●黃月光

以紀檢監(jiān)察體制機制創(chuàng)新為杠桿推進公司基層黨風廉政建設的思考

●黃月光

習近平總書記在十八屆中央紀委三次全會上強調，要深化改革推進黨風廉政建設和反腐敗斗爭，改革黨的紀律檢查體制，完善反腐敗體制機制，增強權利制約和監(jiān)督效果，保證各級紀委監(jiān)督權的相對獨立性和權威性。中央紀委出臺了一系列有效措施，破舊立新，聚焦監(jiān)督執(zhí)紀問責，狠抓“兩個責任”，推行“兩個為主”，實踐“四種形態(tài)”，不斷深化“三轉”，黨風建設和反腐敗取得了顯著成效。廣西電網公司（以下簡稱公司）按照南方電網公司黨組、紀檢組的決策部署，開展了反腐倡廉機制體制創(chuàng)新試點工作，對國有企業(yè)加強紀律建設，推進全面從嚴治黨，進行了有益的探索和嘗試，本文試著從紀檢監(jiān)察體制機制創(chuàng)新的角度思考如何加強和改進基層黨風廉政建設。

一、公司基層黨風廉政建設存在的主要問題

公司黨組全面落實管黨治黨的政治責任，強化紀律作風建設，馳而不息糾正“四風”，嚴肅查處違規(guī)違紀問題，營造了風清氣正的發(fā)展環(huán)境。但我們也必須清醒地認識到，公司黨風廉政建設還存在逐級遞減現(xiàn)象，基層單位的黨風廉政建設和廉潔風險還存在薄弱環(huán)節(jié)，主要有：

（一）對全面從嚴治黨的認識不足

有的單位、黨員領導干部對紀嚴于法、紀在法前的認識不到位，對新修改修訂的《中國共產黨廉潔自律準則》《中國共產黨紀律處分條例》和《中國共產黨問責條例》的認識不夠，認為只要不違法或者不違反廉潔紀律就可以了，對黨的建設各個方面“全面從嚴”的更高要求，沒有形成思想自覺和行動自覺。

（二）落實“兩個責任”不夠到位

有的基層單位對從嚴抓黨風建設不夠重視，履行黨委主體責任、紀委監(jiān)督責任與公司黨組的要求還有較大差距，存在明顯的層層遞減現(xiàn)象，特別是縣級供電企業(yè)、職工持股企業(yè)黨風廉政建設“兩個責任”落實不到位，對重點領域和關鍵環(huán)節(jié)監(jiān)督仍然存在失之于寬、松、軟的問題。

（三）違規(guī)違紀問題時有發(fā)生

從紀律審查的情況來看，一些黨員干部紀律觀念淡薄，權力尋租現(xiàn)象仍然存在，違反廉潔紀律、中央八項規(guī)定精神、插手干預招投標活動等問題時有發(fā)生，有的甚至不收斂不收手、頂風違紀?；鶎訂挝惶貏e是部分供電所“靠電吃電”“以電謀私”“吃拿卡要”，群眾身邊的不正之風依然存在，有的還比較嚴重。2015年公司立案查處涉及營銷領域的案件81件，占立案總數(shù)的73.6%。一些職工持股企業(yè)領導人員忘記了自己的黨員身份，片面強調企業(yè)的獨立性和特殊性，超越制度辦事，存在決策管理不規(guī)范，違規(guī)分包、違反財經紀律等突出問題。

（四）自覺接受監(jiān)督的習慣沒有養(yǎng)成

有的單位和領導干部對公司開展的巡視工作和各項監(jiān)督檢查，表面上重視、歡迎，實際上處處提防，提交材料不及時、不全面、不客觀，對自身存在的問題想方設法藏著掖著；有的黨員干部雖然嘴上說歡迎監(jiān)督，但當紀檢監(jiān)察人員根據(jù)有關規(guī)定調查核實相關情況時，不積極主動配合，認為是在“找茬”，影響單位的正常工作；更有甚者對抗組織調查，試圖對紀檢監(jiān)察人員打擊報復。

（五）問題整改浮于表面

部分單位對巡視、審計和中央八項規(guī)定精神、業(yè)擴報裝專項治理等問題的整改浮于表面。如公司黨組巡視組2015年開展三輪巡視，共發(fā)現(xiàn)業(yè)務接待等四項費用及福利費管理不規(guī)范問題111個，工程物資方面問題88個，違反中央八項規(guī)定精神問題45個。此外，營銷業(yè)擴領域、人事任免、“兩個責任”落實不到位等問題也占較高的比例。這其中的很多問題都是前幾輪巡視、審計和專項檢查中已經發(fā)現(xiàn)并要求整改的共性問題，但有的基層單位對問題見子打子，沒有舉一反三對照深入整改，導致問題樹倒根在，屢改屢犯。

（六）紀檢監(jiān)察機構“三轉”仍需深化

紀委工作有時存在越位、缺位或者越俎代庖的現(xiàn)象。有的紀委書記缺乏責任擔當，只想著與同級黨委搞好關系，不敢監(jiān)督、不愿監(jiān)督、不會監(jiān)督，對同級領導班子成員的監(jiān)督流于形式；有的紀檢監(jiān)察干部的思想認識、理念思路、方法措施與全面從嚴治黨要求還有不少差距，對把紀律和規(guī)矩挺在前面以及監(jiān)督執(zhí)紀“四種形態(tài)”的認識和實踐還不到位，有的對監(jiān)督工作畏首畏尾，怕得罪人、怕丟選票。

二、公司紀檢監(jiān)察體制機制創(chuàng)新試點工作的做法

2014年3月以來，公司陸續(xù)在南寧和柳州供電網區(qū)設立紀檢監(jiān)察中心，進一步優(yōu)化調整紀檢監(jiān)察機構、人員和職責，主要做法是：

（一）紀檢監(jiān)察中心的定位

整合供電網區(qū)范圍內供電局和各縣級供電企業(yè)紀檢監(jiān)察人力資源，抽調部分縣級供電企業(yè)1名紀檢監(jiān)察人員，機構統(tǒng)一辦公，人員統(tǒng)一管理，任務統(tǒng)一調配，后勤統(tǒng)一保障，通過靈活調劑人力資源，加強查辦案件的力量和力度。

（二）紀檢監(jiān)察中心的職責

紀檢監(jiān)察中心的職責是負責查辦查處案件和供電局紀委安排的專項治理等重點難點工作，著力解決專職不能專用、監(jiān)督力量薄弱等問題。供電局和縣級供電企業(yè)紀檢監(jiān)察部門主要負責黨風廉政建設、廉潔從業(yè)管理、行風糾風、效能監(jiān)察、信訪舉報、黨員違紀處理等，不再負責查辦案件。黨風廉政建設和反腐倡廉工作仍由各級黨委履行主體責任。

（三）紀檢監(jiān)察中心相應配套措施

辦公場地由后勤部門安排，所需辦公費和差旅費等預算由監(jiān)察部提出，財務部納入預算管理。縣級企業(yè)人員在紀檢監(jiān)察中心工作期間待遇，按供電局有關規(guī)定執(zhí)行，績效考核由紀檢監(jiān)察中心管理，考核結果作為晉升及評優(yōu)評先的重要依據(jù)。建立完善案件查辦回避制度，中心人員在查辦案件時，對本單位的信訪核查和案件查辦實行“回避制”。

三、公司紀檢監(jiān)察體制機制創(chuàng)新試點工作取得的成效和不足

南寧、柳州供電網區(qū)紀檢監(jiān)察中心試點工作經過兩年多的實踐探索，取得了一定成效，同時也存在一些缺陷。

紀檢監(jiān)察中心試點的主要成效是：

（一）提級開展紀律審查，突破了原有體制機制的制約，使供電局成為基層案件查辦工作的主體

通過整合供電局本部及縣級供電企業(yè)監(jiān)督資源，集中力量查辦案件，開展明察暗訪，實行“回避制”交叉檢查，突破了原有體制機制對案件查辦工作的制約，提高了監(jiān)督效能。按規(guī)定，查辦一個案件，至少需要4個人參與（2人調查、2人審理）。但多數(shù)縣級供電企業(yè)紀檢監(jiān)察專責編制僅為1～2人，其余人員為臨時抽調，這在客觀上造成縣級供電企業(yè)辦不好案，甚至辦不了案；加上人員長期不流動，導致紀檢監(jiān)察人員主觀上不想也不敢辦案。通過成立紀檢監(jiān)察中心，整合供電局本部（紀檢監(jiān)察、審計、營銷、基建等專業(yè)）及網區(qū)縣級供電企業(yè)監(jiān)督資源，由供電局紀委直接領導，集中力量推進案件查辦、專項監(jiān)督檢查等重點難點工作。通過提級監(jiān)督執(zhí)紀問責，初步解決了供電網區(qū)監(jiān)督力量薄弱，縣級供電企業(yè)紀檢監(jiān)察辦案人員不專業(yè)、量紀尺度標準不統(tǒng)一，以及壓案不查、辦人情案、關系案等問題。

（二）在問題線索歸集和自主辦案方面取得新突破，使供電局能夠及時發(fā)現(xiàn)基層單位在黨風廉政建設方面存在的問題

試點期間，南寧、柳州供電網區(qū)內所有問題線索均由紀檢監(jiān)察中心負責統(tǒng)一收集、分析、處置、上報。實行電話回訪制和每周巡察制，主動查找發(fā)現(xiàn)違規(guī)違紀線索。開展了“三重一大”決策、業(yè)擴報裝、落實中央八項規(guī)定精神、工程管理、招投標、依法經營、執(zhí)行紀律等專項監(jiān)督檢查。加大自主查辦案件力度，及時通報案件查辦情況和曝光違規(guī)違紀行為，震懾警示教育干部員工。通過統(tǒng)一懸掛舉報箱，公布舉報電話和郵箱，設立領導接訪日，統(tǒng)一上報問題線索機制，增強了過程監(jiān)督，改變了以往單一依靠信訪舉報發(fā)現(xiàn)問題的局面。提級調查核實和審查，嚴肅查處了虛報領取誤餐補助費、差旅補助費、收受施工單位好處費等一批違紀案件，起到了較好的震懾作用。

（三）建立“監(jiān)督執(zhí)紀問責”配套管理制度和工作機制，推動了全面從嚴治黨向基層延伸

由于集中力量、聚焦中心，突出了監(jiān)督執(zhí)紀問責主業(yè)，從根本上改變了監(jiān)督檢查“水過鴨背”的現(xiàn)象，讓大家感覺到監(jiān)督的真實存在，從而形成震懾、警示教育的作用。試點期間，南寧供電局紀委牽頭成立監(jiān)督管理工作組，建立人力資源、財務、審計、監(jiān)察、營銷、物資、工程等業(yè)務領域監(jiān)督人才庫，實現(xiàn)跨業(yè)務領域聯(lián)合監(jiān)督。建立“四級監(jiān)督網”，明確各級監(jiān)督到崗到位標準，把重點工作重大項目全部納入監(jiān)督檢查問責問效工作范圍，做到了重點工作重大項目事項百分之百監(jiān)督檢查、責任百分之百落實、失職百分之百問責。試點期間，南寧供電局先后出臺了監(jiān)督再監(jiān)督、案件“回訪”教育、問責問效監(jiān)督檢查辦法等十項配套規(guī)章制度。柳州供電局出臺了信訪案件線索歸集、回避工作規(guī)則等四項制度，探索建立一批基層執(zhí)紀監(jiān)督問責的規(guī)章制度，提升了紀檢監(jiān)察業(yè)務水平。

（四）主動適應全面從嚴治黨新形勢新要求，探索了監(jiān)督執(zhí)紀方式方法

創(chuàng)新“監(jiān)督再監(jiān)督”方式，結合本單位相關職能部門開展的業(yè)擴報裝整改、安全生產整改、財經紀律整改、黨建工作等“回頭看”專項檢查，從業(yè)務管理監(jiān)督檢查過程中分析（歸集）問題線索，強化監(jiān)督再監(jiān)督、檢查再檢查，重點檢查各級領導干部、工作人員主體責任、監(jiān)督責任落實情況和執(zhí)行效能，嚴肅查處了業(yè)擴報裝“體外循環(huán)”、“吃拿卡要”等損害群眾利益行為。創(chuàng)新“同級監(jiān)督”方式，結合試點工作構建廉潔評價機制，明確各級紀委書記牽頭、各級黨支部紀律委員牽頭組織對本級領導干部和敏感人員的廉潔自律情況和履行主體責任狀況作出評價。廉潔評價工作采取知情人評價知情事，以“一對一、面對面”談話了解被評價對象，形成評價報告。創(chuàng)新“抓早抓小”方式，結合新形勢新要求，不斷創(chuàng)新完善《廉潔風險防控預防職務犯罪體系》，增加了作風建設、預防腐敗、行風糾建、懲治腐敗等管控要素，突出抓早抓小和把紀律挺在前面。開展巡察監(jiān)督“全覆蓋”。南寧供電局在學習借鑒公司巡視工作的基礎上，開展專項巡察工作，探索建立了基層發(fā)現(xiàn)問題的工作機制。

（五）強化權力運行制約和監(jiān)督，較好發(fā)揮了查辦案件的治本功能

在試點過程中，針對以往縣級供電企業(yè)沒有人力和精力，對信訪案件或苗頭性、傾向性問題進行分析，沒有對案發(fā)規(guī)律提出建議等情況，南寧供電局堅持“一案一評估”，及時剖析典型案件的成因，評估內部管理風險和制度廉潔性，發(fā)揮查辦案件的治本功能。累計查找并堵塞管理漏洞5個，健全完善制度流程5項。按照全面推進創(chuàng)先工作的要求，以更高標準持續(xù)強化廉潔風險防控，開展了崗位廉潔風險防控成效檢查與評審工作。紀檢監(jiān)察中心組織供電網區(qū)各單位辨識職權1806項，廉潔風險5744個，制定防控措施13217條并植入崗位說明書3738條。強化了權力運行制約與監(jiān)督，以廉潔風險防控體系為主要內容，將權力制約與監(jiān)督融入業(yè)務流程，建立了依法經營、供電服務、工程管理、供電所等8個領域監(jiān)督機制和“十嚴禁”“十必須”，推進了權力運行公開和規(guī)范。

（六）推進“三轉”在基層落地，培養(yǎng)鍛煉了紀檢監(jiān)察隊伍

按照“轉職能、轉方式、轉作風”要求，強化紀檢監(jiān)察中心人員的能力素質和作風建設。紀檢監(jiān)察中心管理的縣級供電企業(yè)紀檢監(jiān)察專責績效考核由供電局紀委考核（不占用縣公司績效考核指標）。南寧供電局在紀檢監(jiān)察中心建立了網區(qū)紀檢監(jiān)察電子信息管理平臺，加強業(yè)務學習交流。柳州供電局通過“老帶新”的培訓方式，邊干邊學，紀檢監(jiān)察人員業(yè)務能力和素質得到提高。

紀檢監(jiān)察中心試點存在的主要缺陷是：

——在機構設置上，一個責任主體內有兩個監(jiān)督主體，不利于統(tǒng)一協(xié)調推進工作和隊伍管理，可能存在工作交叉重疊和疏漏，容易產生責任不清、推諉扯皮等問題。

——在人員思想上，一個團隊內有多個用工主體，福利待遇有差別，容易產生比較和不平衡心理等問題。

——在工作地點上，長期抽調縣級供電企業(yè)紀檢監(jiān)察人員，使員工長期遠離家庭居住地，不利于照顧家庭，容易產生疲勞，影響工作。

——在工作質量上，目前的紀檢監(jiān)察中心試點工作先天不足，沒有根本改變“同體監(jiān)督、人員待遇、思想顧慮、統(tǒng)一協(xié)調”等薄弱點，工作質量無法保證。

四、進一步加大公司紀檢監(jiān)察體制機制創(chuàng)新力度的建議

中央紀委和地方紀委派駐紀檢組實施多年來，充分發(fā)揮了“派”的權威和“駐”的優(yōu)勢，巡視工作的威懾力和治本功能得到很好發(fā)揮，監(jiān)督作用得到中央和社會各界的廣泛認可。建議公司結合企業(yè)實際，吸取中央紀委和地方紀委的派駐經驗，總結南寧、柳州供電網區(qū)紀檢監(jiān)察中心試點的經驗，更大幅度地對地市級供電網區(qū)紀檢監(jiān)察體制機制進行改革，有力促進監(jiān)督執(zhí)紀問責，推進基層黨風廉政建設不斷向好。

進一步加大紀檢監(jiān)察體制機制改革的建議：每個供電網區(qū)建立一個紀檢監(jiān)察中心（或與供電局監(jiān)察部合署），撤銷縣級供電企業(yè)紀檢監(jiān)察部門和人員，按照原來人員編制的數(shù)量，將人員全部集中到紀檢監(jiān)察中心，初期通過競聘、考核抽調每個縣級供電企業(yè)紀檢監(jiān)察人員，經過一個過渡期后，逐步在全網區(qū)實行競聘上崗，崗位待遇按供電局統(tǒng)一執(zhí)行。作為一級黨委，相應保留縣級供電企業(yè)紀委和紀委書記職務，日常重點職責是監(jiān)督領導班子成員議事決策，其他監(jiān)督工作由紀檢監(jiān)察中心統(tǒng)一安排?？h級供電企業(yè)紀委書記同時承擔紀檢監(jiān)察中心統(tǒng)一安排的交叉檢查工作任務，一般擔任各檢查組的組長。紀檢監(jiān)察中心在供電局紀委的直接領導下，履行現(xiàn)在監(jiān)察部的職責，組織協(xié)調網區(qū)范圍內黨風建設和反腐敗工作，落實監(jiān)督執(zhí)紀問責主業(yè)。

五、加大紀檢監(jiān)察體制機制改革創(chuàng)新對推動公司基層黨風廉政建設作用的展望

加大紀檢監(jiān)察體制機制改革創(chuàng)新，全面設立和推廣供電網區(qū)紀檢監(jiān)察中心，在機制上確立其相對超脫的地位，有利于增強監(jiān)督的相對獨立性和權威性，能夠更好地聚焦監(jiān)督執(zhí)紀問責主業(yè)，充分發(fā)揮提級監(jiān)督的優(yōu)勢，是推動紀檢監(jiān)察轉職能、轉方式、轉作風的有效手段，將更有利于公司推動基層反腐倡廉建設，推進全面從嚴治黨在基層落地。

（一）“提級監(jiān)督”，解決“端娘家的碗，還要揭自家的短，監(jiān)督抹不開面子”的問題

同級監(jiān)督和同體監(jiān)督一直是企業(yè)內部監(jiān)督的一個問題。有的單位領導班子存在“家丑不可外揚”的心理，發(fā)現(xiàn)問題還有“私了”“護犢子”的現(xiàn)象，紀委書記“同在一個班子，作為黨委委員不得不落實黨委的決定，拉不下臉來”。成立紀檢監(jiān)察中心，理清管理職責和界面，優(yōu)化調配網區(qū)監(jiān)督資源，提級查辦案件，強化上級紀委對下級紀委的領導，落實“兩個為主”，有利于擺脫同級復雜的人際關系等外部困擾因素，避免上述矛盾，發(fā)揮紀律審查的權威性和獨立性，推進全面從嚴治黨向基層特別是縣級供電企業(yè)延伸。

（二）“跳出來看”，解決“對照檢查形式化，問題發(fā)現(xiàn)不了，揭短亮丑勇氣不足”的問題

有的基層單位自查自糾和對照檢查開展不少，效果卻不佳，原因無非有兩個：一是監(jiān)督檢查人員自身業(yè)務能力不足，檢查走過場，不能發(fā)現(xiàn)問題；二是監(jiān)督檢查都是本單位內部的部門人員，相互揭短亮丑還存在顧慮，以后不好開展工作，績效考核和推薦提拔怕丟分數(shù)、丟選票。成立紀檢監(jiān)察中心，監(jiān)督檢查和有關問題核實由中心安排，問題線索統(tǒng)一歸集到中心管理，統(tǒng)一收集、分析、處置、上報供電網區(qū)的問題線索，上門“看病”，精確指導，使供電局及時、有效地發(fā)現(xiàn)自身及所轄縣級供電企業(yè)在黨風建設等方面存在的問題，規(guī)范問題線索處置流程，切實能夠發(fā)現(xiàn)違反六大紀律、“四風”隱形變異、信訪舉報反映的問題，更有效地處置問題線索。促進各職能部門落實“一崗雙責”，對本領域、本系統(tǒng)的違紀違規(guī)問題進行深入研究，查找有關管理制度、業(yè)務流程中的薄弱環(huán)節(jié)和廉潔風險點，有針對性地查漏補缺、建章立制，完善防控措施。

（三）“鉆進去干”，解決“三轉不到位，監(jiān)督虛化弱化，紀委主業(yè)不能體現(xiàn)”的問題

公司落實紀檢監(jiān)察機構“三轉”，地市供電局和縣級供電企業(yè)紀委書記都實現(xiàn)了不兼任其他職務、不分管其他業(yè)務的目標。但是實踐中，有的紀委書記特別是縣級供電企業(yè)紀委書記覺得分管業(yè)務少了，覺得開開會、發(fā)發(fā)文，搞搞宣傳教育就行了，有的單位幾年來沒有查辦一個案件，履職監(jiān)督上往往放不開手腳，工作不夠大膽，態(tài)度上還有“混日子”的想法，紀委監(jiān)督執(zhí)紀問責主業(yè)沒有得到體現(xiàn)。成立紀檢監(jiān)察中心，有利于促進基層紀檢監(jiān)察機構更好地聚焦“監(jiān)督執(zhí)紀問責”主業(yè)，培養(yǎng)專業(yè)化的紀檢監(jiān)察隊伍，進一步落實“三轉”要求，往問題線索“存量”里鉆，往矛盾堆里鉆，往重點業(yè)務和關鍵環(huán)節(jié)、人財物領域里鉆，發(fā)揮上級“千里眼”“順風耳”和“探頭”的作用，改變紀檢監(jiān)察機關“稻草人”的形象，讓大家感受到監(jiān)督的真實存在，從而形成震懾、警示教育的作用。

（四）“統(tǒng)一出口”，解決“量紀尺度不一，定性不準，經不起歷史檢驗”的問題

目前，各縣級供電企業(yè)在紀律審查過程中，往往是各犁各田，同一類型違紀、同一違紀金額、同一違紀性質也有可能定性標準不同、依規(guī)依紀不同、量紀尺度不同，最終導致申訴率提高，紀律審查難以經得起歷史的檢驗。成立紀檢監(jiān)察中心，有利于正確把握和運用監(jiān)督執(zhí)紀“四種形態(tài)”，統(tǒng)一量紀標準，統(tǒng)一執(zhí)紀尺度，避免責任不明、界定不準、追究失威，進一步提高紀律審查工作的質量和水平，體現(xiàn)紀律審查的嚴肅性。

（五）“集中力量”，解決“人手不足，工作顧此失彼，工作重點不能突破”的問題

基層供電局和縣級供電企業(yè)紀檢監(jiān)察人員編制非常有限，在執(zhí)紀監(jiān)督問責工作不斷加強的情況下，經常出現(xiàn)“小馬拉大車，力不從心”的狀況，工作往往顧此失彼，經常“急得像熱鍋上的螞蟻”，急事不能急辦，影響了監(jiān)督效果。成立紀檢監(jiān)察中心，采用集約化的工作思路和方法，強化了重點領域和關鍵環(huán)節(jié)的監(jiān)督，有利于紀檢監(jiān)察機構集中力量，突破重點工作任務，解決基層紀檢監(jiān)察人員配備普遍不足與紀律審查實際需要之間的矛盾。

（六）“夯實責任”，解決“管黨治黨主體責任不到位，紀委監(jiān)督代替主體責任”的問題

有的領導班子和領導干部錯誤地認為紀律審查等同于全面從嚴治黨，監(jiān)督執(zhí)紀問責等同于全面從嚴治黨，紀委的工作就是落實全面從嚴治黨的工作，管黨治黨主體責任的認識還存在偏差。紀委和人員業(yè)務工作的提級管理，倒逼縣級供電企業(yè)落實黨要管黨、從嚴治黨，承擔起管全面、管全體黨員及日常批評教育、組織處理、紀律處分的主體責任。

擴大紀檢監(jiān)察體制機制改革創(chuàng)新，涉及企業(yè)管理、人員編制和用工、工資福利待遇、突破現(xiàn)有體制機制束縛等諸多矛盾和問題，需要公司開創(chuàng)性決策和相關部門的通力支持配合。紀檢監(jiān)察部門也要自覺提高監(jiān)督執(zhí)紀問責水平，加強基層黨風廉政建設，推動基層落實全面從嚴治黨，最終實現(xiàn)公司“兩精兩優(yōu)、國際一流”的戰(zhàn)略目標。

（作者單位：廣西電網公司）