胡智鋒　葉紅玉　孔令為　王　睿

(1.浙江省環(huán)境保護(hù)科學(xué)設(shè)計(jì)研究院，杭州　310007；

2.浙江環(huán)科環(huán)境研究院有限公司，杭州　310007)

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農(nóng)村生活污水治理設(shè)施運(yùn)營管理對策研究

胡智鋒1，2葉紅玉1，2孔令為1，2王睿1，2

(1.浙江省環(huán)境保護(hù)科學(xué)設(shè)計(jì)研究院，杭州310007；

2.浙江環(huán)科環(huán)境研究院有限公司，杭州310007)

【摘要】農(nóng)村生活污水治理設(shè)施是環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的重要組成部分。隨著農(nóng)村環(huán)境連片整治的深入實(shí)施和浙江省“五水共治”工作的大力開展，治理設(shè)施數(shù)量將大幅增加。治理設(shè)施建成后能否實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定、長久運(yùn)行，切實(shí)發(fā)揮污染排放和區(qū)域水環(huán)境改善作用，已成為各級地方政府和廣大群眾重點(diǎn)關(guān)注和亟需解決的現(xiàn)實(shí)問題。為規(guī)范治理設(shè)施運(yùn)營，探索建立適合實(shí)際的長效運(yùn)營管理機(jī)制，確保治理設(shè)施達(dá)到“可監(jiān)測、可報(bào)告、可核查”的管理目標(biāo)，本文在治理設(shè)施運(yùn)營現(xiàn)狀調(diào)研的基礎(chǔ)上，總結(jié)分析了目前運(yùn)營存在的問題以及原因，探討提出了推動治理設(shè)施長效運(yùn)營管理的對策建議，以期在為浙江省出臺相關(guān)政策提供技術(shù)基礎(chǔ)的同時，也能為其他地區(qū)的治理設(shè)施運(yùn)營管理提供借鑒。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村生活污水；治理設(shè)施；運(yùn)營管理；對策建議

引言

農(nóng)村生活污水治理設(shè)施(以下簡稱“治理設(shè)施”)是環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的重要組成部分。隨著農(nóng)村環(huán)境連片整治的深入實(shí)施和浙江省“五水共治”工作的大力開展，治理設(shè)施數(shù)量將大幅增加?！叭纸ㄔO(shè)，七分管理”，治理設(shè)施建成后能否實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定、長久運(yùn)行，切實(shí)發(fā)揮污染排放和區(qū)域水環(huán)境改善作用，已成為各級地方政府和廣大群眾重點(diǎn)關(guān)注和亟需解決的現(xiàn)實(shí)問題。

為規(guī)范治理設(shè)施運(yùn)營，探索建立適合實(shí)際的長效運(yùn)營管理機(jī)制，確保治理設(shè)施達(dá)到 “可監(jiān)測、可報(bào)告、可核查”的管理目標(biāo)，筆者在治理設(shè)施運(yùn)營現(xiàn)狀調(diào)研的基礎(chǔ)上，總結(jié)分析了目前運(yùn)營存在的問題以及原因，探討提出了推動治理設(shè)施長效運(yùn)營管理的對策建議，以期在為浙江省出臺相關(guān)政策提供技術(shù)基礎(chǔ)的同時，也能為其他地區(qū)的治理設(shè)施運(yùn)營管理提供借鑒。

1浙江省治理設(shè)施運(yùn)營管理現(xiàn)狀

根據(jù)典型地區(qū)調(diào)研和全省問卷調(diào)查，浙江省治理設(shè)施運(yùn)營管理模式主要有村委會(村民)負(fù)責(zé)運(yùn)營、鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一運(yùn)營管理、縣有關(guān)部門運(yùn)營管理和市場化第三方運(yùn)營管理這四種模式。村委會(村民)負(fù)責(zé)運(yùn)營管理模式，即將建成的治理設(shè)施直接移交給使用者和受益者(村委會或村民)自行負(fù)責(zé)運(yùn)營管理。浙江省內(nèi)蕭山、海鹽等67個縣(市、區(qū))采用這種模式，占比77%。這種模式管理主體是村委會，一般由村保潔員、電工等承擔(dān)具體工作，運(yùn)營資金一般以村集體經(jīng)濟(jì)自籌為主，縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))財(cái)政少量補(bǔ)助為輔。鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一運(yùn)營管理和縣有關(guān)部門運(yùn)營管理這兩種模式在管理方式、工作內(nèi)容上基本相同，即由縣級有關(guān)行政管理部門，或由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府牽頭，聯(lián)合環(huán)保所、水利站等相關(guān)部門成立專門的技術(shù)指導(dǎo)和管理監(jiān)督隊(duì)伍，由治理設(shè)施所在地村委會配合實(shí)施運(yùn)行管理。浙江省內(nèi)桐廬、慈溪等10個縣(市、區(qū))采用這兩種模式，占比11.5%。這兩種模式運(yùn)營管理主體是政府，一般由縣級農(nóng)辦、環(huán)保等行政主管部門牽頭，負(fù)責(zé)監(jiān)督管理、考核評價，提供技術(shù)指導(dǎo)和培訓(xùn)，運(yùn)營經(jīng)費(fèi)由縣級財(cái)政統(tǒng)籌保障解決為主，鄉(xiāng)鎮(zhèn)為輔。市場化第三方運(yùn)營管理模式，即由政府部門通過統(tǒng)一招標(biāo)方式將治理設(shè)施運(yùn)營管理委托給市場第三方。浙江省內(nèi)北侖、鄞州等10個縣(市、區(qū))采用這種模式，占比11.5%。這種模式具體可分為技術(shù)托管和全托管兩種形式。技術(shù)托管是通過打包支付技術(shù)服務(wù)費(fèi)方式，與市場化第三方運(yùn)營服務(wù)公司簽訂協(xié)議約定運(yùn)營責(zé)任，主要包括治理設(shè)施巡查和設(shè)備維修，日常運(yùn)營由政府或業(yè)主負(fù)責(zé)，設(shè)備更換費(fèi)、運(yùn)行電費(fèi)由地方政府按實(shí)際發(fā)生承擔(dān)。全托管即將治理設(shè)施巡查費(fèi)、維修費(fèi)、設(shè)備更換費(fèi)、運(yùn)行電費(fèi)等所有與運(yùn)營服務(wù)相關(guān)費(fèi)用統(tǒng)一打包，全權(quán)委托市場化第三方運(yùn)營服務(wù)公司負(fù)責(zé)日常運(yùn)行、維修、設(shè)備更換、水質(zhì)監(jiān)測等相關(guān)工作。資金保障要求相對固定充足，一般由縣、鄉(xiāng)兩級財(cái)政分級設(shè)立專項(xiàng)資金予以保障。

從以上四種運(yùn)營管理模式特點(diǎn)分析來看：村委會(村民)負(fù)責(zé)運(yùn)營管理模式目前應(yīng)用較為廣泛，從形式上基本解決了治理設(shè)施無人看管、無人養(yǎng)護(hù)狀況，但責(zé)任主體不清晰，技術(shù)和資金等運(yùn)營管理要素難以保障，很難保證治理設(shè)施長期穩(wěn)定運(yùn)行，甚至?xí)蚬茏o(hù)水平低、經(jīng)費(fèi)保障不力、監(jiān)管不到位等原因?qū)е略O(shè)施逐步損壞，直至被遺棄。鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一運(yùn)營管理、縣有關(guān)部門運(yùn)營管理這兩種模式基本相似，各項(xiàng)行政管理、技術(shù)指導(dǎo)措施貫徹到位，但受當(dāng)?shù)卣M織保障和資金投入的重視程度制約明顯，如治理設(shè)施量多、面廣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)需配備一定數(shù)量的固定工作管理人員，否則難以監(jiān)管到位，同時政府部門一并承擔(dān)運(yùn)維和考核評價職能，不利于監(jiān)管。此模式保障因素要求較高，全面復(fù)制推廣性一般。市場化第三方運(yùn)營管理模式，市場化程度較高，技術(shù)和管理保障較強(qiáng)，考核評價主體清晰，可有效落實(shí)日常環(huán)境監(jiān)督管理要求，同時可利用數(shù)字化遠(yuǎn)程監(jiān)控和信息化管理平臺開展治理設(shè)施日常維護(hù)，提高運(yùn)營管理效率。此模式總體上符合政府購買社會公共服務(wù)的導(dǎo)向，適宜在治理設(shè)施相對集中的連片農(nóng)村地區(qū)采用。

2治理設(shè)施運(yùn)營管理存在的問題

2.1基層認(rèn)識上的障礙仍然比較突出

農(nóng)村生活污水治理一般由各級政府負(fù)責(zé)，是農(nóng)村環(huán)保公共服務(wù)事業(yè)，也是新生的環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)。部分縣(市、區(qū))政府重建設(shè)、輕管理現(xiàn)象還較為突出，對推行治理設(shè)施運(yùn)營管理意識較為淡薄，未能認(rèn)識到“三分建設(shè)、七分管理”的重要性。如浙江省內(nèi)部分地方把前幾年建設(shè)的示范性治理設(shè)施移交給村委會自行負(fù)責(zé)運(yùn)營管理，而村委會是群眾組織，即使管理不善時，也難以落實(shí)考核評價責(zé)任。最后，由于種種原因使得相關(guān)治理設(shè)施正常運(yùn)轉(zhuǎn)率低，造成了財(cái)力物力的極大浪費(fèi)。

2.2運(yùn)營資金來源較少，保障力度不足

由于目前農(nóng)村環(huán)境整治專項(xiàng)資金只能用于設(shè)施的建設(shè)，而不能用于治理設(shè)施的運(yùn)營管理。因此，各省普遍存在運(yùn)營資金來源較少，保障力度不足的問題。如浙江省治理設(shè)施運(yùn)營管理資金主要以村自籌形式的縣(市、區(qū))為大多數(shù)，占65.6%，只有少數(shù)地區(qū)建立地方財(cái)政專項(xiàng)資金扶持。由于絕大多數(shù)鎮(zhèn)、村經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，資金籌措方式具有相當(dāng)不穩(wěn)定性，治理設(shè)施運(yùn)營管理資金難以長期保障。

2.3標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和技術(shù)支撐仍待完善

雖然國家和省級層面出臺了部分推薦性治理設(shè)施設(shè)計(jì)、建設(shè)和運(yùn)營規(guī)范，但地方執(zhí)行規(guī)范意識普遍不強(qiáng)，各地大多依據(jù)經(jīng)驗(yàn)開展工作，易出現(xiàn)設(shè)計(jì)和建設(shè)方面的先天缺陷，對后續(xù)運(yùn)營管理造成困難。另外，農(nóng)村地區(qū)環(huán)保技術(shù)力量較為薄弱，更缺乏環(huán)保專業(yè)人員，僅靠鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村一級工作人員和兼職管理員難以提供治理設(shè)施運(yùn)營管理所需的技術(shù)支撐。

2.4有效評價和激勵機(jī)制尚未形成，市場內(nèi)生發(fā)展動力不足

多數(shù)地方對治理設(shè)施運(yùn)營管理方面考核涉及較少，評價和激勵機(jī)制未能形成。如浙江省對農(nóng)村生活污水治理工作考核評價偏向于治理設(shè)施建設(shè)目標(biāo)完成率。同時，針對治理設(shè)施環(huán)境監(jiān)管制度也尚未建立，難以用環(huán)境監(jiān)測分析數(shù)據(jù)評價污染減排和環(huán)境質(zhì)量改善績效。另外，治理設(shè)施市場化程度不高，市場“需求”不足，缺少規(guī)模效應(yīng)，盈利面較窄，加之領(lǐng)域較新、政策措施扶持缺失，市場參與主體積極性不高，市場發(fā)展內(nèi)在動力不足。

3治理設(shè)施規(guī)范運(yùn)營和長效管理對策建議

推動治理設(shè)施規(guī)范運(yùn)營和長效管理要按照“政府主導(dǎo)、權(quán)責(zé)分明、市場化運(yùn)營、制度化管理”的原則，通過建立權(quán)責(zé)分明責(zé)任機(jī)制和強(qiáng)化資金保障，以政府購買農(nóng)村環(huán)保公共服務(wù)方式為切入點(diǎn)，加快推進(jìn)治理設(shè)施的專業(yè)化、市場化運(yùn)營管理，實(shí)現(xiàn)治理設(shè)施的長期穩(wěn)定運(yùn)行目標(biāo)。

3.1落實(shí)權(quán)責(zé)分明的責(zé)任機(jī)制

(1)應(yīng)按照《環(huán)保法》規(guī)定的“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)污水處理設(shè)施，并保障其正常運(yùn)行”要求，參照城鎮(zhèn)集中污水處理設(shè)施運(yùn)營管理有關(guān)政策法規(guī)，加快在政策法規(guī)層面作出明確界定，把治理設(shè)施納入環(huán)境保護(hù)公共基礎(chǔ)設(shè)施范疇。

(2)把運(yùn)營管理制度建設(shè)作為治理設(shè)施竣工驗(yàn)收的前提條件。建立以縣級(市、區(qū))政府有關(guān)行政部門(農(nóng)辦、建設(shè)、水利、環(huán)保)為責(zé)任主體、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府為管理主體、參與治理設(shè)施第三方運(yùn)維服務(wù)的環(huán)保企業(yè)、公司等其他單位為服務(wù)主體、治理設(shè)施所在地村委會(村民)為受用主體的管理責(zé)任體系，落實(shí)治理設(shè)施運(yùn)營管理責(zé)任制。

(3)強(qiáng)化治理設(shè)施移交和產(chǎn)權(quán)登記?？h(市、區(qū))政府要盡快建立治理設(shè)施驗(yàn)收移交工作制度，加強(qiáng)治理設(shè)施資產(chǎn)登記管理，明確產(chǎn)權(quán)責(zé)任單位，建立健全治理設(shè)施信息庫。

3.2因地制宜選擇運(yùn)營管理服務(wù)模式

從今后的發(fā)展趨勢來看，治理設(shè)施尋求集約化、技術(shù)型市場化運(yùn)行管理模式是大勢所趨。①通過統(tǒng)一招投標(biāo)方式購買公共服務(wù)，借助市場機(jī)制，引進(jìn)專業(yè)環(huán)保技術(shù)力量參與量大、面廣的治理設(shè)施運(yùn)維工作；②大力推廣市場化第三方運(yùn)營管理模式，逐步淘汰治理設(shè)施村委會(村民)運(yùn)營管理模式。推行市場化第三方運(yùn)營管理模式，能有效解決農(nóng)村環(huán)保專業(yè)技術(shù)能力不足，專業(yè)維護(hù)人員缺少，鄉(xiāng)鎮(zhèn)(村委會、村民)難以勝任專業(yè)運(yùn)維等問題。此外，還能培育出一批有市場競爭力的治理設(shè)施運(yùn)維服務(wù)環(huán)保企業(yè)，也會推動環(huán)保服務(wù)業(yè)發(fā)展。根據(jù)具體情況，可要求新建和地處環(huán)境敏感地區(qū)治理設(shè)施采用市場化第三方運(yùn)營管理模式。

3.3強(qiáng)化運(yùn)營管理資金保障

治理設(shè)施屬于公益性項(xiàng)目，對具有公共物品屬性事務(wù)由政府財(cái)政列支是符合要求的。①建立治理設(shè)施運(yùn)營管理資金保障機(jī)制，堅(jiān)持省級財(cái)政和地方財(cái)政共同投入模式?？稍O(shè)立治理設(shè)施運(yùn)營管理省級財(cái)政資金專項(xiàng)，同時要求市、縣兩級財(cái)政要把運(yùn)營管理經(jīng)費(fèi)納入年度預(yù)算；②擴(kuò)寬資金籌措渠道。通過省有關(guān)部門出臺政策，明確可從飲用水源保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)資金、城鎮(zhèn)集中供水排污費(fèi)等列支部分治理設(shè)施運(yùn)營管理資金，同時探索向治理設(shè)施服務(wù)范圍內(nèi)村民征收適量污水處理費(fèi)等舉措保障資金來源。

3.4完善實(shí)施環(huán)境監(jiān)管等配套制度

(1)落實(shí)《農(nóng)村生活污水治理設(shè)施排放標(biāo)準(zhǔn)》地方標(biāo)準(zhǔn)，為規(guī)范環(huán)境監(jiān)管提供依據(jù)。

(2)強(qiáng)化治理設(shè)施運(yùn)營情況環(huán)境監(jiān)督。對具有一定規(guī)模的治理設(shè)施要求安裝流量計(jì)量和運(yùn)行狀況監(jiān)控系統(tǒng)。規(guī)范農(nóng)村生活污水處理設(shè)施污泥處置。將治理設(shè)施運(yùn)行情況納入環(huán)境監(jiān)測和監(jiān)察工作范圍。

(3)積極探索農(nóng)村生活污水污染物減排核算。國家“十二五”期間將農(nóng)村和農(nóng)業(yè)納入主要污染物總量減排范疇，并從技術(shù)、管理等方面提出了具體核算規(guī)則。積極開展農(nóng)村生活污水污染物減排核查政策、技術(shù)研究，建立減排核算體系，因地制宜實(shí)施農(nóng)村生活污水處理污染物減排核算試點(diǎn)，積極申報(bào)國家層面的分散型生活污水處理設(shè)施污染物減排認(rèn)可，通過減排核算提高各級地方政府開展農(nóng)村生活污水治理積極性。

3.5加大相關(guān)政策扶持力度

推動治理設(shè)施長效穩(wěn)定運(yùn)營管理還需要一些相關(guān)政策的有力扶持。出臺治理設(shè)施用電享受農(nóng)村或農(nóng)民電價，從事治理設(shè)施第三方運(yùn)營管理企業(yè)免征或減征增值稅等優(yōu)惠政策。推動銀行對治理設(shè)施第三方運(yùn)營企業(yè)實(shí)行應(yīng)收賬款、收費(fèi)權(quán)質(zhì)押貸款等金融服務(wù)創(chuàng)新。

4結(jié)語

農(nóng)村生活污水治理設(shè)施是環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的重要組成部分。隨著農(nóng)村環(huán)境連片整治的深入實(shí)施和浙江省“五水共治”工作的大力開展，治理設(shè)施數(shù)量將大幅增加，同時治理設(shè)施建成后能否實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定、長久運(yùn)行，切實(shí)發(fā)揮污染排放和區(qū)域水環(huán)境改善作用，已成為各級地方政府和廣大群眾重點(diǎn)關(guān)注和亟需解決的現(xiàn)實(shí)問題。為規(guī)范治理設(shè)施運(yùn)營，探索建立適合實(shí)際的長效運(yùn)營管理機(jī)制，確保治理設(shè)施達(dá)到“可監(jiān)測、可報(bào)告、可核查”的管理目標(biāo)，本文通過對浙江省農(nóng)村生活污水治理設(shè)施運(yùn)營現(xiàn)狀的調(diào)查與分析，針對制約治理設(shè)施長效運(yùn)營管理的關(guān)鍵問題，提出了以下相應(yīng)的技術(shù)管理對策和建議：一是落實(shí)權(quán)責(zé)分明的責(zé)任機(jī)制；二是因地制宜選擇運(yùn)營管理服務(wù)模式；三是強(qiáng)化運(yùn)營管理資金保障；四是完善實(shí)施環(huán)境監(jiān)管等配套制度；五是加大相關(guān)政策扶持力度。

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Research on the Operation Management of Rural Domestic Sewage

Treatment Facilities

HU Zhifeng1，2YE Hongyu1，2KONG Lingwei1，2WANG Rui1，2

(1.Environmental Science Research & Design Institution of Zhejiang Province，Hangzhou 310007，P. R. Chin；

2.Zhejiang Environmental Science Research Institute Co.，Ltd.，Hangzhou 310007，P.R.China)

Abstract：The current situation and existing problems of the operation management of rural domestic sewage treatment facilities in Zhejiang were investigated and analyzed.The countermeasure and suggestions for promoting the management of rural domestic sewage treatment facilities were put forward，which provided the technical basis for formulating relevant policies.

Keywords：Rural domestic sewage；Treatment facilities；Operation management；Countermeasure and Suggestions

中圖分類號：X21

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1673-288X(2016)01-0038-03

作者簡介：胡智鋒，環(huán)境工程專業(yè)碩士，主要從事農(nóng)村環(huán)境整治和生態(tài)修復(fù)研究

項(xiàng)目資助：浙江省科技廳院所專項(xiàng)項(xiàng)目“基于填料改性的塘/生態(tài)溝渠面源污染控制技術(shù)研究”(2014F50025)、浙江省科技廳院所專項(xiàng)項(xiàng)目“基于填料改性的塘/生態(tài)溝渠面源污染控制技術(shù)研究”(2014F50025)

引用文獻(xiàn)格式：胡智鋒等.農(nóng)村生活污水治理設(shè)施運(yùn)營管理對策研究[J].環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2016，41(1)：38-40.