黃小新

（昌九城際鐵路股份有限公司，江西 南昌330002）

網(wǎng)運(yùn)分離是我國(guó)鐵路改革的可選擇方向

黃小新

（昌九城際鐵路股份有限公司，江西 南昌330002）

深度剖析我國(guó)鐵路未進(jìn)行網(wǎng)運(yùn)分離改革的原因，提出為厘清鐵路政企職能、吸引社會(huì)資本投資鐵路、推進(jìn)鐵路企業(yè)市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)，需對(duì)我國(guó)鐵路實(shí)施網(wǎng)運(yùn)分離改革，并探討了網(wǎng)運(yùn)分離改革運(yùn)作方式。

鐵路；網(wǎng)運(yùn)分離；市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)

網(wǎng)運(yùn)分離是基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)中一種成功的商業(yè)模式，在我國(guó)公路、民航、電力等行業(yè)廣泛使用[1]。瑞典鐵路1988年啟動(dòng)網(wǎng)運(yùn)分離改革，隨后歐盟鐵路廣泛推廣[2]。我國(guó)鐵路從2001年起探索網(wǎng)運(yùn)分離改革，但十多年來(lái)只限于財(cái)務(wù)上模擬分賬核算，沒(méi)有真正實(shí)現(xiàn)網(wǎng)運(yùn)分離。鐵路改革已步入深水區(qū)，如何深化鐵路改革值得深思。為了厘清鐵路與政府的關(guān)系，吸引更多社會(huì)資本投資鐵路，推進(jìn)網(wǎng)運(yùn)分離改革，將有助于促進(jìn)鐵路市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)，為鐵路發(fā)展增添更多的活力。

1 市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下鐵路網(wǎng)運(yùn)合一存在諸多不適應(yīng)性

網(wǎng)運(yùn)合一模式在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下發(fā)揮了統(tǒng)一調(diào)度、統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的作用，但在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下表現(xiàn)出諸多不適應(yīng)性。

1.1 網(wǎng)運(yùn)合一模式不利于劃分和計(jì)量鐵路承擔(dān)的政府職能、社會(huì)職能

鐵路作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，要承擔(dān)一些政府職能和社會(huì)職能。有些鐵路是由于國(guó)防、民族政策等需要而建設(shè)的，這些線路經(jīng)營(yíng)發(fā)生虧損。一些支線運(yùn)量小，鐵路運(yùn)輸出現(xiàn)虧損，關(guān)掉這些支線雖然可減少鐵路虧損，但不利于區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。高速鐵路具有技術(shù)先進(jìn)、投資巨大、投資回報(bào)期長(zhǎng)等特點(diǎn)，如以鐵路實(shí)際經(jīng)營(yíng)成本定價(jià)則社會(huì)難以承受，也會(huì)對(duì)現(xiàn)有交通運(yùn)輸價(jià)格帶來(lái)沖擊，但以社會(huì)可接受的價(jià)格來(lái)確定鐵路運(yùn)價(jià)，無(wú)疑將給鐵路帶來(lái)虧損；目前的狀況正是如此。國(guó)家要求鐵路對(duì)學(xué)生、殘疾人等基本票價(jià)減半，對(duì)重點(diǎn)物資運(yùn)輸、軍事運(yùn)輸?shù)葘?shí)行優(yōu)惠價(jià)格。鐵路承擔(dān)政府職能、社會(huì)職能，需要獲得相應(yīng)的補(bǔ)貼或補(bǔ)償。但在網(wǎng)運(yùn)合一經(jīng)營(yíng)模式下，鐵路企業(yè)的路網(wǎng)設(shè)施和客貨運(yùn)輸業(yè)務(wù)合在一塊核算，難以分別核算出路網(wǎng)和客貨運(yùn)業(yè)務(wù)的盈虧，即便采取一定方法在財(cái)務(wù)上進(jìn)行劃分，也是內(nèi)部模擬核算，不是通過(guò)市場(chǎng)交易的經(jīng)營(yíng)結(jié)果[3]。因此，除學(xué)生、殘疾人、國(guó)家重點(diǎn)物資等鐵路在價(jià)格上給予優(yōu)惠，能夠直接通過(guò)價(jià)格對(duì)比計(jì)算出需要補(bǔ)貼的額度外，各條線路等基礎(chǔ)設(shè)施的盈虧難以分清楚是由于鐵路經(jīng)營(yíng)、管理的原因?qū)е绿潛p的，還是該條線路本身就不屬于經(jīng)營(yíng)性線路，應(yīng)該由政府或受益對(duì)象給予相應(yīng)的補(bǔ)貼。如果一個(gè)企業(yè)、一個(gè)行業(yè)難以說(shuō)清楚盈虧形成的原因，其經(jīng)營(yíng)就缺乏原動(dòng)力，對(duì)其考核就沒(méi)有科學(xué)依據(jù)，從而也影響其發(fā)展。

1.2 網(wǎng)運(yùn)合一模式不利于吸引社會(huì)資本投資鐵路

當(dāng)前我國(guó)在大力發(fā)展鐵路和建設(shè)高鐵。鐵路建設(shè)需要巨額資本，僅靠國(guó)家投資難以解決融資的需要。加入WTO時(shí)我國(guó)曾承諾對(duì)國(guó)外投資者開(kāi)放鐵路業(yè)務(wù)，但目前社會(huì)資本投資鐵路還較少。根本原因是鐵路承擔(dān)的政府職能不能通過(guò)法律保障予以計(jì)量和補(bǔ)貼，鐵路線條資源、列車(chē)運(yùn)行圖是統(tǒng)一分配的，鐵路清算價(jià)格是內(nèi)部模擬確定的，不是市場(chǎng)交易的結(jié)果，缺乏必要的公開(kāi)性和透明度[4]。

1.3 網(wǎng)運(yùn)合一模式不利于鐵路實(shí)行專業(yè)化、市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)

在網(wǎng)運(yùn)合一模式下，鐵路局既要負(fù)責(zé)鐵路建設(shè)、路網(wǎng)設(shè)施維護(hù)、調(diào)度指揮，又要負(fù)責(zé)客貨運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)和管理。前者牽扯了鐵路局很大精力，鐵路局將有限的精力用在抓客貨營(yíng)銷上，而不能像在網(wǎng)運(yùn)分離模式下各鐵路企業(yè)實(shí)行專業(yè)化分工，路網(wǎng)企業(yè)主要抓路網(wǎng)設(shè)施維護(hù)和調(diào)度指揮，客運(yùn)企業(yè)、貨運(yùn)企業(yè)主要抓市場(chǎng)營(yíng)銷和經(jīng)營(yíng)管理[5]。再?gòu)穆肪W(wǎng)運(yùn)行效率來(lái)看，我國(guó)鐵路歷來(lái)強(qiáng)調(diào)集中調(diào)度、統(tǒng)一指揮，但按現(xiàn)行組織架構(gòu)，實(shí)際上全國(guó)統(tǒng)一的路網(wǎng)已被18個(gè)鐵路局造成一定程度的分割，各鐵路局有時(shí)在列車(chē)運(yùn)行、空車(chē)回送、機(jī)車(chē)運(yùn)用上強(qiáng)調(diào)自身利益，加大了鐵路內(nèi)部管理成本，影響運(yùn)輸效率。

2 推進(jìn)網(wǎng)運(yùn)分離改革受阻的深層次原因剖析

我國(guó)從2001年起就探索鐵路網(wǎng)運(yùn)分離改革，財(cái)務(wù)上也實(shí)現(xiàn)了客貨網(wǎng)分賬核算，但為什么沒(méi)有堅(jiān)持和深入呢？主要有以下幾方面的原因。

2.1 對(duì)鐵路改革的目標(biāo)取向發(fā)生分歧

從2003年起，主流思想改為欲打通中國(guó)鐵路發(fā)展的“瓶頸”，一是要提速和發(fā)展高鐵，以提升我國(guó)鐵路的技術(shù)裝備水平和運(yùn)行速度；二是要減少管理單位，撤消鐵路分局，做大站段，以提高鐵路運(yùn)營(yíng)效率和管理效率[6]。這兩部分改革都是必要的，實(shí)踐證明也取得了很好的效果，但在大規(guī)模發(fā)展鐵路生產(chǎn)力的同時(shí)，還需建立與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的鐵路管理體制和商業(yè)經(jīng)營(yíng)模式，建立鐵路公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，使鐵路真正實(shí)行市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)。

2.2 擔(dān)心鐵路網(wǎng)運(yùn)分離后會(huì)加大中央政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)

有人以為鐵路網(wǎng)運(yùn)分離的主要目的是劃分政企職能，鐵路企業(yè)獲得財(cái)政補(bǔ)貼，將會(huì)加大財(cái)政負(fù)擔(dān)。歐盟鐵路的網(wǎng)運(yùn)分離改革證明這種擔(dān)心是多余的。盡管在網(wǎng)運(yùn)分離之初，國(guó)家為促進(jìn)鐵路客貨運(yùn)輸企業(yè)提高競(jìng)爭(zhēng)能力和盈利能力，給予路網(wǎng)企業(yè)一定的財(cái)政支持，但在構(gòu)建充分的鐵路客貨運(yùn)輸競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境后，鐵路運(yùn)量不斷上升，路網(wǎng)企業(yè)獲得的路網(wǎng)使用費(fèi)不斷增加，財(cái)政給予的補(bǔ)貼逐漸減少，有的國(guó)家的鐵路路網(wǎng)企業(yè)已經(jīng)不需要財(cái)政補(bǔ)貼就能實(shí)現(xiàn)收支平衡了。

2.3 擔(dān)心鐵路網(wǎng)運(yùn)分離后影響社會(huì)投資者投資建設(shè)鐵路的積極性

其實(shí)早在鐵路“大包干”后，特別是鐵路步入大規(guī)模建設(shè)、發(fā)展高鐵的時(shí)代，中央政府對(duì)鐵路建設(shè)的投資也不是很多，鐵路建設(shè)資金主要靠鐵路企業(yè)內(nèi)部積累、發(fā)行鐵路建設(shè)債券和吸引路外投資。隨著鐵路路網(wǎng)與客貨運(yùn)輸業(yè)務(wù)的分離，鐵路的商業(yè)性和公益性分離更加明顯，哪里建鐵路有效益，社會(huì)投資者一目了然，同時(shí)也會(huì)抑制社會(huì)投資過(guò)度建鐵路的沖動(dòng)；對(duì)市場(chǎng)效益不好的區(qū)域，要建鐵路只有政府投資?？傊?，網(wǎng)運(yùn)分離后，誰(shuí)需要鐵路，誰(shuí)就建鐵路，誰(shuí)建鐵路，誰(shuí)就對(duì)鐵路經(jīng)營(yíng)效益負(fù)責(zé)，這符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律。

2.4 擔(dān)心鐵路網(wǎng)運(yùn)分離改革會(huì)增加社會(huì)的不穩(wěn)定因素

鐵路網(wǎng)運(yùn)分離改革既是管理機(jī)制的創(chuàng)新，也是鐵路機(jī)構(gòu)的重組，必然涉及到方方面面的波動(dòng)甚至震動(dòng)，其中最主要的是人員劃分和分流。只要像其他改革一樣，循序漸進(jìn)，積極應(yīng)對(duì)，妥善處置，就能解決改革中的各種難題。我們不能因?yàn)閾?dān)心有問(wèn)題而不去改革，這樣反倒會(huì)耽誤發(fā)展，而不發(fā)展是最大的不穩(wěn)定因素。

3 鐵路推行網(wǎng)運(yùn)分離改革需要把握的原則

3.1 建立公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境

公平競(jìng)爭(zhēng)可以防止壟斷。網(wǎng)運(yùn)分離改革要有利于建立公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，包括機(jī)會(huì)公平和規(guī)則公平，讓每一位潛在投資者可以公平地獲得投資鐵路的機(jī)會(huì)[7]，每一個(gè)鐵路運(yùn)輸企業(yè)可以公平地獲得鐵路運(yùn)輸業(yè)務(wù)，公平地獲得鐵路運(yùn)輸價(jià)格，公平地支付鐵路內(nèi)部服務(wù)費(fèi)用。

3.2 實(shí)行專業(yè)化分工

專業(yè)化分工有利于提高效率和效益。網(wǎng)運(yùn)分離改革使鐵路的路網(wǎng)業(yè)務(wù)和客、貨運(yùn)業(yè)務(wù)分開(kāi)，同時(shí)可以考慮將機(jī)車(chē)牽引業(yè)務(wù)單獨(dú)組建企業(yè)，各自實(shí)行專業(yè)化經(jīng)營(yíng)，促進(jìn)各項(xiàng)業(yè)務(wù)提高核心競(jìng)爭(zhēng)能力。

3.3 保持路網(wǎng)完整性和統(tǒng)一性

我國(guó)鐵路的運(yùn)輸效率處于世界領(lǐng)先水平，主要得益于路網(wǎng)的完整性和調(diào)度指揮的統(tǒng)一性。鐵路的競(jìng)爭(zhēng)主要來(lái)自于客貨運(yùn)業(yè)務(wù)。而路網(wǎng)本身具有公益性的一面，競(jìng)爭(zhēng)相對(duì)較弱，沒(méi)有必要為了引入競(jìng)爭(zhēng)將已統(tǒng)一的路網(wǎng)分割為幾家路網(wǎng)企業(yè)，那樣必然降低運(yùn)輸效率、增加管理成本。

3.4 平衡好鐵路企業(yè)之間的盈利水平

網(wǎng)運(yùn)分離的一個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)是合理確定鐵路企業(yè)之間相互提供服務(wù)的價(jià)格[8]。鐵路的效益說(shuō)到底來(lái)自客、貨運(yùn)輸業(yè)務(wù)。如果路網(wǎng)企業(yè)向客、貨運(yùn)企業(yè)收取的路網(wǎng)使用費(fèi)過(guò)高，客、貨運(yùn)企業(yè)將缺乏競(jìng)爭(zhēng)能力，產(chǎn)生虧損，必然影響其參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的積極性，影響外部投資者投資鐵路運(yùn)輸業(yè)務(wù)的積極性，從而降低鐵路全行業(yè)的盈利水平。反之，如果路網(wǎng)使用費(fèi)定得過(guò)低，路網(wǎng)企業(yè)將背負(fù)較大虧損，不但難以持續(xù)經(jīng)營(yíng)，而且將由于投入不足影響鐵路安全，但如果讓客貨運(yùn)企業(yè)獲得的盈利過(guò)高，將加大行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)，誤導(dǎo)潛在投資者投資客貨運(yùn)業(yè)務(wù)，從而又降低鐵路全行業(yè)的盈利水平。

4 鐵路推行網(wǎng)運(yùn)分離改革中的業(yè)務(wù)劃分和企業(yè)重組

4.1 鐵路客運(yùn)公司的組建

將客運(yùn)、客車(chē)（動(dòng)車(chē)）等設(shè)備設(shè)施及業(yè)務(wù)獨(dú)立出來(lái)，組建鐵路客運(yùn)公司。這里需要探討兩個(gè)問(wèn)題：一是組建一家還是幾家鐵路客運(yùn)公司（現(xiàn)有的合資鐵路公司除外）？為引入競(jìng)爭(zhēng)，需按區(qū)域組建鐵路客運(yùn)公司；二是客運(yùn)車(chē)站和客運(yùn)售票系統(tǒng)是否劃入客運(yùn)公司？鐵路客運(yùn)和貨運(yùn)的特點(diǎn)不同，客運(yùn)以客車(chē)擔(dān)當(dāng)為主體，貨運(yùn)以區(qū)域?yàn)橹黧w。因此，參照民航模式，需將客運(yùn)車(chē)站和售票系統(tǒng)劃歸路網(wǎng)企業(yè)，其好處有二，一是體現(xiàn)客運(yùn)車(chē)站及售票系統(tǒng)為所有的鐵路客運(yùn)公司服務(wù)，防止歧視性售票和惡性競(jìng)爭(zhēng)，二是防止重復(fù)建設(shè)，提高資源使用效率，否則各家客運(yùn)公司都要組建自己的售票系統(tǒng)。

鐵路客運(yùn)公司組建后，誰(shuí)開(kāi)行旅客列車(chē)收入歸誰(shuí)，客運(yùn)公司向?yàn)槠浞?wù)的企業(yè)付費(fèi)。

4.2 鐵路貨運(yùn)公司的組建

將貨運(yùn)車(chē)站、貨運(yùn)設(shè)備設(shè)施及業(yè)務(wù)獨(dú)立出來(lái)，按區(qū)域組建鐵路貨運(yùn)公司。需要研究貨車(chē)歸屬問(wèn)題?，F(xiàn)行中國(guó)鐵路總公司的貨車(chē)歸屬于總公司。鐵路貨運(yùn)公司成立后，對(duì)這部分貨車(chē)的歸屬可以有三種方案，方案一是歸屬于路網(wǎng)企業(yè)，路網(wǎng)企業(yè)為全國(guó)一家企業(yè)，貨車(chē)歸屬于路網(wǎng)企業(yè)，可解決排空及空車(chē)占用路網(wǎng)資源的清算問(wèn)題，貨運(yùn)公司使用貨車(chē)只按重車(chē)清算；方案二是成立一家貨車(chē)公司，但需要增加空車(chē)占用路網(wǎng)資源的清算；方案三是分別劃歸貨運(yùn)公司，這種方案的交易成本顯然是最大的。我認(rèn)為方案一最合適，同時(shí)將貨車(chē)修理業(yè)務(wù)一并劃給路網(wǎng)公司，路網(wǎng)公司按重車(chē)向貨運(yùn)公司收取貨車(chē)使用費(fèi)。

鐵路貨運(yùn)公司組建后，誰(shuí)承攬的貨物運(yùn)輸收入歸誰(shuí)，貨運(yùn)公司向?yàn)槠浞?wù)的企業(yè)付費(fèi)。

4.3 鐵路路網(wǎng)企業(yè)的組建

將客運(yùn)車(chē)站、編組站、線橋隧、信號(hào)、通信、供電、調(diào)度指揮等不歸屬于客運(yùn)公司、貨運(yùn)公司的設(shè)施及業(yè)務(wù)劃歸路網(wǎng)企業(yè)，當(dāng)然，為減輕路網(wǎng)企業(yè)的負(fù)擔(dān)，也可以將機(jī)車(chē)牽引業(yè)務(wù)獨(dú)立組建一家鐵路機(jī)務(wù)公司，這樣有利于全路機(jī)車(chē)資源最佳配置和最大化利用。

路網(wǎng)具有公益性，并且不屬于競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)；因此，全國(guó)組建一家路網(wǎng)企業(yè)是最好的選擇。

4.4 合資鐵路公司的重組

我國(guó)現(xiàn)有合資鐵路公司有兩個(gè)特點(diǎn)，一是數(shù)量多，管理難度大，交易成本大，客觀上需要整合，減少企業(yè)數(shù)量；二是股權(quán)結(jié)構(gòu)大多數(shù)較單純，除了中國(guó)鐵路總公司持股外就是地方政府、國(guó)有企業(yè)持股（少量的社會(huì)企業(yè)持股），實(shí)際上大多屬于國(guó)有資產(chǎn)，為整合、重組創(chuàng)造了條件。

對(duì)合資鐵路公司的重組，可采取兩種方案，方案一是分別納入路網(wǎng)企業(yè)和客貨運(yùn)公司；方案二是維持合資公司性質(zhì)，但進(jìn)行合并重組，對(duì)主要干線的客運(yùn)專線（如京滬客專、京?？蛯?、滬昆客專等）按線別合并，對(duì)其他線路的合資鐵路公司按省合并成分省合資鐵路公司，股權(quán)結(jié)構(gòu)特別復(fù)雜的可以維持現(xiàn)狀。

5 鐵路推行網(wǎng)運(yùn)分離改革的具體運(yùn)作

5.1 國(guó)家有關(guān)部門(mén)組織網(wǎng)運(yùn)分離改革

鐵路網(wǎng)運(yùn)分離改革是政府主導(dǎo)下的改革行為，需要國(guó)家立法，制定網(wǎng)運(yùn)分離方案，修改鐵路法律，明確鐵路企業(yè)準(zhǔn)入條件、企業(yè)權(quán)責(zé)及有關(guān)公平競(jìng)爭(zhēng)性等規(guī)定，需要國(guó)家有關(guān)部門(mén)組織網(wǎng)運(yùn)分離改革。

5.2 路網(wǎng)企業(yè)統(tǒng)一辦理調(diào)度指揮

鐵路運(yùn)輸由車(chē)輛、機(jī)務(wù)、工務(wù)、電務(wù)、運(yùn)輸?shù)葮I(yè)務(wù)部門(mén)組成，具有較強(qiáng)的準(zhǔn)確性和邊貫性，各業(yè)務(wù)部門(mén)必須協(xié)調(diào)一致。因此，網(wǎng)運(yùn)分離后，鐵路的調(diào)度指揮統(tǒng)一由路網(wǎng)企業(yè)辦理。

5.3 商業(yè)化確定列車(chē)開(kāi)行方案

網(wǎng)運(yùn)分離后，列車(chē)開(kāi)行方案由路網(wǎng)企業(yè)按商業(yè)化方式確定，各家客、貨運(yùn)公司提出需求，路網(wǎng)企業(yè)拋出線條方案，以最高價(jià)中標(biāo)。

5.4 政府組織各方共同制定鐵路清算辦法

為保證鐵路清算規(guī)則、清算價(jià)格的公平性、合理性，國(guó)家鐵路主管部門(mén)組織各鐵路企業(yè)、有關(guān)中介機(jī)構(gòu)和社會(huì)力量制定鐵路清算規(guī)則，確定鐵路清算價(jià)格，并對(duì)違反鐵路清算的提出制約條款，以部門(mén)規(guī)章形式發(fā)布。

5.5 中立性機(jī)構(gòu)辦理鐵路清算

為保證鐵路清算的中立性，國(guó)家鐵路主管部門(mén)成立鐵路清算機(jī)構(gòu)，遵循公平、透明原則，統(tǒng)一辦理鐵路清算。

5.6 國(guó)家對(duì)鐵路公益性運(yùn)輸給予財(cái)政補(bǔ)貼

國(guó)家制定法律規(guī)定，明確鐵路公益性運(yùn)輸項(xiàng)目、財(cái)政補(bǔ)貼確定的條件及計(jì)算方法，對(duì)鐵路運(yùn)輸公益性運(yùn)輸給予財(cái)政補(bǔ)貼。

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On Separation of Railway Infrastructure and Operation in China Railway Reform

Huang Xiaoxin
（Changjiu Intercity Railway Co.，Ltd.，Nanchang 330002，China）

Currently，the integration mode of railway infrastructure&operation may have caused some problems. Firstly,this paper analyzes reasons for not separating the railway infrastructure&operation and clarifies the functions of the government and enterprises of railway.Then,it maintains that it is essential to implement the railway reform by separating railway infrastructure&operation so as to attract social capital investment and promote railway companies market-oriented operation.Finally,this paper proposes some relevant reforming approaches for the separation of railway infrastructure and operation.

railway；separation of railway infrastructure and operation；market-oriented operation

F530.1

A

1005-0523（2016）06-0099-07

（責(zé)任編輯 姜紅貴 李 萍）

2016－10－11

黃小新（1971—），男，會(huì)計(jì)師，主要研究方向?yàn)殍F路成本、預(yù)算及清算。