮住房公積金的重要作用。

住建部最新公布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至2015年12月底，全國城鎮(zhèn)保障性安居工程計(jì)劃已開工783萬套，基本建成772萬套，完成投資1.54萬億元。其中，棚改開工601萬套，占年度目標(biāo)任務(wù)的104%。均超額完成年度目標(biāo)任務(wù)。

而在本次住房公積金管理?xiàng)l例的修改問題上，學(xué)界則并不認(rèn)同《住房公積金管理?xiàng)l例（修訂送審稿）》中“刪除住房公積金增值收益用于建設(shè)城市廉租住房補(bǔ)充資金”的規(guī)定，指出這與推行現(xiàn)代住房分類供應(yīng)制度的目標(biāo)與內(nèi)容南轅北轍?！拔业目捶ㄊ?，我國政府目前借用住房公積金用于廉租房等保障類住房建設(shè)的資金還不夠多，應(yīng)該經(jīng)過努力適度擴(kuò)大借款規(guī)模。但借用住房公積金資金時(shí)，要借鑒新加坡的辦法，與公積金管理中心簽訂借款合同，并依據(jù)合同按期歸還本息，做到依法辦事，以免再次受到社會(huì)指責(zé)?！?包宗華表示。