馬蘭蘭

（浙江農(nóng)林大學(xué) 法政學(xué)院，浙江 杭州 311300）

論污染物排放標(biāo)準(zhǔn)法律責(zé)任完善

馬蘭蘭

（浙江農(nóng)林大學(xué) 法政學(xué)院，浙江 杭州 311300）

污染物排放標(biāo)準(zhǔn)是具有法律約束力的行為規(guī)范，違反必須承擔(dān)法律責(zé)任。新近實(shí)施的《環(huán)境保護(hù)法》與《大氣污染防治法》，對污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的法律性質(zhì)、違反污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的法律責(zé)任的規(guī)定存在定性不準(zhǔn)確、責(zé)任設(shè)置單一或責(zé)任不清晰、排污行為得不到有效制裁等諸多不足。因此，應(yīng)提高污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的法律地位，設(shè)置多樣化的責(zé)任形式，并且讓公眾參與制定污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，以完善污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的法律責(zé)任。

污染物排放標(biāo)準(zhǔn)；罰款；公眾參與；替代性責(zé)任

2015年以來，我國已陸續(xù)開始實(shí)施新的《環(huán)境保護(hù)法》和《大氣污染防治法》，但這兩部環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的重要法律，對違反污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的法律責(zé)任規(guī)定卻少之又少。在《大氣污染防治法》中，涉及違反大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的法律責(zé)任條款，僅有第九十九條、一百二十三條和一百二十五條，《環(huán)境保護(hù)法》中更為鮮見。作為環(huán)境法律體系的組成部分，環(huán)境法律責(zé)任是環(huán)境法律得以實(shí)施的重要保障。面對大氣污染，雖制定有諸如《大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》 《大氣污染物綜合排放標(biāo)準(zhǔn)》等標(biāo)準(zhǔn)性文件，但由于違反大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的排污行為人不畏于污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，不懼于承擔(dān)法律責(zé)任，這些標(biāo)準(zhǔn)性文件形同虛設(shè)，法律責(zé)任得不到有效實(shí)現(xiàn)，大氣質(zhì)量日益下降。因此，明確污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的性質(zhì)及其責(zé)任形式，是遏制大氣污染惡化，實(shí)現(xiàn)空氣質(zhì)量全面提升的重要前提。

1 污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的屬性辨析

污染物排放標(biāo)準(zhǔn)是不是“法”？這個(gè)問題在學(xué)術(shù)界已爭論許久。有學(xué)者認(rèn)為，污染物排放標(biāo)準(zhǔn)是“法”，具有法律屬性和法律地位[1]。也有學(xué)者認(rèn)為，污染物排放標(biāo)準(zhǔn)不是“法”，僅僅是一種技術(shù)規(guī)范，其本身并不能直接對排放污染物的行為產(chǎn)生約束力[2]。還有學(xué)者認(rèn)為，污染物排放標(biāo)準(zhǔn)在形式上，不合乎傳統(tǒng)法的外觀，但在實(shí)質(zhì)意義上，卻能產(chǎn)生傳統(tǒng)法的效果[3]。大多數(shù)學(xué)者持最后一種觀點(diǎn)，認(rèn)為污染物排放標(biāo)準(zhǔn)雖是一種技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，但根據(jù)其他法律的指引，能夠引起法律后果，對當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生作用。這種法律后果，一般為行政法律責(zé)任與民事法律責(zé)任。學(xué)界以及實(shí)務(wù)界一致認(rèn)為：污染物排放標(biāo)準(zhǔn)是判斷行為人是否承擔(dān)行政法律責(zé)任的依據(jù)，而不是判斷其承擔(dān)民事法律責(zé)任的決定性依據(jù)。原國家環(huán)境保護(hù)總局給湖北省環(huán)境保護(hù)局《關(guān)于確定環(huán)境污染損害賠償問題的復(fù)函》 （1991年10月10日環(huán)法函字第104號）中曾明確指出∶“承擔(dān)污染賠償責(zé)任的法定條件，就是排污單位造成環(huán)境污染損害，并使其他單位或個(gè)人受到損失……國家或地方規(guī)定的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，只是環(huán)境保護(hù)部門決定排污單位是否需要繳納超標(biāo)排污費(fèi)和進(jìn)行環(huán)境管理的依據(jù)，而不是確定排污單位是否承擔(dān)賠償責(zé)任的界限?！?/p>

必須肯定污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的性質(zhì)為法律標(biāo)準(zhǔn)，違反污染物排放標(biāo)準(zhǔn)必須承擔(dān)應(yīng)有的法律責(zé)任。任何法律規(guī)范在其邏輯結(jié)構(gòu)上都包含假定條件、行為模式和法律后果三個(gè)要素，污染物排放標(biāo)準(zhǔn)也不例外，只不過其三個(gè)要素分散于不同的法律文件中，相距較遠(yuǎn)，人們往往會認(rèn)為其不能調(diào)整因排污行為而產(chǎn)生的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，故污染物排放標(biāo)準(zhǔn)沒有約束力而不屬于法律標(biāo)準(zhǔn)。應(yīng)當(dāng)把法律規(guī)則和法律條文區(qū)分開，“通常情況下，一條規(guī)則的全部要素是通過數(shù)個(gè)條文加以表述的，有時(shí)其中的一個(gè)要素（如假定）也可能分別見諸于不同的條文，而且規(guī)則的諸要素分散于不同的法律文件之中，甚至跨越兩個(gè)以上的法律部門的現(xiàn)象，也是存在的”[4]，污染物排放標(biāo)準(zhǔn)諸要素分散于《標(biāo)準(zhǔn)化法》 《環(huán)境保護(hù)法》 《大氣污染防治法》 《污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》等法律文件中，其符合整個(gè)邏輯結(jié)構(gòu)，違反污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，必須承擔(dān)法律責(zé)任。

2 違反污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的法律后果

即使通過其他法律的指引，受到處罰，排污行為人也可能因?yàn)榉韶?zé)任的懲罰力度小、責(zé)任形式單一等而漠視排放標(biāo)準(zhǔn)，超標(biāo)排污。以環(huán)境行政責(zé)任中的罰款與環(huán)境民事責(zé)任為重點(diǎn)，對違反污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的法律后果進(jìn)行分析討論。

2.1 罰款數(shù)額有限

罰款是行政法律責(zé)任中最常用的一種處罰形式，主要在于方便快捷，易于執(zhí)行。根據(jù)《大氣污染防治法》第九十九條：“超過大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)或者超過重點(diǎn)大氣污染物排放總量控制指標(biāo)排放大氣污染物的”，要“并處十萬元以上一百萬元以下的罰款”。環(huán)境侵權(quán)案件主體特殊，以大氣污染為例，排污者為鍋爐燃煤、冶金等重型企業(yè)，受害者為普通居民，主體地位懸殊，立法者應(yīng)傾向弱者權(quán)益保護(hù)。而且，排污行為更直接影響到人們賴以生存的環(huán)境，對超標(biāo)排污處十萬以上一百萬以下的罰款，遠(yuǎn)不足彌補(bǔ)環(huán)境污染帶來的損失。

此次《大氣污染防治法》的修改，增加了按日處罰制度，排放大氣污染物受到罰款處罰的企業(yè)，被責(zé)令改正而拒不改正的，有關(guān)機(jī)關(guān)可自責(zé)令改正之日的次日起，按照原處罰數(shù)額按日連續(xù)處罰，突破了罰款數(shù)額的上限。但從其條文看，行政機(jī)關(guān)“可以”進(jìn)行按日處罰，是可選擇的，而非必須。另外，若罰款基數(shù)較小，即使按日處罰，企業(yè)不過每日多交點(diǎn)罰款而已；另一種是企業(yè)不堪重負(fù)破產(chǎn)倒閉，二者皆無法有效制止排污。因此，罰款數(shù)額的確定，必須與企業(yè)利益緊密聯(lián)系，不能過低，也不可過高。一般來說，罰款應(yīng)大于或等于違法者因違法行為而獲得的非法所得或足以制止違法者危害環(huán)境的行為[5]。

2.2 責(zé)任方式單一

2.2.1 風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則未體現(xiàn)在法律責(zé)任之中

環(huán)境民事責(zé)任的主要目的是對已造成的權(quán)利損害和財(cái)產(chǎn)損失給予填補(bǔ)和救濟(jì)，而行政責(zé)任和刑事責(zé)任主要是通過對行政違法行為和犯罪的懲處，以達(dá)到教育和預(yù)防的目的[6]，均注重事后處罰。我國雖已確立“預(yù)防為主，防治結(jié)合”的環(huán)境法基本原則，但多為預(yù)防科學(xué)可證實(shí)的環(huán)境損害，如已被科學(xué)證實(shí)露天焚燒秸稈會產(chǎn)生有害氣體，污染大氣，便規(guī)定禁止露天焚燒秸稈。然科學(xué)未能或未有充分證據(jù)證明對環(huán)境有害的行為，法律往往不作出回應(yīng)。即使環(huán)境有自凈能力，卻沒有足夠的時(shí)間去凈化，工業(yè)的發(fā)展，只會讓越來越多的副產(chǎn)品、有害物質(zhì)排放到環(huán)境中，而科學(xué)技術(shù)往往落后于污染物的出現(xiàn)，若等到科學(xué)完全證實(shí)才對其防范，則為時(shí)已晚。因此，作為環(huán)境法律規(guī)范，不僅應(yīng)救濟(jì)已造成的損害，控制已證實(shí)的損害，還應(yīng)規(guī)定對未知污染物的預(yù)防，在法律責(zé)任一章規(guī)定違反污染物排放標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。

2.2.2 替代性責(zé)任的設(shè)置缺乏

通過查詢大氣污染相關(guān)法律法規(guī)發(fā)現(xiàn)，環(huán)境法律責(zé)任的承擔(dān)方式（以環(huán)境民事責(zé)任為例），在新《環(huán)境保護(hù)法》 《大氣污染防治法》實(shí)施之前，主要是排除危害和賠償損失，之后則籠統(tǒng)規(guī)定為排放大氣污染物造成損害的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任?！肚謾?quán)責(zé)任法》第八章專章規(guī)定了環(huán)境污染責(zé)任，但只在第六十五條規(guī)定了：“因污染環(huán)境造成損害的，污染者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任?！庇纱丝梢?，排污行為的民事責(zé)任承擔(dān)方式過于單一，僅依靠停止侵害、排除妨礙、消除危險(xiǎn)、賠償損失，可操作性差且效果不好，不能達(dá)到環(huán)境法律責(zé)任設(shè)置的目的。比如停止侵害，何為侵害？停止超標(biāo)排污就算停止侵害？達(dá)標(biāo)排污就不會構(gòu)成侵害？顯然不是。再如賠償損失，雖較易操作，且對居民損失有一定補(bǔ)償，但整個(gè)生態(tài)環(huán)境的損失，如何用金錢衡量？況且，若排污企業(yè)資不抵債，沒有能力賠償損失，法律責(zé)任又當(dāng)如何實(shí)現(xiàn)？

另外，在刑事責(zé)任這一塊，不論是環(huán)境保護(hù)法律中關(guān)于刑事責(zé)任的條文，還是刑事法律中關(guān)于環(huán)境犯罪的篇章設(shè)置，均未體現(xiàn)環(huán)境污染法律責(zé)任的嚴(yán)厲性。雖在《刑法》中單獨(dú)設(shè)置了環(huán)境犯罪篇章，但從其所處位置（第六章第六節(jié)九個(gè)條文）看，刑事法律并未對其重視，且對于環(huán)境污染類的犯罪僅在第三百三十八條予以規(guī)定，對污染者最多處以七年有期徒刑，并處罰金。顯然，懲罰力度不夠，處罰方式也并不能有效禁止行為人對環(huán)境的污染行為。

3 對策思考

3.1 提高污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的法律地位

提高污染物排放標(biāo)準(zhǔn)法律地位的重要步驟之一就是明確規(guī)定違反污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的法律責(zé)任。根據(jù)《標(biāo)準(zhǔn)化法》及《標(biāo)準(zhǔn)化法實(shí)施細(xì)則》，污染物排放標(biāo)準(zhǔn)屬于強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，必須執(zhí)行。然而《標(biāo)準(zhǔn)化法》只是規(guī)定了我國標(biāo)準(zhǔn)化工作的方針、政策及任務(wù)等一些原則性內(nèi)容，僅在第二條規(guī)定對有關(guān)環(huán)境保護(hù)的各項(xiàng)技術(shù)要求和檢驗(yàn)方法應(yīng)當(dāng)制定標(biāo)準(zhǔn)，較籠統(tǒng)。

對污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，盟以指令形式頒布，其環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)擁有二級法律地位，具有直接的法律效力[3]，可直接適用，對當(dāng)事人直接產(chǎn)生權(quán)利義務(wù)關(guān)系。可以賦予污染物排放標(biāo)準(zhǔn)更強(qiáng)的法律約束力，以《標(biāo)準(zhǔn)化法》為基本法，制定諸如《大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)法》 《大氣環(huán)境質(zhì)量法》等配套法律，明確規(guī)定各種污染物排放限值，并規(guī)定違反污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的法律責(zé)任，使排污行為得以直接制裁。另外，國家和地方污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的制定主體也應(yīng)提高，由全國人大常務(wù)委員會和地方人大常務(wù)委員會牽頭制定，受其審查并予以公布。從而提高污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的法律地位。

3.2 公眾參與制定污染物排放標(biāo)準(zhǔn)

污染物排放標(biāo)準(zhǔn)之所以得不到普遍遵守，除了企業(yè)違法成本低，更主要的是公眾未能參與標(biāo)準(zhǔn)制定的過程。公眾，尤其企業(yè)，作為市場經(jīng)濟(jì)的主力軍，應(yīng)有法律保障其參與制定排放標(biāo)準(zhǔn)。各級政府需要轉(zhuǎn)變觀念，從傳統(tǒng)的單中心管理模式向公眾參與的多元治理模式轉(zhuǎn)變[7]。在日本，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定是由企業(yè)與各種利益集團(tuán)經(jīng)過艱苦磋商的結(jié)果，企業(yè)的作用相當(dāng)大，常常提供污染控制技術(shù)的具體信息給地方當(dāng)局，以制定合理的排污標(biāo)準(zhǔn)[8]。美國和加拿大制定環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，也都非常重視公眾參與，對公眾所發(fā)表的評論意見做到及時(shí)公開[9]。目前，我國《標(biāo)準(zhǔn)化法》及《標(biāo)準(zhǔn)化法實(shí)施細(xì)則》規(guī)定，制定標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的作用，制定企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)充分聽取使用單位的意見。但只見原則規(guī)定，不見具體措施，企業(yè)無法有效參與，制定的標(biāo)準(zhǔn)自然不能符合企業(yè)自身狀況。污染物排放標(biāo)準(zhǔn)作為企業(yè)利益與公眾環(huán)境權(quán)益的協(xié)調(diào)性文件，其制定必須要吸納利益相關(guān)者的意見。

不僅排污標(biāo)準(zhǔn)需要企業(yè)參與制定，罰款數(shù)額的確定亦需企業(yè)參與。經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，罰款無疑是行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)和排污者的首要選擇：企業(yè)愿以微小的經(jīng)濟(jì)損失換得自身生產(chǎn)的正常運(yùn)行；行政機(jī)關(guān)，尤其是地方政府，常用罰款緩和與企業(yè)間的沖突，還增加了地方稅收，提高了政府績效；而司法機(jī)關(guān)，迫于效率壓力，也樂意尋求雙方當(dāng)事人均能接受的罰款額度，便于執(zhí)行。然企業(yè)“微小”、地方政府“緩和沖突”、司法機(jī)關(guān)“均能接受”的那個(gè)點(diǎn)的確定，卻不易把握。立法機(jī)關(guān)確定罰款數(shù)額時(shí)，應(yīng)基于企業(yè)提供的污染控制技術(shù)信息，根據(jù)不同企業(yè)技術(shù)水平的高低，制定略高于污染物凈化設(shè)施的額度。有資料顯示，若滿足排污標(biāo)準(zhǔn)，需完善一系列工藝流程，僅中石化下屬煉廠完成改造升級就得幾十億甚至上百億元的投入[10]，相比之下，《大氣污染防治法》規(guī)定的十萬到一百萬的罰款就顯得薄弱不堪。企業(yè)經(jīng)利益衡量選擇罰款，而非技術(shù)改造淘汰落后設(shè)備，顯然背離了法律責(zé)任的初衷。然若罰款數(shù)額過高，超過企業(yè)預(yù)期，則影響企業(yè)生產(chǎn)，進(jìn)而影響社會發(fā)展。因此，罰款數(shù)額的設(shè)置，也需要企業(yè)的有效參與、配合。

3.3 違反污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的法律責(zé)任應(yīng)多樣化

3.3.1 增加職業(yè)禁止

《中華人民共和國刑法修正案（九）》新增職業(yè)禁止，利用職業(yè)便利或違背職業(yè)要求的特定義務(wù)實(shí)施犯罪的犯罪分子，自刑罰執(zhí)行完畢之日或假釋之日起，禁止其在三年至五年內(nèi)從事相關(guān)職業(yè)。事實(shí)上，排污行為大多構(gòu)成違法而達(dá)不到犯罪的程度，職業(yè)禁止的規(guī)定可適時(shí)移植到行政責(zé)任中，企業(yè)超標(biāo)排污，不僅處罰企業(yè)，而且對企業(yè)的主要負(fù)責(zé)人、直接責(zé)任人給予一定處罰，禁止其從事相關(guān)排污行業(yè)，或禁止其參與企業(yè)環(huán)境問題的決策，從源頭予以遏制。

3.3.2 增加替代性補(bǔ)償措施

一味要求企業(yè)改造升級污染物凈化設(shè)備，雖降低了污染物濃度，但小企業(yè)會不堪重負(fù)，且不符合社會發(fā)展要求。根據(jù)潛在的帕累托改進(jìn)，受益者彌補(bǔ)受損者損失的同時(shí)自己還有剩余，此時(shí)，若規(guī)定由企業(yè)出資給周圍居民房屋安裝空氣凈化裝置，不僅居民免受未知空氣污染物的侵?jǐn)_，而且企業(yè)以小裝置代替大型高標(biāo)準(zhǔn)設(shè)備，減少了排污成本，免遭破產(chǎn)之災(zāi)。另外，一些企業(yè)無法承擔(dān)巨額罰款，可以允許其以生態(tài)補(bǔ)植等方式代替罰款。

3.3.3 明確違法者生態(tài)修復(fù)責(zé)任

《侵權(quán)責(zé)任法》規(guī)定“恢復(fù)原狀”的責(zé)任方式，但未指明如何恢復(fù)。而生態(tài)環(huán)境具有不可逆性，一旦遭到破壞基本不可能完全恢復(fù)。因此，違法污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)，應(yīng)規(guī)定其進(jìn)行生態(tài)修復(fù)，種植樹木，維護(hù)森林資源，土地復(fù)墾等。

貝卡利亞曾說過：“對于犯罪最強(qiáng)有力的約束力量不是刑罰的嚴(yán)酷性，而是刑罰的必定性?！边`反污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的法律責(zé)任亦是同樣道理。責(zé)任的關(guān)鍵在于得以實(shí)施，確定執(zhí)行，能夠不可避免地落實(shí)到違法者的身上。

[1]韓德培．環(huán)境保護(hù)法教程[M]．5版.北京：法律出版社，2007：111．

[2]王燦發(fā)．環(huán)境法學(xué)教程[M]．北京：中國政法大學(xué)出版社，1997：41．

[3]楊朝霞．論環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的法律地位——對主流觀點(diǎn)的反思與補(bǔ)充[J]．行政與法，2008（1）：107－112．

[4]張文顯．法理學(xué)[M]．北京：法律出版社，2007：118．

[5]李啟家．環(huán)境法中行政處罰形式的探討[J]．上海環(huán)境科學(xué)，1987（3）：4－6．

[6]李明華，夏少敏．環(huán)境法學(xué)[M]．北京：法律出版社，2013：133．

[7]代偉，李克國．多中心治理下公眾參與大氣污染防治路徑探析[J]．中國環(huán)境管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2014，24（6）：1－3，72．

[8]徐淑萍．貿(mào)易與環(huán)境的法律問題研究[M]．武漢：武漢大學(xué)出版社，2002：150．

[9]白貴秀．基于法學(xué)視角的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)問題研究[J]．政法論叢，2012（3）：82－88．

[10]吳清．環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)：出身不硬實(shí)施難[J]．中國石油石化，2011（7）：38－39．

（編輯：周利海）

Legal Responsibility Improvement of Pollutant Emission Standards

Ma Lanlan
（College of Law,Zhejiang A&F University,Hangzhou Zhejiang 311300,China）

The pollutant emission standard is a legally binding code of conduct and the legal standard.The person who violated the standards must bear legal responsibility.In newly implemented Environmental Protection Law and Atmospheric Pollution Prevention and Control Law,there are many shortcomings on the legal nature of the pollutant emission standard and the legal liability about the violation,such as the qualitative inaccurate for pollutant emission standard and the single liability set-up and not clear led to the emission behavior cannot get effective sanctions.So the legal nature and responsibility form of the pollutant emission standard must be clear and improved,there must be a serious of related substantive and procedural rules to make the effective implementation of pollutant emission standards possible.

pollutant emission standards,fine,public participation,vicarious liability

D922.68

A

1008-813X（2016）06-0014-04

10.13358 /j.issn.1008-813x.2016.06.04

2016-10-11

浙江省大學(xué)生科技創(chuàng)新活動計(jì)劃《長三角區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的地方立法研究及推廣》（2016R412042）

馬蘭蘭（1992-），女，河南洛陽人，浙江農(nóng)林大學(xué)法政學(xué)院環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)碩士研究生在讀，主要從事生態(tài)保護(hù)法律與政策研究。