閆曼悅

(武漢大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430072)

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制度修復(fù)理論下武漢電視問政的監(jiān)督效用論析

閆曼悅

(武漢大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430072)

摘要：武漢電視問政，是中國地方政府監(jiān)督的一項創(chuàng)新之舉。以武漢市電視問政為考察對象，通過分析電視問政的背景、發(fā)展過程及主要特點，從制度修復(fù)的角度探討武漢地方政府如何通過電視問政為平臺，將本來相對孤立的監(jiān)督制度聯(lián)系起來，使各監(jiān)督主體參與其中。重點考察了地方政府如何在政治實踐中促進既有制度修復(fù)，以及更加有效運轉(zhuǎn)制度的做法，并通過對電視問政的效用和影響進行客觀評估，提出了若干思考與建議。電視問政有別于一般電視政治，其特點是黨內(nèi)監(jiān)督為主導(dǎo)，公民的積極參與為主體，職能機關(guān)協(xié)調(diào)行動為核心的特殊聯(lián)動機制。這種機制對原有的監(jiān)督制度修復(fù)起到了一定的正面作用，然而也存在著不少需要改進的問題。

關(guān)鍵詞：電視問政；制度修復(fù)；監(jiān)督機制；監(jiān)督創(chuàng)新

維持制度的正常、高效運轉(zhuǎn)需要有力的監(jiān)督機制和手段，所以，強調(diào)制度修復(fù)比制度建構(gòu)更加重要。國內(nèi)學(xué)者桑玉成認(rèn)為[1]，許多被描述為制度不完善的問題，實際上是沒有將制度的作用發(fā)揮出來。制度修復(fù)理論是針對制度構(gòu)建理論提出的，有學(xué)者認(rèn)為，中國面臨的問題是很多好制度并沒有產(chǎn)生好的績效，人們一方面將制度束之高閣，另一方面又因為需要更多的制度供給，而生產(chǎn)更多新的制度[2]。如果將中國現(xiàn)有的政治制度分為正式制度和非正式制度兩個部分，正式政治制度是非常穩(wěn)定的。新制度往往在非正式制度中大量產(chǎn)生。然而，非正式政治制度的臨時性使其缺乏信度，并且構(gòu)建新制度的速度往往比不上制度衰朽的速度[3]。

我國監(jiān)督制度可以分為制度內(nèi)監(jiān)督和制度外監(jiān)督，制度內(nèi)監(jiān)督包括人大監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督和黨內(nèi)監(jiān)督，制度外監(jiān)督包括媒體監(jiān)督和社會監(jiān)督。在過去，一些監(jiān)督制度并沒有在實踐中發(fā)揮其應(yīng)有的作用，制度內(nèi)監(jiān)督體現(xiàn)出權(quán)力不均衡的狀態(tài)，行政監(jiān)督和黨內(nèi)監(jiān)督處于比較強勢的地位，而人大監(jiān)督、民主監(jiān)督和司法監(jiān)督則沒有充分行使其監(jiān)督權(quán)力。這也反應(yīng)出法定的監(jiān)督制度與實際監(jiān)督運作過程中所產(chǎn)生的矛盾之處。比如，在法定監(jiān)督制度中，人大具有最高權(quán)力，“一府兩院”都向人大負(fù)責(zé)并受人大監(jiān)督。然而在實際監(jiān)督過程中，人大監(jiān)督長期缺位[4]；民主監(jiān)督應(yīng)該履行日常責(zé)任，但民主監(jiān)督處于一種“松散”狀態(tài)，民主監(jiān)督只能通過兩會召開的時候進行監(jiān)督[5]。因此，如何修復(fù)既有的監(jiān)督制度，并且發(fā)揮出制度的有效作用，是從中央到地方都面臨的重要現(xiàn)實問題。

在中國不斷深化政治改革的今天，武漢電視問政可以被視為地方政府對監(jiān)督制度修復(fù)創(chuàng)新的積極嘗試，而這一創(chuàng)新案例，又在地方政府政治實踐中得到不斷檢驗和改進，其內(nèi)容和形式仍在蓬勃發(fā)展之中，因而具有研究的現(xiàn)實意義。

一、武漢電視問政的背景、發(fā)展過程與特點

(一)背景

武漢市坐擁中部樞紐地理位置，自近代發(fā)展至今奠定了雄厚的工業(yè)基礎(chǔ)，人力、資金、資源豐富，非常適合經(jīng)濟發(fā)展。但是改革開放后，武漢的經(jīng)濟發(fā)展和城市建設(shè)相對東部沿海地區(qū)卻明顯落后。針對這種局面，武漢市政府曾在2011年專門組織調(diào)研，調(diào)研結(jié)果認(rèn)為投資環(huán)境不佳和相關(guān)機構(gòu)存在的庸、懶、散等問題是制約武漢發(fā)展的重要因素，究其本質(zhì)而言，乃是現(xiàn)有制度的運轉(zhuǎn)效率遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到設(shè)計要求，不作為、不會作為的問題亟需得到解決[6]。對此，武漢市領(lǐng)導(dǎo)以“治庸問責(zé)運動”為基本出發(fā)點，加強政府機構(gòu)思想觀念、服務(wù)意識、行政能力的建設(shè)，并通過一些監(jiān)督和懲罰的手段，打擊不良風(fēng)氣。電視問政就是配合“治庸問責(zé)運動”而舉行的公開問政活動。在電視問政的活動中，公民反映和投訴的各種城市治理問題會以電視直播的形式曝光，而有關(guān)部門的領(lǐng)導(dǎo)則要在媒體和大眾面前接受面對面的質(zhì)詢，并做出整改承諾的具體措施和期限，以切實解決問題。

(二)發(fā)展過程

電視問政至2015年3月底，共舉辦了34場電視問政活動，先后有17位市領(lǐng)導(dǎo)，48家承諾單位負(fù)責(zé)人以電視直播的形式集體接受市民代表和特約評論員的提問與評議。電視問政共曝光問題429個，問責(zé)557人，督促建章立制65項[7]。武漢電視問政引起了社會各界的廣泛關(guān)注?！度嗣袢請蟆贰ⅰ豆饷魅請蟆?、中央電視臺等國家級媒體和各大門戶網(wǎng)站紛紛聚焦報道。

當(dāng)前，電視問政在每年年中和年末分別舉辦兩場。年中的電視問政主要針對官員承諾進行提問和評議；年末的電視問政通報檢驗官員承諾后的整改情況。節(jié)目組織方即武漢市治庸問責(zé)辦為收集群眾訴求，揭露真正問題，通過媒體和出租車滾動屏發(fā)布消息，向社會公開征集曝光短片線索，公開選拔市民代表，經(jīng)過審核篩選數(shù)十名市民代表參加了現(xiàn)場問政活動；電視問政舉辦現(xiàn)場兩會代表、中央和省市媒體記者現(xiàn)場參與提問和表決，問政代表和現(xiàn)場觀眾可以圍繞問題充分發(fā)言和交鋒，而多媒體聯(lián)動也保證了演播廳外的市民能夠?qū)崟r參與。從問政內(nèi)容來看，不僅揭露問題，也注重整改效果，問政的所有問題都是圍繞年初各責(zé)任單位向社會公開承諾整改的突出問題，以此檢驗各責(zé)任單位所承諾的事項是否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，承諾解決的具體問題是否有根本性好轉(zhuǎn)。比如，“放心豆腐不放心”問題，反映出在食品生產(chǎn)、準(zhǔn)入、流通等不同環(huán)節(jié)，各相關(guān)部門管理能否無縫對接的問題等。這些問題，在問政中通過“原因分析”、“難點探討”、“專家評論”等環(huán)節(jié)，進行富有建設(shè)性的探討，尋找解決問題的途徑，推動由問題治理向制度建設(shè)的轉(zhuǎn)變。在電視問政節(jié)目播出后，還有一套嚴(yán)格的督辦問責(zé)機制，用以推動問題得到解決。電視問政曝光問題后，各相關(guān)責(zé)任單位會在當(dāng)晚或次日即赴現(xiàn)場查看具體情況，如市工商局領(lǐng)導(dǎo)在電視問政當(dāng)晚就召集相關(guān)部門負(fù)責(zé)人研究整改措施，責(zé)成相關(guān)區(qū)局連夜開展整改工作，對豆制品加工銷售問題進行突擊整治。武漢市治庸問責(zé)辦也會對照電視問政中的短片認(rèn)真梳理曝光的問題，明確責(zé)任單位，一一下發(fā)督辦函，要求相關(guān)責(zé)任單位10天之內(nèi)完成整改和調(diào)查處理工作，一個月之內(nèi)完成建章立制工作并回告，并將涉及的責(zé)任單位、整改時限要求等內(nèi)容通過《長江日報》向社會進行公示，接受企業(yè)、群眾的監(jiān)督。

(三)特點

武漢電視問政作為一種制度修復(fù)的創(chuàng)新平臺，具有以下鮮明特點：

首先，問政為表，參政為里，引入市民參與作為電視問政的主要動力來源。武漢在全市范圍內(nèi)海選市民代表組成考評團，現(xiàn)場通過提問、質(zhì)詢和舉牌的方式進行表決，使人民真切地感受和行使合法的監(jiān)督權(quán)力；媒體通過電視、廣播、報紙、網(wǎng)站等途徑，廣泛征集市民的意見和建議，并在直播現(xiàn)場開通熱線電話和網(wǎng)上微博平臺，當(dāng)場受理群眾意見、建議和投訴，交由問政領(lǐng)導(dǎo)現(xiàn)場解答，進一步為群眾參政議政權(quán)利的行使提供了機會。

其次，形式上是媒體搭建監(jiān)督平臺，通過群眾問政、政府整改，從而實際上形成監(jiān)督合力，共同參與監(jiān)督過程。電視問政在策劃時具有高度的開放性，問政代表既參與發(fā)問、表決，又提出意見、建議；邀請相關(guān)專家作為特約評論員既提前參與問題的分析，又探討解決的對策；被問政的官員既要承認(rèn)問題、承諾整改，也要對工作作出解釋和說明，通過曝光各方面的問題，以協(xié)調(diào)更多力量來共同解決問題；電視觀眾與市民通過與問政對象的廣泛互動，也進行自我反思，提高了市民的參政水平和公共事務(wù)參與意識。在此過程中，電視問政有效地形成共識，在多方探討合作的環(huán)節(jié)中尋求解決問題的辦法。

再次，問政有始有終，以問促改，從而提高了政府績效。要使“政府活動達(dá)到良好效果”，就必須對政府進行績效問責(zé)[8]。電視問政通過調(diào)整官員的觀念、態(tài)度和能力，以促使其提高行政效率。通過問責(zé)約束和激勵公務(wù)員以提高其工作效率，并進而提高政府的績效。四年多來的電視問政實踐表明，電視問政的形式不斷創(chuàng)新，環(huán)節(jié)不斷調(diào)整，依托此平臺改進政府機關(guān)工作作風(fēng)、提高辦事效率的做法真實有效且效果明顯。武漢市政府“堅持從群眾最不滿意的方面著手，從群眾反映最集中的領(lǐng)域改起”的做法得到肯定，而這種依靠群眾、依靠社會各方力量提高治理城市能力和水平的做法起到了正面效果

二、武漢電視問政對制度修復(fù)發(fā)揮的作用

(一)電視問政促進了對現(xiàn)有制度漏洞的修復(fù)與改進

制度的運轉(zhuǎn)更是累積的過程。制度最開始往往有不完善的地方，但政治制度是在運轉(zhuǎn)的過程里逐漸完善起來的，制度的漏洞也需要足夠的監(jiān)督作為才能逐漸暴露。選出合適又有代表性的問政問題，是治庸問責(zé)的突破點，也是選準(zhǔn)所需修復(fù)監(jiān)督制度漏洞的第一步。在過去，地方政府內(nèi)部長期存在一種說法，即“大錯不犯，小錯不斷”。只要不出現(xiàn)重大失誤，即使不升遷也能平穩(wěn)工作到退休，這種為官不為的現(xiàn)象集中表現(xiàn)為庸、懶、散現(xiàn)象。武漢市治庸問責(zé)辦搭建由特邀監(jiān)察員、行評代表、黨風(fēng)政風(fēng)監(jiān)督志愿者、新聞媒體記者等參加的暗訪組，重點對因干部“庸懶散”和不作為、亂作為、慢作為等行為導(dǎo)致整改不力、久拖不決的問題進行暗訪，共組織各類督查950余次，發(fā)現(xiàn)問題900余個[9]。縱觀幾年來的電視問政活動，問政主題主要集中在四類問題上：一是食品安全監(jiān)管、社區(qū)建設(shè)和養(yǎng)老服務(wù)、湖泊保護與污染治理等民生熱點問題；二是違法建設(shè)整治、中心城區(qū)與新城區(qū)結(jié)合部的臟亂差等城建和城管問題；三是公務(wù)活動奢侈浪費、選人用人不正之風(fēng)等黨風(fēng)政風(fēng)建設(shè)問題；四是工業(yè)、服務(wù)業(yè)和建設(shè)工程項目審批流程、減少審批事項，新城區(qū)園區(qū)規(guī)劃和建設(shè)的水平等優(yōu)化投資發(fā)展環(huán)境的問題?？梢哉f，這些問題集中暴露了制度運轉(zhuǎn)中因各方面原因長期存在的漏洞，而通過電視問政，不僅暴露問題，還倒逼有關(guān)部門作出整改，是一種促進漏洞修補的強制做法。這種做法的好處還進一步體現(xiàn)在調(diào)整政策和立法上。例如，武漢存在的沿湖違建，向湖體排污等問題被多次曝光后，武漢市政府研究出臺了《湖泊保護條例》和《武漢市三邊管理規(guī)定》等，而相關(guān)法律法規(guī)和政策的出臺，使政府部門在今后遇到同類問題時有法可依。

(二)電視問政很好地調(diào)節(jié)了政府與社會的制度關(guān)系

電視問政修復(fù)了政府與社會的制度關(guān)系。改革開放以來，地方政府與社會之間的關(guān)系積累了較多矛盾，政府與社會之間關(guān)系變得緊張。地方政府轉(zhuǎn)變的方向不僅受到經(jīng)濟發(fā)展目標(biāo)的引導(dǎo)，同時還要維護社會和諧穩(wěn)定，兩項工作表面上不存在矛盾，實際上卻經(jīng)常出現(xiàn)沖突，比如以犧牲環(huán)境為代價發(fā)展工業(yè)卻影響了民眾的生活環(huán)境，為改善市容而改造城中村卻帶來強制拆遷問題，為追求GDP增長而造成了社會收入的貧富不均。這種種問題出現(xiàn)后，政府部分單位一方面要追求業(yè)績，一方面又要自我約束和監(jiān)督，就難免會顧此失彼，出現(xiàn)一些隱瞞問題、忽視矛盾的心態(tài)和做法，使社會監(jiān)督的制約作用大打折扣，久而久之便成為一種不合理的“常態(tài)”，最終導(dǎo)致政府與社會的制度關(guān)系失調(diào)。

電視問政通過引入輿論監(jiān)督等制度，在外部形成輿論壓力，促進政府與社會的溝通，緩和政府與社會之間矛盾。通過電視問政，政府在內(nèi)部自我加壓，并將監(jiān)督的評論和打分權(quán)力交給社會和媒體，體現(xiàn)出對非正式制度進行整合以求自我完善的魄力和決心。過去，許多地方官員的思想仍停留于傳統(tǒng)的“官民思想”觀念上，其行為表現(xiàn)是辦事態(tài)度差、辦事效率低和不積極履行責(zé)任。電視問政后，社會對官員監(jiān)督變得更加容易，有足夠的機會表達(dá)利益訴求，可以讓官員意識到手中權(quán)力來自于人民。從電視問政中可以看出，官員對公民的訴求反應(yīng)越來越快，被問政的官員從一開始的冒冷汗，回答不出問題，到后來的思路清晰地解釋原因、敘述工作思路和承諾期限，這表明過去的“官民不對稱”理念已經(jīng)在逐漸發(fā)生轉(zhuǎn)變。另外，電視問政還可以發(fā)揮向公民解釋政府工作內(nèi)容和政策，消除公民對政府的誤解，得到社會的理解和支持，這對于構(gòu)建政府和社會的和諧關(guān)系同樣重要。比如在一次電視問政中，有市民反映武漢新洲柴泊湖岸存在沿湖邊違建情況，經(jīng)過督察員的調(diào)研了解到，建筑實際上建在法定的湖岸線外，并沒有違反相關(guān)法律法規(guī)。這個例子說明，政府與社會之間存在因溝通不暢而產(chǎn)生的誤解，可以通過公開管道消除公眾疑慮，緩和政府與社會之間的矛盾。

(三)電視問政一定程度上校正了制度運轉(zhuǎn)的不力

電視問政之后的督辦和問責(zé)對于恢復(fù)制度有效運轉(zhuǎn)發(fā)揮了實質(zhì)作用。圍繞電視問政曝光的問題，相關(guān)責(zé)任單位就各自承擔(dān)的整改任務(wù)逐一細(xì)化，明確整改的目標(biāo)、措施、時限，并通過新聞發(fā)布會的形式進行反饋。幾年來，共有16名市領(lǐng)導(dǎo)、41名責(zé)任單位主要負(fù)責(zé)人先后作出整改承諾[10]，有效激發(fā)了政府各單位的主動作為、責(zé)任擔(dān)當(dāng)意識，這就使導(dǎo)致制度運轉(zhuǎn)不力的阻力大為減少，而動力則明顯增加。以2013年為例，五場電視問政結(jié)束的次日，有關(guān)機構(gòu)立即召開電視問政曝光問題整改督辦推進會，對電視問政中暴露的涉及33個方面90個典型問題逐一進行梳理分解，向相關(guān)責(zé)任單位發(fā)出督辦函[11]。同時，武漢市人大、市政協(xié)、市委督查室還對各單位的調(diào)查回告進行聯(lián)合審查，提出審核意見督辦整改。電視問政之后的嚴(yán)肅問責(zé)也是推動問題有效得以解決并確保問政不流于形式的重要手段。2013年全年武漢市共有包括廳局級、處級和科級及以下干部一百多人被問責(zé)，部分被給予了黨政紀(jì)處分，對于問題整改不到位的，也追究了相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任，還不定期組織對各承諾單位整改、調(diào)查、問責(zé)情況進行回訪和評估，凡存在消極應(yīng)對和整改措施不落實的，會再次嚴(yán)肅追責(zé)問責(zé)。2014年，武漢市政府還首次將電視問政現(xiàn)場滿意度測評計入對各責(zé)任單位的考核總成績，并現(xiàn)場公布最終結(jié)果[12]。通過以上強力措施，電視問政的效果不僅在問政現(xiàn)場集中體現(xiàn)，而且在問政之中持續(xù)釋放，并形成了一種懲前毖后、自律自覺的校正氛圍。

三、武漢電視問政對制度發(fā)揮修復(fù)效用的深層機理

立足于制度修復(fù)的角度，電視問政的發(fā)展過程及其深層機理可以從理念實踐、制度整合、參與機制、和問責(zé)處理等層面加以考察。

第一，從理念實踐上來說，電視問政以直面問題為導(dǎo)向，以全社會參與、評說、監(jiān)督為基本形式。在搜集問政問題方面，問政組織者在全市范圍內(nèi)海選市民代表組成考評團，通過電視、廣播、報紙、網(wǎng)站、熱線電話和網(wǎng)上微博平臺等途徑，廣泛征集市民的意見和建議，隨時受理群眾投訴。在問政環(huán)節(jié)策劃方面，以市民為主體的問政代表既要參與發(fā)問、表決，又提出意見、建議，還邀請相關(guān)專家作為特約評論員參與分析并探討對策，充分發(fā)揮電視媒體作為群眾、專家與問政對象三者之間對話的平臺作用[13]。在問政效果確保方面，以解決問題為最終目標(biāo)，通過電視問政，使職能部門正視問題、承諾整改，也促進群眾進行理性反思和自我約束，以最大限度地形成共識，共同推動各種問題的解決。

第二，在制度整合方面，電視問政實現(xiàn)了正式監(jiān)督制度與非正式監(jiān)督制度相互促進。電視問政最初是在武漢市委書記和市長推動下舉辦的，在形成常態(tài)后由武漢市委督辦，建立了市人大、市政協(xié)、市治庸問責(zé)辦三方聯(lián)動的督查機制，各部門要實現(xiàn)信息共享和工作聯(lián)動，各有側(cè)重開展督查。問政之前，市治庸問責(zé)辦負(fù)責(zé)搭建由特邀監(jiān)察員、行評代表、黨風(fēng)政風(fēng)監(jiān)督志愿者、新聞媒體記者等參加的暗訪組；問政之中，暗訪組重點對因干部“庸懶散”和不作為、亂作為、慢作為等行為導(dǎo)致整改不力、久拖不決的問題進行暗訪；問政之后，市人大、市政協(xié)負(fù)責(zé)搭建由人大代表、政協(xié)委員等組成的多個督查組，通過法律監(jiān)督和民主監(jiān)督，督促檢查被曝光問題的整改情況，并監(jiān)督檢查相關(guān)部門改進作風(fēng)、履職盡責(zé)的情況?？傮w上看，電視問政的形式使原來各自為戰(zhàn)的監(jiān)督力量在紀(jì)委推動下，協(xié)調(diào)地行動起來，取得了原來分散條件下所沒有的效果。

第三，在參與機制的層面上，電視問政實現(xiàn)了政府、媒體、民眾三方的參與與深層互動。電視問政的參與人員主要分為問政嘉賓和問政團兩種。問政嘉賓來自市委市政府、各區(qū)黨委政府，以及相關(guān)部門的領(lǐng)導(dǎo)。問政團由黨代表、人大代表、司法界代表、政協(xié)委員、學(xué)界專家、媒體代表、市民等組成。每年年初由市紀(jì)委通過各方征集電視問政的備選問題，問政的題目通常通過人大代表、政協(xié)委員、市長專線、市信訪局、市監(jiān)察舉報投訴中心、武漢行風(fēng)連線(行政投訴)、媒體以及以萬人電話抽訪等多種渠道廣泛搜集。確立問題后，紀(jì)委邀請各方監(jiān)督主體召開部署會，研究電視問政的思路和設(shè)計，確定問政問題和參加單位，再將研究好的方案交給電視臺進行策劃和準(zhǔn)備。電視問政中所討論的問題皆由人大、司法和政協(xié)成立的調(diào)研小組進行問題調(diào)查和分析，并派督察員暗訪并協(xié)助媒體進行記錄短片的拍攝。各個單位接到參加問政的文件后，要進行認(rèn)真準(zhǔn)備，而且其問政結(jié)果要接受考評。問政現(xiàn)場，媒體主持人介紹參與人員、反饋上場電視問政后的情況、宣布問政主題、由問政嘉賓介紹情況，播放暗訪記錄，向問政嘉賓進行提問，并對他們的回答以舉牌和投票的形式作出評價，學(xué)界專家也將提供建議對策。除了問政現(xiàn)場，還包括微信、微博、手機客戶端和熱線電話等四種場外參與方式在問政時進行互動參與。微博等參與內(nèi)容在電視下方滾動播出。并且對電視問政期間大部分投訴建議都進行了處理和回復(fù)。武漢市電視問政將本來相對孤立的監(jiān)督制度連接起來，并使各監(jiān)督主體參與進來，需要一個完整的整合機制。在電視問政中人大、司法和政協(xié)代表發(fā)表建議和意見。制度內(nèi)監(jiān)督主體之間相互配合，加強了各監(jiān)督制度主體之間的互相聯(lián)系，從而平衡了制度內(nèi)監(jiān)督主體的權(quán)力關(guān)系。

第四，在問責(zé)處理方面，電視問政主要突出個人追責(zé)和整改措施兩方面。黨委紀(jì)委不僅對違規(guī)違紀(jì)行為進行處理，同時對監(jiān)管不到位行為的負(fù)責(zé)人也進行處理。在個人追責(zé)上，黨委和紀(jì)委監(jiān)察廳對有關(guān)負(fù)責(zé)人進行處理的主要方式有：對下級紀(jì)委沒有落實監(jiān)管的責(zé)任人進行誡勉談話、批評；對違規(guī)行為和未盡責(zé)任等行為進行警告處分和行政記過處分；對嚴(yán)重違紀(jì)行為進行組織調(diào)查或免職調(diào)離等處理；對績效考核分?jǐn)?shù)低的地區(qū)，上級黨委對下級黨委書記進行談話等。在整改措施上，節(jié)目中問政嘉賓承諾的具體政策基本上得到了快速的處理。較為長遠(yuǎn)的影響主要體現(xiàn)在政府對相關(guān)部門職能和政策進行了調(diào)整，比如將工商管理局和質(zhì)量監(jiān)督局的食品監(jiān)管職能并入食藥監(jiān)，改變過去因為部門職能重疊交叉所帶來的管理不力問題。

四、對武漢電視問政的若干思考與建議

(一)電視問政對制度修復(fù)的局限性

從總體上看，電視問政對政府職能部門及其履職行為的確可以發(fā)揮強力監(jiān)督作用，對制度修復(fù)也有較大的正面效用，但電視問政這種形式還存在一定的局限性。

一是電視問政雖然促進了局部問題的快速解決，但無法消除大量存在的類似問題。對曝光問題的及時處理是電視問政能起到作用的地方。電視問政在每一場都會反饋上一場問政的處理情況，而且問題處理的效率很高，基本上很多問題在當(dāng)天就可以得到解決，包括連夜拆除違章建筑，退還多收費用等。然而，電視問政中所質(zhì)詢的問題只是眾多社會難題中極少的一部分，在日常生活中，如何同樣有效率地解決市民投訴，就是制度的長期健康運轉(zhuǎn)問題。比如，電視問政中普遍提到的環(huán)境保護、食品安全等問題都需要從總體上調(diào)整政策，并經(jīng)過多方共同的長期治理才會見效。因此，將所有的責(zé)任推給一兩個責(zé)任人，媒體一味追求“眼球效應(yīng)”和收視率，難免將一些特例或個性問題加以放大，以偏概全，反而會忽視整體問題的根本解決。長此以往，電視問政就會逐漸喪失最初的效果。電視問政中提到不按規(guī)章辦事、管理失職的問題，雖然在電視問政的平臺上得到有效解決，但是如何從根本上減少甚至杜絕這些問題的發(fā)生，就需要從最基本的制度建設(shè)著手。

二是電視問政常常表現(xiàn)出對問責(zé)問題的解決具有急功近利和過分承諾的缺陷。電視問政中經(jīng)常出現(xiàn)“馬上就辦”的話，而對解決的方式又往往存在過分承諾的問題。部分電視問政節(jié)目往往會以現(xiàn)場直播的壓力逼迫領(lǐng)導(dǎo)干部現(xiàn)場表態(tài)承諾，忽略了行政實體、程序正當(dāng)和依法行政原則，讓“馬上就辦”沖擊現(xiàn)有制度，形成不可復(fù)制的“特事特辦”現(xiàn)象。實際上，在諸如亂收費、玩忽職守等小問題上，是非常容易迅速解決的。然而在一些修路、建設(shè)大型公共設(shè)施的問題上，被問官員如果迫于現(xiàn)場壓力而輕易給出承諾，就不符合依法行政的原則了。事實上，公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)涉及到政府財政預(yù)算、科學(xué)論證和集體決策的過程。在電視問政現(xiàn)場輕易給出這種承諾容易造成決策失誤，反而造成更多的資源浪費。過分承諾不僅不能使制度發(fā)揮其應(yīng)有作用，反而助長了拍腦袋決策的風(fēng)氣，最終的結(jié)果似乎是在試圖修復(fù)制度之時又破壞了一部分制度。

三是電視問政缺乏發(fā)揮長期效用的行政機制及動力。電視問政畢竟只是一個孤立的機制，缺乏配套的對接制度，電視問政是在短時期內(nèi)大量集中政治、行政權(quán)力資源進行強制問責(zé)。在一定程度上是“殺雞用牛刀”，解決挑選出來的問題容易，而更多的無法被選中的問題似乎既沒有形成長效解決機制，也缺少資源來解決。而且，問題不是簡單的解決一個就少一個，而是新老問題交替重疊出現(xiàn)。當(dāng)前，電視問政的推動者是地方政府的領(lǐng)導(dǎo)高層，效率因而得到保證，但一旦缺乏地方集中的行政權(quán)力的支持，電視問政即使持續(xù)進行，恐怕也會失去其應(yīng)有的效果。電視問政沒有法定的權(quán)力機構(gòu)進行主導(dǎo)，就無法保證形成一種常態(tài)穩(wěn)定的機制與動力。

(二)對電視問政的改進建議

電視問政是在修復(fù)監(jiān)督制度并使之更有效地運轉(zhuǎn)方面的一種成功實踐，如何使這種問政機制更趨完善，并成為促進制度健康運轉(zhuǎn)的一種有效形式，可以從以下方面著手。

1.深化制度對接，更有效地修復(fù)制度。一是盡量避免被動問政。只有明確政府各部門的職責(zé)，最大程度地履職盡責(zé)，才能盡可能減少被曝光、被質(zhì)詢的機會。將責(zé)任落實到各部門和個人，建立完善的規(guī)章制度。完善財政預(yù)算體系、管理規(guī)范和考評體系以及個人的工作細(xì)則和獎懲制度，這樣才能使各部門在規(guī)范下辦事，政策和命令才能得到良好的落實。二是健全監(jiān)督體系。建立常規(guī)監(jiān)督機制，提高人大監(jiān)督、民主監(jiān)督和司法監(jiān)督在日常監(jiān)督中的比重，合理運用監(jiān)督制度。通過完善監(jiān)督過程，改變過去只重事后監(jiān)督的慣性，加強事前監(jiān)督和事中監(jiān)督建設(shè)，通過教育、規(guī)范和控制，從源頭上遏制不正之風(fēng)。三是修復(fù)質(zhì)詢聽證等基本制度的功能。我們常說拍腦袋決策缺乏科學(xué)性，只有在決策中引入多方參與，對現(xiàn)有政策效果積極反饋，不斷修正，才能促進科學(xué)、民主地決策。

2．?dāng)U大公民參與權(quán)，提升參政水平。一是培養(yǎng)公民的參政能力。電視問政中公民對政府提問就是參政議政的能力與技巧的實踐，這種能力與技巧只有在與政府的互動中才能培養(yǎng)起來。政府與社會如果長期不互動，就會造成公民非理性地表達(dá)自己的訴求，而公民只有在長期的參政實踐中，才能學(xué)會參政議政的有效技巧。因此政府應(yīng)該有意識地引導(dǎo)公民參政議政的行為，這樣才能使公民有序、理性地進行政治參與。公民也可以在參與中理解和支持政府的工作。二是建立公民參政議政的常態(tài)機制。公民參與不是一句空話，不能只有到了電視問政上，公民的問題才能得到回復(fù)，訴求才能得到解決。只有在政府每個部門和個人都對公民的問題高度重視，認(rèn)真處理公民的意見，并長期保持下去，才算建立了公民參與的常態(tài)機制。

3．通過網(wǎng)絡(luò)新媒體等新技術(shù)整合，構(gòu)建更加便捷、高效的問政平臺。電視問政是一個政治制度與技術(shù)結(jié)合的實踐案例，但是，電視媒體如今已經(jīng)不是最高效和最便捷的媒體平臺，以電視媒體為主體的問政形式，雖然取得了很大成功，但也存在電視收視率低、參與群體代表性不夠廣泛、問政間隔周期長等不足。這些問題可以通過整合網(wǎng)絡(luò)新媒體技術(shù)加以改善，比如電視問政中通過微博、微信和手機客戶端方式與市民互動，就是網(wǎng)絡(luò)技術(shù)與公民參與的結(jié)合。新媒體技術(shù)可以克服一些公民問政參與客觀條件上的不足，甚至有超越電視媒體的諸多長處。因此，政府要推進電子政務(wù)建設(shè)，運用日新月異的新媒體技術(shù)尤其是移動互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)與公民互動和溝通?？傊?，只有技術(shù)與制度的完美結(jié)合，才能為制度的運轉(zhuǎn)增添新的生命力。

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(責(zé)任編輯文格)

收稿日期：2015-10-21

作者簡介：閆曼悅(1988-)，女，湖北省武漢市人，武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院博士生，主要從事中外政治制度研究。

中圖分類號：D63-3

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

DOI：10.3963/j.issn.1671-6477.2016.02.0013