肖隆平+劉俊卿

小康全面不全面，補(bǔ)齊生態(tài)環(huán)境質(zhì)量是一個關(guān)鍵。

中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》《生態(tài)文明體制改革總體方案》，十八屆五中全會更明確了包括綠色發(fā)展在內(nèi)的五大發(fā)展理念，作為“十三五”乃至更長時期中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的基本理念。這是應(yīng)對全球氣候變化、緩解國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境資源約束矛盾的戰(zhàn)略選擇，是中國未來發(fā)展的一條主線。

推進(jìn)綠色發(fā)展是系統(tǒng)工程，須不斷創(chuàng)新體制機(jī)制，提高法律、行政、科技等手段綜合運(yùn)用水平。最重要的一條是監(jiān)督落實(shí)。

環(huán)保部部長陳吉寧表示，“十三五”是全面建設(shè)小康社會、實(shí)現(xiàn)第一個百年奮斗目標(biāo)的決勝期。小康全面不全面，補(bǔ)齊生態(tài)環(huán)境質(zhì)量是一個關(guān)鍵。不能靠環(huán)保部門單打獨(dú)斗，要調(diào)動中央和地方兩個積極性，各地黨委和政府共同聯(lián)手做好環(huán)保工作。

中國環(huán)境科學(xué)會理事長王玉慶告訴《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者，國家在補(bǔ)齊生態(tài)環(huán)境短板方面的力度史上空前，“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)”和實(shí)行省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理是制度創(chuàng)新，具有里程碑意義。

2015年11月，中辦、國辦印發(fā)了《開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)試點(diǎn)方案》。國家審計(jì)署副署長陳塵肇向《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者表示，開展離任審計(jì)的目的之一是為了防止領(lǐng)導(dǎo)干部只管經(jīng)濟(jì)發(fā)展，不管資源的節(jié)約集約、有效利用和環(huán)境保護(hù)。

處罰更嚴(yán)，責(zé)任終身

環(huán)保部資料顯示，2014年環(huán)保部門向公安機(jī)關(guān)移送涉嫌環(huán)境違法犯罪案件2180件，超過上年2倍。

全國政協(xié)委員、新疆農(nóng)業(yè)大學(xué)副校長蔣平安表示，如果立法不嚴(yán)不全，執(zhí)法就缺乏足夠依據(jù)， 2015年1月實(shí)施的新環(huán)保是懲治環(huán)境違法的高壓線。

2016年1月，新大氣污染防治法也開始實(shí)施。

上述兩部新法與舊法主要區(qū)別之一，就是賦予環(huán)保部門更多的執(zhí)法權(quán)力并加大處罰力度。

新環(huán)保法規(guī)定了按日計(jì)罰和實(shí)施行政拘留四種情況以及責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉等處罰措施。比按日計(jì)罰更嚴(yán)格的，是對企業(yè)負(fù)責(zé)人的處罰。而新大氣污染防治法條文共129條，法律責(zé)任條款達(dá)到了30條。

最搶眼也是震懾作用頗大的是問責(zé)機(jī)制的建立。2015年，環(huán)保部平均21天就約談一位市長或相關(guān)負(fù)責(zé)人。國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長常紀(jì)文對《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者說，過去以約談企業(yè)為主，現(xiàn)在以督查政府為主。從約談到黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)，國家層面已在綠色發(fā)展的監(jiān)督執(zhí)行方面初步形成了系統(tǒng)性行政問責(zé)機(jī)制，這是歷史性進(jìn)步。

《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》第26條明確提出要實(shí)行終身追責(zé)?！斑@個懲罰力度很大”。王玉慶說，“因?yàn)橛泻芏喹h(huán)境問題當(dāng)時看不出來，時間一長問題才暴露。如果主政時期的官員升職或退休了，過去是不了了之，終生追責(zé)后，想賴賬不行了。”

但責(zé)任追究制度的真正落實(shí)還須一些前提條件，比如責(zé)任評估體系的完善。

國家審計(jì)署資源環(huán)境審計(jì)司相關(guān)負(fù)責(zé)人向《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者介紹，對2016年國家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)一部署開展編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表試點(diǎn)的相關(guān)地區(qū)，由審計(jì)署組織特派辦實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)試點(diǎn)。審計(jì)部門在審計(jì)試點(diǎn)中將繼續(xù)圍繞“審什么、怎么審、責(zé)任如何界定”，深度探索審計(jì)內(nèi)容、審計(jì)技術(shù)方法和審計(jì)責(zé)任界定等。同時，做好領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)等工作。

據(jù)悉，對2016年尚未開展編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表試點(diǎn)的地區(qū)，審計(jì)署將組織省級審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)施審計(jì)試點(diǎn)，省以下審計(jì)機(jī)關(guān)的試點(diǎn)項(xiàng)目不少于2個。參考2015年審計(jì)試點(diǎn)的做法，重點(diǎn)結(jié)合當(dāng)?shù)刈匀毁Y源管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)進(jìn)行審計(jì)。2017年，審計(jì)署將會同相關(guān)部門制定出臺《領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)暫行規(guī)定》，2018年開始，將建立經(jīng)常性的審計(jì)制度。

省以下環(huán)保垂直管理3年完成

實(shí)行省以下環(huán)保監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理是落實(shí)綠色發(fā)展理念、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要改革，是十八屆五中全會作出的一項(xiàng)重大決策部署。

這項(xiàng)改革主要指省級環(huán)保部門直接管理市（地）縣的監(jiān)測監(jiān)察機(jī)構(gòu)，承擔(dān)其人員和工作經(jīng)費(fèi)，市（地）級環(huán)保局實(shí)行以省級環(huán)保廳（局）為主的雙重管理體制，縣級環(huán)保局不再單設(shè)，而是作為市（地）級環(huán)保局的派出機(jī)構(gòu)。

中國工業(yè)環(huán)境促進(jìn)會會長楊朝飛向《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者表示，當(dāng)前地方環(huán)保管理體制以塊為主，實(shí)行省以下環(huán)保監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法機(jī)構(gòu)的垂直管理，可以打破地方保護(hù)主義，使綠色發(fā)展理念能夠更好地在基層貫徹落實(shí)。

全國人大代表、廣東國鼎律師事務(wù)所主任朱列玉也認(rèn)為，如果環(huán)保部門實(shí)現(xiàn)垂直管理，執(zhí)法時就不會忌憚地方政府的態(tài)度，檢查力度應(yīng)該會更大一些。

而新問題隨之產(chǎn)生。省以下環(huán)保監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法機(jī)構(gòu)垂直管理后，縣級政府是否還有義務(wù)做好環(huán)境保護(hù)工作？縣級政府又該如何對環(huán)境污染問題進(jìn)行監(jiān)管？

環(huán)保部行政體制與人事司司長任勇表示，堅(jiān)持環(huán)境質(zhì)量屬地責(zé)任，推進(jìn)地方政府履職盡責(zé)，是垂直管理改革推進(jìn)過程中要把握好的基本原則之一。要把責(zé)任落實(shí)在地方，而非因?yàn)榇怪惫芾戆沿?zé)任帶走，要通過制度設(shè)計(jì)促使地方政府更好履行環(huán)保責(zé)任，推動重發(fā)展、輕環(huán)保轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)與環(huán)境協(xié)調(diào)融合。

垂直管理后的人員素質(zhì)及編制問題也亟待解決。中國環(huán)境科學(xué)會理事長王玉慶說，環(huán)保系統(tǒng)總體人員編制少，難以擔(dān)起繁重的任務(wù)。由于歷史原因，基層環(huán)保隊(duì)伍相當(dāng)部分人員業(yè)務(wù)能力不太強(qiáng)，缺乏環(huán)境治理相關(guān)專業(yè)知識，有些甚至是為了求得編制身份而進(jìn)入地方環(huán)保部門。

對于編制問題，環(huán)保部和中編辦會同有關(guān)部門負(fù)責(zé)推動垂直管理改革工作，目前已成立專門工作組，按照前期準(zhǔn)備、地方試點(diǎn)、全面推進(jìn)的“三步走”路線圖，平穩(wěn)有序地推進(jìn)改革試點(diǎn)。江蘇、內(nèi)蒙古等省（區(qū)）的環(huán)境監(jiān)察人員將于2016年底前按照公務(wù)員管理改制完成。

環(huán)保部部長陳吉寧表示，省以下環(huán)保監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理工作，既要鼓勵地方積極探索、開展試點(diǎn)示范，又要按照統(tǒng)一部署，防止搶跑，爭取2到3年左右完成。為做好過渡期間工作，環(huán)保部將下發(fā)通知，研究制定試點(diǎn)方案并開展試點(diǎn)，對試點(diǎn)省份在能力建設(shè)等方面給予支持。

正確發(fā)揮NGO的橋梁作用

《加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》提出，發(fā)揮民間組織和志愿者的積極作用。

民政部數(shù)據(jù)顯示，截至2014年第三季度末，在各級民政部門登記的生態(tài)環(huán)保類社會組織約有7000個，符合環(huán)保法及其司法解釋的，大約700多個。也就是說，有十分之一的民間環(huán)保組織擁有環(huán)境公益訴訟主體資格。

中國環(huán)境科學(xué)會理事長王玉慶認(rèn)為，社會組織是不可或缺的綠色力量，但目前NGO面臨注冊和生存發(fā)展的兩大難題，同時也有不斷提升自身的認(rèn)識和能力的問題。

NGO在國內(nèi)主要有社團(tuán)、民辦非企業(yè)單位、基金會三種形式?！安莞M織想注冊成為社團(tuán)和基金會相對困難，除廣東等外，全國絕大多數(shù)省份還須找到一個允許注冊的環(huán)保部門作為婆家?！敝袊锒鄻有员Ｗo(hù)與綠色發(fā)展基金會副秘書長馬勇向《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者表示，有的環(huán)保組織運(yùn)行多年，但一直無法注冊。這是需要在深化改革中亟待解決的問題。

生存是NGO的另一個難題。NGO籌資的方式主要是向民間募資、政府購買服務(wù)、基金支持等，目前多數(shù)NGO籌資困難。

“如果社會對基金會支持力度大，就能募集到更多資金，這些資金又能反饋到支持環(huán)保組織去開展活動。這應(yīng)成為主流，可提升的空間很大。”馬勇說。

出路之一在于環(huán)保部門加大采購環(huán)保組織的服務(wù)?！碍h(huán)保部門可以讓合法的NGO成為助手乃至合作伙伴進(jìn)行服務(wù)采購，形成良性互動，進(jìn)而成為一個通過第三方組織向環(huán)保部門反映環(huán)境污染問題的通道。”上海某海洋公益發(fā)展中心理事長對《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者說。

加大公眾監(jiān)督

“從國際經(jīng)驗(yàn)來看，綠色監(jiān)督工作最重要的還得靠公眾。公眾參與的前提和基礎(chǔ)是信息公開。”中國工業(yè)環(huán)境促進(jìn)會會長楊朝飛說。

近年來，PX似乎成了家喻戶曉的敏感詞，但國際經(jīng)驗(yàn)已證明PX也可以做成好項(xiàng)目，為什么國內(nèi)聞之色變呢？

陳吉寧對此表示，關(guān)鍵還在于相關(guān)部門的安全管理跟不上，老百姓對存在的安全風(fēng)險不放心。要保障公眾環(huán)境知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)和表達(dá)權(quán)，建立健全環(huán)境保護(hù)網(wǎng)絡(luò)舉報(bào)平臺和制度，促進(jìn)公眾監(jiān)督企業(yè)的環(huán)境行為，讓每個人都成為保護(hù)環(huán)境的參與者、建設(shè)者、監(jiān)督者。

好消息是，信息公開和公眾參與制度已被《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》等文件吸收，部分地區(qū)已開始推進(jìn)相關(guān)工作。浙江省環(huán)保廳副廳長盧春中向《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者介紹，浙江省將建立統(tǒng)一的環(huán)境信用體系，即根據(jù)企業(yè)環(huán)境行為信息，按照規(guī)定的指標(biāo)、方法和程序，對企業(yè)遵守環(huán)保法律法規(guī)、履行環(huán)保社會責(zé)任等方面的實(shí)際表現(xiàn)，向社會公開接受監(jiān)督，并在有關(guān)部門的資質(zhì)評定、評先創(chuàng)優(yōu)、資金撥付等方面提供參考。

中國光大國際有限公司行政總裁陳小平對《財(cái)經(jīng)國家周刊》表示，作為國內(nèi)行業(yè)領(lǐng)先的環(huán)保公司，他們愿意接受社會各界監(jiān)督，并通過信息公開方式打消公眾對于垃圾焚燒項(xiàng)目的擔(dān)心。這家公司承諾，從2017年7月1日開始，實(shí)行按小時均值披露環(huán)評數(shù)據(jù)。

國家發(fā)改委資源節(jié)約與環(huán)境保護(hù)司負(fù)責(zé)人告訴《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者，他們正在制定實(shí)施三大引領(lǐng)行動，即《節(jié)能全民行動計(jì)劃》《循環(huán)發(fā)展引領(lǐng)計(jì)劃》《全民節(jié)水行動計(jì)劃》和有關(guān)專項(xiàng)行動方案。同時，深入推進(jìn)節(jié)儉養(yǎng)德全民節(jié)約行動，做好節(jié)能宣傳周等主題宣傳。

調(diào)動公眾參與的積極性是加大公眾監(jiān)督的重點(diǎn)環(huán)節(jié)。楊朝飛認(rèn)為，只有損害賠償機(jī)制建立起來才能真正發(fā)揮群眾參與、監(jiān)督的作用。即便利益相關(guān)方，也須兩個前提條件，即法院開辟專門的環(huán)境受理渠道和能夠得到損害賠償。“否則環(huán)境污染了，受害群眾連官司都打不起，如何讓群眾真正參與并發(fā)揮監(jiān)督作用？”