郭保才，向雪琴

涇川縣新一輪退耕還林工程存在問題及對(duì)策

郭保才，向雪琴

（涇川縣林業(yè)局，甘肅 平?jīng)?744000）

涇川縣屬于新一輪退耕還林重點(diǎn)縣之一，從2014年開始實(shí)施，雖然取得了初步成效，但還存在一定的問題，如國土部門地類限制、大戶與農(nóng)戶之間利益分配不均等問題依然比較突出。為了更好的指導(dǎo)實(shí)踐和交流，通過入戶調(diào)查和認(rèn)真總結(jié)，本文針對(duì)新一輪退耕還林工程建設(shè)機(jī)制及管理等方面存在的問題，提出了具有針對(duì)性的對(duì)策建議。

退耕還林；對(duì)策建議；涇川縣

涇川縣地處甘肅東部，秦隴交界處，屬典型的黃土高原溝壑區(qū)，位于107°15′～107°45″E、35°11′～35°31′N，海拔930～1 460 m，東西長57 km，南北寬36 km，總面積1 409.3 km2。共轄14個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、1個(gè)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，215個(gè)村，1 468個(gè)村民小組，總?cè)丝?5.95萬人，其中農(nóng)業(yè)人口28.51萬人。

1999年，涇川縣被列為全國退耕還林工程試點(diǎn)縣，全縣各級(jí)組織高度重視，黨政齊抓，全民發(fā)動(dòng)，人人參與，全力推進(jìn)退耕還林工程建設(shè)，取得了顯著成效。全縣累計(jì)完成退耕還林工程40 560.0 hm2，其中退耕地還林19 126.7 hm2（生態(tài)林15 660.0 hm2，經(jīng)濟(jì)林3 160.0 hm2，種草306.7 hm2），荒山荒地造林20 566.7 hm2，封山育林866.6 hm2，涉及14個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和溫泉經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，共212個(gè)村，惠及6.01萬個(gè)農(nóng)戶，21.45萬人。2014年，涇川縣啟動(dòng)實(shí)施新一輪退耕還林工程，全縣完成新一輪退耕還林面積600.5 hm2，涉及13個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和溫泉開發(fā)區(qū)，35個(gè)行政村，0.22萬戶。

啟動(dòng)實(shí)施新一輪退耕還林工程，是黨中央、國務(wù)院從中華民族生存和發(fā)展的戰(zhàn)略高度，著眼經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展全局作出的重大決策，是建設(shè)生態(tài)文明和美麗中國的戰(zhàn)略舉措，是解決我國水土流失和風(fēng)沙危害問題的必然選擇。

1 新一輪退耕還林工程存在的問題

1.1 退耕地塊分散、面積不平衡

國土部門認(rèn)定能夠納入新一輪退耕還林的25°以上坡耕地非基本農(nóng)田，可供實(shí)施的地塊太小、太零碎[1]，面積分配不均。涇川縣2014年退耕還林任務(wù)600.5 hm2，通過調(diào)查摸底，其中最多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)155.5 hm2，13個(gè)作業(yè)小班，面積最小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)僅有3.7 hm2，1個(gè)作業(yè)小班；面積最大的村101.9 hm2，8個(gè)作業(yè)小班，面積最小的村1.1 hm2，1個(gè)作業(yè)小班。受國土25°以上坡耕地的限制，林業(yè)部門束手束腳[2]，部門之間協(xié)調(diào)比較困難。

來源于縣國土局25°以上坡耕地非基本農(nóng)田的數(shù)據(jù)存在一定的誤差，許多適宜退耕、群眾退耕意愿強(qiáng)烈的坡耕地沒有納入調(diào)查范圍，部分沒有新一輪退耕還林任務(wù)村的群眾退耕意愿比較強(qiáng)烈[3]。

1.2 造林苗木質(zhì)量有待進(jìn)一步提高

新一輪退耕還林不再限定生態(tài)林和經(jīng)濟(jì)林比例，旨在增加森林覆蓋度，這是新一輪退耕還林工程的最大改革，通過放開林種，可以把精準(zhǔn)扶貧工作和產(chǎn)業(yè)發(fā)展結(jié)合起來，廣大群眾能根據(jù)自己意愿選擇經(jīng)濟(jì)效益比較好的樹種栽植，增加了退耕還林地的收益。

由于新一輪退耕還林不限制林種[4]，涇川縣80%以上的退耕還林工程均為經(jīng)濟(jì)林，其中核桃栽植面積達(dá)到了60%以上。新一輪退耕還林工程實(shí)施過程中，部分鄉(xiāng)村對(duì)栽植的核桃等經(jīng)濟(jì)林苗木，讓群眾自行采購，造成部分工程栽植核桃苗木不合格，甚至一些工程采用實(shí)生苗栽植，直接影響了工程建設(shè)整體質(zhì)量。

1.3 退耕還林信息錄入需要進(jìn)一步完善

為了對(duì)新一輪退耕還林進(jìn)行更好的管理，甘肅省退耕辦開發(fā)了《新一輪退耕還林信息管理系統(tǒng)》，該系統(tǒng)采用地理信息Arc View軟件和高清衛(wèi)片實(shí)現(xiàn)字段定義和基礎(chǔ)數(shù)據(jù)錄入。主要存在的問題是：數(shù)據(jù)庫因子涉及的字段太多，雖然刪除了S01-S72字段（上級(jí)部門驗(yàn)收情況），但A類字段（工程小班基本情況）與B類字段（縣級(jí)3次驗(yàn)收情況）加起來達(dá)130多項(xiàng)；字段名是由A01、B01組成，表述不直觀；由于新一輪退耕還林實(shí)施工程提供的衛(wèi)片不夠清晰，給數(shù)據(jù)錄入造成了一定困難。同時(shí)，在數(shù)據(jù)錄入過程中，由于鄉(xiāng)村缺乏技術(shù)人才，導(dǎo)致數(shù)據(jù)錄入工作進(jìn)展十分緩慢。

1.4 土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)不規(guī)范

對(duì)大戶承包進(jìn)行造林后納入新一輪退耕還林的工程，因農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)不規(guī)范，大戶簽訂的土地流轉(zhuǎn)合同中與農(nóng)戶利益分配約定不清的問題，經(jīng)常會(huì)引起一些矛盾甚至上訪事件，主要是惠農(nóng)政策補(bǔ)助是由農(nóng)戶還是大戶享受的問題。

1.5 補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)較低、補(bǔ)助年限短

新一輪退耕還林在政策兌現(xiàn)上也進(jìn)行了改革，不像前一輪的每年都要進(jìn)行兌現(xiàn)，而是第1、第3、第5年分三次進(jìn)行兌現(xiàn)，這種改革極大的簡化了工作，節(jié)省了退耕還林工程補(bǔ)助兌現(xiàn)的工作量。但在惠農(nóng)資金檢查過程中，對(duì)全縣各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)戶通過問卷、面談等方式進(jìn)行調(diào)查，80%的農(nóng)戶認(rèn)為退耕補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)較低，但可以接受；20%的農(nóng)戶認(rèn)為需要提高補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，增加補(bǔ)助年限[5]，進(jìn)一步提高農(nóng)戶的積極性。

1.6 對(duì)退耕還林效益監(jiān)測研究不夠深入

退耕還林效益監(jiān)測的實(shí)施，可以為國家退耕還林政策的研究和退耕還林補(bǔ)助資金的政策延續(xù)提供可靠詳實(shí)的數(shù)據(jù)和政策制定依據(jù)。目前，效益監(jiān)測是國家林業(yè)局經(jīng)研中心在搞，但各級(jí)林業(yè)主管部門重視程度不夠，研究不夠深入，尤其是退耕還林生態(tài)效益的監(jiān)測方面。

2 對(duì)策建議

2.1 加強(qiáng)部門之間相互協(xié)作配合

建議由政府部門牽頭，加強(qiáng)林業(yè)與國土部門之間的協(xié)作溝通[6]，更有利于工作的開展。對(duì)有迫切退耕意愿的村組，經(jīng)群眾提出申請，林業(yè)、國土等部門調(diào)查摸底后也可以納入到新一輪退耕范圍。

對(duì)于地塊太小，過于零碎的問題，涇川縣依據(jù)第二次全國土地調(diào)查和年度變更調(diào)查成果，嚴(yán)格限定在25°以上坡耕地進(jìn)行退耕還林，并按照先退后調(diào)，集中連片的原則，由縣政府出面和國土部門進(jìn)行協(xié)調(diào)，及時(shí)把118 hm2的25°以上基本農(nóng)田調(diào)整為非基本農(nóng)田。

2.2 鼓勵(lì)引導(dǎo)建立專業(yè)合作社

各級(jí)政府要積極引導(dǎo)農(nóng)民組建林業(yè)專業(yè)合作社，由合作社出面，與大的苗木公司簽訂苗木購銷合同，或者采用政府集中采購供應(yīng)的方式，保證退耕地優(yōu)質(zhì)苗木栽植，使農(nóng)民將來的收益能有所保障。

2.3 完善退耕還林信息管理系統(tǒng)

希望甘肅省退耕辦繼續(xù)完善《新一輪退耕還林信息管理系統(tǒng)》，縮減數(shù)據(jù)庫因子字段；建議參照甘肅省林地落界小班數(shù)據(jù)庫建庫技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，按照各字段所表述的內(nèi)容，用漢語拼音設(shè)置字段名，便于錄入人員更容易理解記憶；省林業(yè)廳與國土廳及時(shí)溝通，提供清晰度較高的衛(wèi)片。希望及早開發(fā)新一輪退耕還林補(bǔ)助兌現(xiàn)信息管理軟件，便于鄉(xiāng)村與林業(yè)、金融部門之間農(nóng)戶兌現(xiàn)信息資源共享，同時(shí)應(yīng)加大基層技術(shù)人員培訓(xùn)力度，提高新一輪退耕還林管理水平。

2.4 完善退耕還林分配制度

希望能完善修改《退耕還林條例》，對(duì)流轉(zhuǎn)的土地，應(yīng)明確利益分配關(guān)系。一部分大戶通過低價(jià)流轉(zhuǎn)土地參與退耕，有與民爭利的嫌疑。建議學(xué)習(xí)南方省市，流轉(zhuǎn)的土地退耕補(bǔ)助由農(nóng)戶享受，林木和林產(chǎn)品收益歸大戶。

2.5 適當(dāng)增加補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)和延長補(bǔ)助年限

建議國家提高新一輪退耕還林補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，增加補(bǔ)助年限，進(jìn)一步提高農(nóng)戶的積極性。

2.6 加大退耕還林綜合效益監(jiān)測工作

各級(jí)林業(yè)主管部門，應(yīng)該加強(qiáng)退耕還林效益方面的研究，特別是生態(tài)效益的深入研究。社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益監(jiān)測方面：退耕還林的實(shí)施，解放了生產(chǎn)力，農(nóng)民的口糧并沒有受到影響，多余的勞力還可以外出務(wù)工，提高了家庭收入。加強(qiáng)生態(tài)效益監(jiān)測，退耕還林工程的實(shí)施后對(duì)涵養(yǎng)水源、保育土壤、固碳釋氧、林木積累營養(yǎng)物質(zhì)、凈化大氣環(huán)境、生物多樣性等的監(jiān)測和價(jià)值估算，是我們今后進(jìn)一步研究的方向。

[1] 牛煥瓊，王艷，張志蘭，陶仕珍，汪華仙. 云南省新一輪退耕還林工程項(xiàng)目存在的問題及對(duì)策[J]. 現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技，2015（20）：144-146

[2] 楊秀奎. 新一輪退耕還林的思考[J]. 中國林業(yè)產(chǎn)業(yè)，2016（4）：233.

[3] 楊玉林. 羅平縣長底鄉(xiāng)新一輪退耕還林工程實(shí)施過程中的問題及對(duì)策[J]. 綠色科技，2015（12）：145-146.

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Problems and Countermeasures of New Round Returning Farmland to Forest Project in Jingchuan County

GUO Bao-cai, XIANG Xue-qin
(Forestry Bureau of Jingchuan County, Pingliang Gansu 744000, China)

Jingchuan County is one of the important areas of new round returning farmland to forest. They have made preliminary achievements since 2014, but there were also some problems, such as land type restrictions of land department, uneven distribution of interest among farmers. In order to guide the practice and communication, this paper puts forward countermeasures and suggestions to construction mechanism and management of new round returning farmland to forest project by survey and summary in Jingchuan County.

returning farmland to forest; resources situation; protection countermeasures; Jingchuan County

F326.20

A

10.3969/j.issn. 1006-0960.2016.03.013

1006-0960（2016）03-0058-03

2016-09-02

郭保才（1983—），男，甘肅涇川人，助理工程師，主要從事林業(yè)技術(shù)推廣和林業(yè)“3S”方面的推廣工作。