燕　麗　賀晉瑜　汪旭穎　丁 哲

(環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院，北京　100012)

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區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控協(xié)作機(jī)制探討

燕麗賀晉瑜汪旭穎丁 哲

(環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院，北京100012)

本文總結(jié)分析了當(dāng)前我國區(qū)域大氣聯(lián)防聯(lián)控協(xié)作機(jī)制存在的問題，在此基礎(chǔ)上，從統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一評估、統(tǒng)一政策、統(tǒng)一預(yù)警、統(tǒng)一信息管理五個(gè)方面提出了完善我國重點(diǎn)區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控協(xié)作機(jī)制的建議，為環(huán)境管理提供決策支持。

區(qū)域；大氣污染；聯(lián)防聯(lián)控；協(xié)作機(jī)制

當(dāng)前我國大氣環(huán)境形勢十分嚴(yán)峻，在傳統(tǒng)煤煙型污染尚未得到控制的情況下，以臭氧、細(xì)顆粒物為特征的區(qū)域性復(fù)合型大氣污染日益突出。區(qū)域復(fù)合型大氣污染本質(zhì)上是由“多污染物排放”引起的“多重環(huán)境問題”相互耦合、并對大氣環(huán)流跨界傳輸所形成的，表現(xiàn)為連片區(qū)域PM2.5和O3濃度升高、灰霾及光化學(xué)煙霧污染頻繁發(fā)生等重污染現(xiàn)象。未來，隨著城市化進(jìn)程的加快，城市連片格局日益凸現(xiàn)，城市群經(jīng)濟(jì)的高度集中、資源利用的同質(zhì)性、污染物的遠(yuǎn)距離輸送和二次污染在擴(kuò)散等，將會導(dǎo)致城市連片污染日益突出。現(xiàn)有屬地管理模式難以滿足區(qū)域大氣污染防治需求。近年來，針對奧運(yùn)會、APEC這樣的重大活動(dòng)而建立起來的區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制雖然具有標(biāo)志性意義，但畢竟存在時(shí)間和地域方面的局限性，且均屬于為重大活動(dòng)空氣質(zhì)量保障而進(jìn)行的“運(yùn)動(dòng)式、風(fēng)暴式”執(zhí)法，難以形成長效機(jī)制。本文旨在討論我國重點(diǎn)區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控協(xié)作機(jī)制的構(gòu)建和運(yùn)行，為我國區(qū)域大氣環(huán)境管理提供建議。

1　區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控內(nèi)涵

大氣污染的區(qū)域性和公共性特征，提出區(qū)域整體管理需求[1]。區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控是解決我國區(qū)域性、復(fù)合型大氣污染問題的有效手段，即依靠區(qū)域內(nèi)地方政府間對區(qū)域整體利益所達(dá)成的共識，運(yùn)用組織和制度資源打破行政區(qū)域的界限，以大氣環(huán)境功能區(qū)域?yàn)閱卧寘^(qū)內(nèi)的省、市之間從區(qū)域整體的需要出發(fā)，共同規(guī)劃和實(shí)施大氣污染控制方案，統(tǒng)籌安排，互相監(jiān)督，互相協(xié)調(diào)，最終達(dá)到控制復(fù)合型大氣污染、改善區(qū)域空氣質(zhì)量、共享治理成果與塑造區(qū)域整體優(yōu)勢的目的[2]。因此，區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控是一個(gè)“共識、共治、共贏”的過程，共識是基礎(chǔ)，共治是手段，共贏是目的，其本質(zhì)是通過打破行政區(qū)域界限，調(diào)整與創(chuàng)新管理制度，解決區(qū)域大氣污染問題，全面改善區(qū)域空氣質(zhì)量。

2　現(xiàn)有重點(diǎn)區(qū)域協(xié)作機(jī)制存在的問題

《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》(以下簡稱“大氣十條”)發(fā)布以來，按照黨中央、國務(wù)院的統(tǒng)一部署，我國建立了京津冀及周邊、長三角、珠三角等三大重點(diǎn)區(qū)域大氣污染防治協(xié)作機(jī)制，初步形成了集聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制、環(huán)評會商機(jī)制、信息共享機(jī)制、應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制為一體的工作機(jī)制，對促進(jìn)區(qū)域環(huán)境質(zhì)量改善發(fā)揮了積極作用。但在實(shí)際運(yùn)行過程中，仍在體制機(jī)制方面存在一些突出問題，突出表現(xiàn)在缺乏頂層設(shè)計(jì)、責(zé)任主體不明、控制措施長效性不足等方面。

2.1缺乏頂層設(shè)計(jì)

在區(qū)域環(huán)境合作治理中，上下級政府間、平行政府間的總體規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃中的環(huán)境目標(biāo)一致與銜接是基本要求[3]。現(xiàn)有管理體制決定各部門、各級政府自行編制規(guī)劃，難以實(shí)現(xiàn)規(guī)劃間環(huán)境目標(biāo)的協(xié)調(diào)一致和環(huán)境政策有效銜接?，F(xiàn)行的三大重點(diǎn)區(qū)域協(xié)作機(jī)制是為了完成“大氣十條”目標(biāo)而建立的，盡管在“大氣十條”中對三大區(qū)域提出了明確的目標(biāo)要求且其別于其他地區(qū)，但是該目標(biāo)為階段性目標(biāo)，也沒有統(tǒng)籌考慮區(qū)域的局部與整體、近期與長遠(yuǎn)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會發(fā)展以及環(huán)保和其他部門之間的協(xié)調(diào)，沒有實(shí)現(xiàn)其他各類規(guī)劃在環(huán)保政策層面的有效銜接。區(qū)域管理缺乏系統(tǒng)規(guī)劃，現(xiàn)有區(qū)域協(xié)作的深度和寬度均有待加強(qiáng)。

2.2責(zé)任主體不清，難以形成治污合力

環(huán)境保護(hù)涉及領(lǐng)域和行業(yè)眾多，幾乎滲透到社會發(fā)展的方方面面，但環(huán)保部門目前所擁有的權(quán)限不足以支撐區(qū)域環(huán)境管理需求，導(dǎo)致一些措施如“紙上談兵”，難以落到實(shí)處，環(huán)保工作推進(jìn)不順暢。而地區(qū)發(fā)展的結(jié)構(gòu)性差異使得各地對于環(huán)境質(zhì)量的訴求有所差異，滋生地方保護(hù)主義和搭便車的動(dòng)機(jī)，從而難以將區(qū)域環(huán)境質(zhì)量改善作為管理目標(biāo)。區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控更加強(qiáng)調(diào)通過制定區(qū)域統(tǒng)一目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)區(qū)域統(tǒng)一治污行動(dòng)、協(xié)調(diào)解決區(qū)域大氣污染防治重點(diǎn)和難點(diǎn)問題等，現(xiàn)有協(xié)作機(jī)制缺乏運(yùn)行主體、區(qū)域合作平臺和合作規(guī)則，導(dǎo)致責(zé)任主體不清，難以形成合力。

2.3區(qū)域大氣污染防治的政策體系有待完善

為深入貫徹落實(shí)“大氣十條”，相關(guān)職能部門分別針對能源結(jié)構(gòu)調(diào)整、煤炭質(zhì)量管理、環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策等方面出臺了22項(xiàng)配套政策措施，對區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控起到有力推動(dòng)作用，但是在區(qū)域環(huán)境準(zhǔn)入、區(qū)域高架源一體化管理、統(tǒng)一的能源消費(fèi)政策、機(jī)動(dòng)車統(tǒng)一管理政策、信息通報(bào)機(jī)制、跨區(qū)域突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制、區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、政府間環(huán)境合作治理的監(jiān)督和約束機(jī)制等方面尚存在不足，有待繼續(xù)完善和深化，進(jìn)而為區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控提供政策支持。

2.4控制措施制度化程度相對較低

現(xiàn)有協(xié)作機(jī)制是一種政府倡導(dǎo)的非制度性合作協(xié)調(diào)機(jī)制，合作行動(dòng)采取集體磋商的形式，包括聯(lián)席會議、工作交流等，這種松散的會議協(xié)商機(jī)制缺乏有力的組織機(jī)構(gòu)和制度化決策機(jī)制，造成區(qū)域地方政府合作的高成本和低效率。近年來，針對奧運(yùn)會、APEC這樣的重大活動(dòng)雖然具有標(biāo)志性意義，但是為重大活動(dòng)空氣質(zhì)量保障而采取的企業(yè)停產(chǎn)限產(chǎn)、機(jī)動(dòng)車限行等臨時(shí)性控制措施，經(jīng)濟(jì)成本高、環(huán)境效益不具有持續(xù)性。

2.5基礎(chǔ)研究薄弱，科技支撐不足

區(qū)域空氣傳輸模擬、污染發(fā)生和影響機(jī)制的科學(xué)研究是制定區(qū)域管理政策的基礎(chǔ)。從當(dāng)前國內(nèi)城市群應(yīng)對大氣復(fù)合污染的整體情況來看，對于區(qū)域性大氣污染機(jī)理尚不清，區(qū)域污染監(jiān)測、傳輸和影響評估預(yù)報(bào)綜合平臺等尚未構(gòu)建，現(xiàn)有研究成果不足以全面支撐區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的需求[4]，無法實(shí)現(xiàn)科學(xué)化、目標(biāo)化、定量化的區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控管理?；诳茖W(xué)認(rèn)知基礎(chǔ)上的區(qū)域大氣污染防控體系是我國現(xiàn)階段應(yīng)對區(qū)域大氣復(fù)合污染亟待解決的問題。

3　協(xié)作機(jī)制建議

3.1加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，制定統(tǒng)一規(guī)劃

《環(huán)境保護(hù)法》中明確提出“國家建立跨行政區(qū)域的重點(diǎn)區(qū)域、流域環(huán)境污染和生態(tài)破壞聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一的防治措施”。因此，區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控首先要從區(qū)域整體環(huán)境質(zhì)量改善出發(fā)，統(tǒng)一規(guī)劃，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)。統(tǒng)籌考慮區(qū)域大氣環(huán)境承載力、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、能源結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、空間布局和區(qū)域大氣環(huán)境質(zhì)量改善需求等因素，編制區(qū)域大氣污染防治規(guī)劃，提出區(qū)域空氣質(zhì)量改善路線圖，制定區(qū)域空氣質(zhì)量改善階段性目標(biāo)和主要污染物排放總量控制目標(biāo)；從區(qū)域能源高效清潔利用、空間布局優(yōu)化、環(huán)境準(zhǔn)入、工業(yè)污染治理、面源污染綜合整治等方面提出規(guī)劃重點(diǎn)任務(wù)，結(jié)合不同行政區(qū)之間存在的差異，明確各地污染防治重點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域大氣污染防治的定量化、精細(xì)化管理。

3.2建立區(qū)域空氣質(zhì)量評估制度，實(shí)施統(tǒng)一跟蹤評估

已有的大氣污染防治經(jīng)驗(yàn)表明，準(zhǔn)確和客觀評估是保障大氣污染防治政策進(jìn)行科學(xué)調(diào)整、保證高效的重要基礎(chǔ)。在區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控過程中，應(yīng)制定年度大氣污染防治工作計(jì)劃，每年定期調(diào)度各地大氣污染防治工作進(jìn)展，加強(qiáng)區(qū)域大氣污染防治規(guī)劃實(shí)施效果評估，建立區(qū)域空氣質(zhì)量定期評估制度，評估內(nèi)容應(yīng)包括區(qū)域大氣污染防治規(guī)劃組織實(shí)施情況、重點(diǎn)任務(wù)工作進(jìn)展、重大工程建設(shè)進(jìn)程、空氣質(zhì)量改善情況、主要污染物減排情況等，并開展區(qū)域空氣質(zhì)量改善的費(fèi)用效益分析。評估結(jié)果及時(shí)向區(qū)域內(nèi)各行政區(qū)反饋，以便及時(shí)調(diào)整大氣污染防治任務(wù)措施，促進(jìn)空氣質(zhì)量逐步改善；同時(shí)為推進(jìn)區(qū)域大氣污染防治工作落實(shí)到位，評估結(jié)果應(yīng)上報(bào)國家環(huán)境保護(hù)行政主管部門，作為全國空氣質(zhì)量考核的重要依據(jù)。

3.3構(gòu)建區(qū)域應(yīng)急預(yù)警體系，實(shí)施統(tǒng)一應(yīng)急預(yù)警

區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控是應(yīng)對極端不利氣象條件下大氣重污染和重大活動(dòng)空氣質(zhì)量保障的重要手段。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，首先應(yīng)建立區(qū)域的大氣污染預(yù)警中心體系，形成覆蓋區(qū)域、省、市三級空氣重污染監(jiān)測預(yù)警能力。建立健全環(huán)保、氣象部門聯(lián)合會商預(yù)報(bào)機(jī)制，根據(jù)地理、氣象條件和污染物排放狀況，對空氣質(zhì)量進(jìn)行預(yù)測預(yù)報(bào)。其次應(yīng)構(gòu)建區(qū)域、省、市聯(lián)動(dòng)的應(yīng)急響應(yīng)體系，制定統(tǒng)一的重污染天氣應(yīng)急預(yù)警分級標(biāo)準(zhǔn)、明確預(yù)警信息發(fā)布和解除工作流程，指揮各地啟動(dòng)統(tǒng)一的重污染天氣預(yù)警分級標(biāo)準(zhǔn)，采取統(tǒng)一的應(yīng)急響應(yīng)措施。同時(shí)要成立專家咨詢委員會，對應(yīng)急預(yù)案實(shí)施情況開展綜合評價(jià)，開展大氣污染物時(shí)空分布特征與氣象特征分析，判斷重污染天氣成因，并評估應(yīng)急預(yù)案各項(xiàng)措施的實(shí)施效果，適時(shí)修改完善應(yīng)急預(yù)案。

3.4強(qiáng)化區(qū)域政策協(xié)調(diào)，建立統(tǒng)一治污標(biāo)桿

協(xié)調(diào)統(tǒng)一的政策標(biāo)準(zhǔn)體系是區(qū)域合力治污的重要保障，考慮到引起區(qū)域大氣污染的主要因素，首先應(yīng)構(gòu)建區(qū)域統(tǒng)一環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)體系，加強(qiáng)地方污染物排放和環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系的銜接，對環(huán)境敏感區(qū)域提高環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，在環(huán)境容量較小的地區(qū)，對重污染行業(yè)實(shí)施污染物特別排放限值，對新建、改建項(xiàng)目提出統(tǒng)一的環(huán)境準(zhǔn)入門檻；制定區(qū)域重點(diǎn)行業(yè)清潔生產(chǎn)技術(shù)改造方案，編制重點(diǎn)行業(yè)污染治理最佳實(shí)用技術(shù)名錄，指導(dǎo)各地開展工業(yè)企業(yè)大氣污染防治工作。其次應(yīng)制定區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一的能源消費(fèi)政策，制定區(qū)域煤炭消費(fèi)總量控制實(shí)施細(xì)則、年度計(jì)劃、并分解落實(shí)到各地；制定煤炭減量化方案和清潔能源替代方案；推進(jìn)煤炭清潔高效利用，制定區(qū)域煤炭質(zhì)量管理辦法。第三，應(yīng)對高架源實(shí)行統(tǒng)一管理，組織開展區(qū)域內(nèi)重點(diǎn)高架源的排污許可管理，整合環(huán)境影響評價(jià)、總量控制、環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)等制度，實(shí)施區(qū)域排污許可一證式管理，將排污許可建設(shè)成為區(qū)域固定源環(huán)境管理的核心制度。第四，實(shí)施區(qū)域內(nèi)移動(dòng)源統(tǒng)一綜合管理，建立統(tǒng)一的新車準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、油品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和在用車監(jiān)管辦法，防止機(jī)動(dòng)車跨區(qū)轉(zhuǎn)移，摸清區(qū)域黃標(biāo)車底數(shù)，制定黃標(biāo)車淘汰計(jì)劃、補(bǔ)償和激勵(lì)政策。第五，創(chuàng)新區(qū)域環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策，推行區(qū)域內(nèi)高耗能高污染行業(yè)差別電價(jià)政策，區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償?shù)戎贫?；設(shè)立區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展基金，重點(diǎn)支持大氣污染防治、落后地區(qū)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級等工程；依據(jù)區(qū)域內(nèi)省際相互影響程度各省污染治理的任務(wù)比重、工程類型、能力建設(shè)需求等因素，負(fù)責(zé)區(qū)域大氣專項(xiàng)資金的分配與管理。

3.5構(gòu)建區(qū)域信息管理平臺，實(shí)施統(tǒng)一信息管理與發(fā)布

信息共享是區(qū)域協(xié)作機(jī)制的一個(gè)重要組成部分。為實(shí)現(xiàn)區(qū)域環(huán)境信息資源共享，及時(shí)、準(zhǔn)確、完整地掌握區(qū)域內(nèi)環(huán)境質(zhì)量和污染治理動(dòng)態(tài)變化情況，應(yīng)建立區(qū)域環(huán)境大數(shù)據(jù)管理平臺，實(shí)現(xiàn)空氣質(zhì)量數(shù)據(jù)、重點(diǎn)污染源數(shù)據(jù)、大氣環(huán)境管理政策等信息的互聯(lián)共享和動(dòng)態(tài)更新；完善環(huán)境數(shù)據(jù)庫管理，制定數(shù)據(jù)收集規(guī)范，加強(qiáng)數(shù)據(jù)質(zhì)量控制。同時(shí)為減少信息不充分、不及時(shí)、不對稱對區(qū)域大氣污染防治合作的消極影響，應(yīng)建立環(huán)境信息通報(bào)制度，通過聯(lián)席會議、編寫簡報(bào)、網(wǎng)絡(luò)發(fā)布等形勢，互相交流大氣污染防治中的重要問題、工作經(jīng)驗(yàn)；建立統(tǒng)一信息發(fā)布制度，每年向區(qū)域內(nèi)各級人民政府提交報(bào)告，向公眾發(fā)布區(qū)域大氣環(huán)境質(zhì)量狀況及其工作結(jié)果的有關(guān)信息。

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[17]環(huán)境保護(hù)部機(jī)動(dòng)車排污監(jiān)控中心.環(huán)境保護(hù)部發(fā)布《2013年中國機(jī)動(dòng)車污染防治年報(bào)》[J].環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2014，39(1)：9-10.

[18]任洪巖，張蕾，肖紅.關(guān)于加強(qiáng)我國大氣污染物減排政策建議[J].環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2014，39(1)：11-13.

[19]薛文博，吳舜澤，楊金田，等.城市環(huán)境總體規(guī)劃中大氣環(huán)境紅線內(nèi)涵及劃定技術(shù)[J].環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2014，39(1)：14-16.

[19]郝永利，孫紹鋒，胡華龍.淺析廢煙氣脫硝催化劑環(huán)境管理[J].環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2014，39(1)：16-18.

[20]胡睿.揮發(fā)性有機(jī)污染物(VOCs)治理進(jìn)展及發(fā)展前沿思考[J].環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2014，39(1)：19-21.

[21]汪旭穎，燕麗，賀晉瑜，等.美國顆粒物污染防治政策對中國的啟示[J].環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2014，39(1)：22-27.

[22]金玲，楊金田.基于DEA方法的中國大氣環(huán)境效率評價(jià)研究[J].環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2014，39(2)：19-23.

[23]劉麗梅，成鋼，孫鵬程，等.大氣污染物綜合排放標(biāo)準(zhǔn)制訂方法探討[J].環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2014，39(2)：31-34.

[24]薛文博，汪藝梅，王金南.大氣環(huán)境紅線劃定技術(shù)研究[J].環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2014，39(3)：13-15.

[25]謝放尖，李文青，王慶九.美國大氣排污許可證制度初探[J].環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2015，40(6)：124-127.

[26]楊員，張新民，徐立榮，等.中國大氣揮發(fā)性有機(jī)物控制問題及其對策研究[J].環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2015，40(1)：14-18.

[27]王子燦.由《大氣污染防治法(修訂草案)》論環(huán)境法中風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的確立[J].環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2015，40(3)：142-145.

[28]吉木色.于情景分析的城市大氣污染物減排潛力研究[J].環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2015，40(5)：102-105.

Discussion about regional air pollution joint prevention and control mechanism in China

YAN Li，HE Jinyu，WANG Xuying，DING Zhe

(Chinese Academy for Environmental Planning，Beijing，100012)

Analyzing problems of the current regional air defense control coordination mechanism，on this basis，from five aspects of unified planning，unified evaluation，unified policy，unified early warning，unified information management，put forward to suggestions of improving regional air pollution joint prevention and control mechanism.

region；air pollution；joint prevention and control；coordination mechanism

燕麗，副研究員，主要從事環(huán)境規(guī)劃與管理、能源與環(huán)境政策研究

X51

A

1673-288X(2016)05-0030-03

引用文獻(xiàn)格式：燕麗等.區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控協(xié)作機(jī)制探討[J].環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2016，41(5)：30-32.