王 箏

〔河南牧業(yè)經(jīng)濟學(xué)院工程管理學(xué)院，河南鄭州450045〕

香港、新加坡保障房管理經(jīng)驗及啟示

王 箏

〔河南牧業(yè)經(jīng)濟學(xué)院工程管理學(xué)院，河南鄭州450045〕

保障性住房是我國針對中低收入家庭推出的一項住房制度，在實施過程中出現(xiàn)了資金來源不穩(wěn)定、保障覆蓋范圍過窄、保障水平低、后續(xù)管理機制不完善等問題，迫切需要借鑒發(fā)達(dá)地區(qū)的管理經(jīng)驗，尋找解決問題的答案。香港、新加坡的住房保障制度經(jīng)過半個多世紀(jì)的實踐，取得了較好的社會效果，尤其是在保障房法律法規(guī)體系構(gòu)建、建設(shè)與管理機構(gòu)設(shè)置、小區(qū)管理模式設(shè)計、社區(qū)文化建設(shè)等方面，為內(nèi)地保障房小區(qū)的管理提供了可資借鑒的經(jīng)驗，值得我們認(rèn)真思考和學(xué)習(xí)。

香港；新加坡；保障房；物業(yè)管理

從經(jīng)濟學(xué)視角看，住房具有消費品和投資品雙重屬性，市場機制無法解決各階層居民的住房需求，這為政府對房屋市場進(jìn)行干預(yù)提供了必要性。

保障房一般是指經(jīng)濟適用住房、廉租房、公租房和限價商品房。我國保障房建設(shè)始于1998年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革 加快住房建設(shè)的通知》，首次提出停止住房實物分配，逐步實行住房分配貨幣化；建立和完善以經(jīng)濟適用住房為主的多層次城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系；對不同收入家庭實行不同的住房供應(yīng)政策，即最低收入家庭租賃由政府或單位提供廉租住房，中低收人家庭購買經(jīng)濟適用住房；其他收入高的家庭購買、租賃商品住房。

近年來，隨著我國城鎮(zhèn)住房制度改革向社會化、商品化邁進(jìn)，住房市場發(fā)生了巨大變化，許多地區(qū)的房價不斷攀升，城市中低收入家庭的住房矛盾越來越突出，亟需政府提供基本住房保障。而從各地保障房建設(shè)和管理的實踐來看，存在著資金來源不穩(wěn)定、保障覆蓋范圍過窄、保障水平低、后續(xù)管理機制不完善等問題，迫切需要借鑒發(fā)達(dá)國家或地區(qū)的管理經(jīng)驗，尋找解決問題的方法。

一、香港、新加坡保障房發(fā)展概況

1．香港保障房發(fā)展歷程

（1）基本概況香港的保障房簡稱公屋。1953年，香港九龍石峽尾寮屋區(qū)發(fā)生大火，一夜之間5萬多居民無家可歸，被迫露宿街頭。1954年，香港政府成立徙置事務(wù)署，實施公共房屋建設(shè)計劃，興建徙置大廈，用來安置災(zāi)民和寮屋清拆居民。香港政府又成立屋宇建設(shè)委員會（房屋委員會前身），負(fù)責(zé)建造為中等收入家庭提供居所的公共租住房屋。

由于五、六十年代政府建設(shè)的徙置大廈和廉租屋居住空間狹小、設(shè)施簡陋，越來越不能滿足居民的需求。1972年，香港政府推出“10年建屋計劃”，目標(biāo)是在1973～1982年10年間，為180萬香港居民提供設(shè)備齊全、有合理居住環(huán)境的住所，并重建那些不符合標(biāo)準(zhǔn)的徙置區(qū)，改善現(xiàn)有公共屋村的居住環(huán)境。1982年，政府決定將計劃順延5年至1987年，以完成尚未達(dá)到的建屋指標(biāo)。到該計劃完成時，總計建成了可供150萬人居住的房屋單位。

1987～2001年，香港政府開始實施長遠(yuǎn)房屋政策，先后推出“居者有其屋”計劃、“租者置其屋”計劃、“夾心階層住屋”計劃和“長著安居樂”計劃，擴大公共房屋建設(shè)規(guī)模，確保所有家庭都能獲得合適的居所，并協(xié)助市民購置自置居所。

1997年亞洲金融風(fēng)暴對香港房產(chǎn)市場造成嚴(yán)重沖擊，香港經(jīng)濟環(huán)境和住房市場需求發(fā)生巨大變化，房價下跌，房地產(chǎn)市場供需嚴(yán)重失衡。針對這種情況，2002年，香港特區(qū)政府調(diào)整房屋政策，決定集中資源為有需要家庭提供租住公屋，停止興建和出售政府資助的各種公營房屋，大幅減少在整體房地產(chǎn)市場所占的供應(yīng)比例。到2006年，約有1／3的人口居住在政府提供的公共租屋里，另有兩成的居民購置了政府資助的自置居所。［1］

（2）管理體制為了執(zhí)行上述計劃，1973年，香港政府重組徙置事務(wù)署、房屋委員會等公營房屋組織，全面統(tǒng)籌香港的公共房屋建設(shè)和發(fā)展，并對公共房屋進(jìn)行管理。同時，參與公屋建設(shè)的還有1948年成立的香港房屋協(xié)會，協(xié)會是非政府機構(gòu)，通過政府獲得廉價撥地及長期低息貸款，自行籌備經(jīng)費，興建的房屋介于公屋和商品房屋之間，收取的租金比較低廉，與公屋的入住條件接近。

香港公屋的建設(shè)管理機構(gòu)是房屋委員會，執(zhí)行機構(gòu)是房屋署。公屋分布在市區(qū)、擴展市區(qū)、新界和離島四個地區(qū)。房屋署下設(shè)若干個管理分區(qū)，每個管理分區(qū)根據(jù)公屋建設(shè)規(guī)模設(shè)置若干個公屋管理處，一個管理處負(fù)責(zé)多個屋邨，每個屋邨設(shè)置屋邨辦事處，從而形成垂直一體化的公屋管理架構(gòu)。

其中，公屋管理處是代表房屋署行使公屋管理及維修保養(yǎng)的監(jiān)督部門，主要負(fù)責(zé)監(jiān)督所轄區(qū)域屋邨辦事處和物業(yè)服務(wù)公司的工作，制定與推行屋邨維修保養(yǎng)、改善工程計劃及社區(qū)建設(shè)計劃。1996年，為了加強對屋邨管理工作的監(jiān)督，房屋署又在每個屋邨設(shè)置管理咨詢委員會，成員由屋邨內(nèi)互助委員會代表、民選區(qū)議員、分區(qū)委員會的委任區(qū)議員、商戶協(xié)會代表等組成，負(fù)責(zé)監(jiān)督評判屋邨辦事處、物業(yè)服務(wù)公司的工作，評判意見決定屋邨辦事處經(jīng)理、員工的考核成績和物業(yè)服務(wù)公司是否續(xù)約。［2］

2．新加坡保障房發(fā)展歷程

（1）基本概況。新加坡保障房稱作公共租屋。新加坡建國后，為了解決居民的住房問題，1960年，政府成立建屋發(fā)展局，全面負(fù)責(zé)保障性住房的開發(fā)、建設(shè)與管理。建屋發(fā)展局直屬于新加坡國家發(fā)展部，它是一個獨立的、非營利性的政府機構(gòu)，財政預(yù)算納入國家計劃。1964年，新加坡推出“居者有其屋”的住房政策，制定了符合國情的保障性住房政策和分階段建房計劃，采取一系列法律、金融和財政手段，大規(guī)模興建公共保障性住房，開啟了新加坡保障性住房建設(shè)時代。

為了搞好保障性住房合理配售，政府制定了縝密而嚴(yán)格的法律法規(guī)，對購買人條件、購買程序、住宅補貼等做出嚴(yán)格規(guī)定，按照公平原則合理分配。

為了保證“居者有其屋”政策的實施，1955年，政府推出住房公積金制度，成立中央公積金局，規(guī)定政府和私企雇員自動成為中央公積金會員，按照一定比例繳納公積金，后又將該制度延伸到個體經(jīng)營戶。公積金會員可使用一定額度的公積金存款購買公共租屋或者繳納首付，存款不夠的可申請公積金貸款。政府利用公積金投資政府債券，以低息貸款和財政補貼等形式注入建屋發(fā)展局，從而為建屋發(fā)展局大規(guī)模地進(jìn)行保障性住房建設(shè)提供了穩(wěn)定的資金保障。公積金制度不僅解決了保障房建設(shè)資金問題，而且解決了中低收入家庭購買力不足的問題。［3］

為使普通百姓買得起保障性住房，政府對保障房售價進(jìn)行管控，保障房售價不是靠成本來定價，而是由政府根據(jù)中低收入階層的承受能力來確定，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于市場價格，由此造成建屋發(fā)展局的收支虧損則由政府核準(zhǔn)后每年從財政預(yù)算中給予補貼。

經(jīng)過幾十年的努力，到目前為止，新加坡全國住房擁有率已達(dá)90%，有80%左右的人購買了政府提供的保障性住房，包括租賃保障性住房的家庭在內(nèi)，約有85%的人居住在政府開發(fā)的保障性住房里。［4］

（2）管理體制 為實現(xiàn)“居者有其屋”目標(biāo)，政府賦予建屋發(fā)展局廣泛的合法權(quán)力，既代表政府制定保障性住房發(fā)展規(guī)劃，又作為新加坡最大的房地產(chǎn)經(jīng)營管理者，負(fù)責(zé)保障性住房開發(fā)、建設(shè)和管理。

為了對公共租屋進(jìn)行統(tǒng)一管理、服務(wù)和維修，建屋發(fā)展局根據(jù)管理需要在全國設(shè)置43個辦事機構(gòu)，負(fù)責(zé)轄區(qū)公屋的維修和社會事務(wù)管理。管理服務(wù)內(nèi)容包括：（1）居民住房維修和居住環(huán)境管理。包括日常維修、重要設(shè)施緊急維修及周期性維修、清掃環(huán)境和綠化工作；（2）對輔助設(shè)施如停車場、公房區(qū)市場、熟食中心等的維修和管理；（3）執(zhí)行居住公約，保證個人利益不妨害住戶的公眾利益。公共租屋住戶根據(jù)住房面積大小每月向區(qū)辦事處繳納26～34新元的維修保養(yǎng)費，由區(qū)辦事處統(tǒng)一安排維修。同時，建屋局還成立私營產(chǎn)業(yè)管理公司，將公共租屋的管理、維修逐步推向社會，以減輕政府負(fù)擔(dān)。［5］

二、香港、新加坡保障房管理經(jīng)驗及啟示

1．成立統(tǒng)一的保障房建設(shè)管理機構(gòu)

香港、新加坡保障性住房政策的成功之處在于政府是保障性住房供給的主體，是保障性住房的建設(shè)者、組織者和管理者，通過充分調(diào)動各種資源，有效地解決了大部分公民的住房問題。

目前我國保障房建設(shè)與管理職能依附于各級建設(shè)和房屋行政管理部門，國家層面是住建部，各?。▍^(qū)）層面是住建廳，地市一級是房管局，缺少像香港、新加坡那種自上而下獨立設(shè)置的保障房垂直管理機構(gòu)，導(dǎo)致管理部門職能重疊、管理職責(zé)履行不到位。因此，可借鑒香港、新加坡的做法，在住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，組建一個獨立的全國保障性住房建設(shè)與運營管理機構(gòu)，在各省市設(shè)立分支機構(gòu)，專門分管各城市保障性住房工作，統(tǒng)一進(jìn)行保障性住房的開發(fā)建設(shè)、分配和管理，改變保障房多頭管理的局面。有學(xué)者建議，針對我國大量國有大中型房地產(chǎn)企業(yè)在市場進(jìn)行商業(yè)性開發(fā)的現(xiàn)實，可以考慮整合部分國有大中型房地產(chǎn)企業(yè)的職能，從市場性開發(fā)轉(zhuǎn)向政策性開發(fā)，改變保障性住房多頭管理，國有、集體、個人共同參與開發(fā)的混亂局面。

2．建立完善的保障房法律法規(guī)體系

香港政府為了保證住房政策目標(biāo)的實現(xiàn)，制定了相當(dāng)健全的住房法律體系，包括《房屋條例》、《建筑條例》、《業(yè)主與租客條例》等，同時還制定了操作性很強的實施細(xì)則，從立法上規(guī)定了住房保障的適用對象、保障標(biāo)準(zhǔn)、保障水平、資金來源、管理機構(gòu)建立及相應(yīng)的處罰措施等。［6］

20世紀(jì)60年代新加坡頒布《建屋發(fā)展法》，明確了政府發(fā)展住房的目標(biāo)、方針、政策，確立了專門的法定機構(gòu)行使公共租屋建設(shè)、分配和管理職能。同時，還頒布《建屋居住法》、《特別物產(chǎn)法》等相關(guān)法律，規(guī)定只有月收入不超過一定標(biāo)準(zhǔn)的家庭，才有資格租住公共租屋，若家庭收入超過規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)須適時退出。這些法律法規(guī)，為新加坡政府“居者有其屋”政策目標(biāo)的實現(xiàn)提供了可靠的法律基石。

香港、新加坡的實踐證明，實現(xiàn)住房保障目標(biāo)，必須通過立法明確政府發(fā)展住房的目標(biāo)、方針、政策，并確立專門的法定機構(gòu)行使政府公屋建設(shè)、分配和管理職能。

目前我國各地保障房建設(shè)和管理的依據(jù)是國務(wù)院、住建部和各省市頒布的有關(guān)經(jīng)濟適用房、廉租房和公租房等方面的行政法規(guī)，法律層次較低。鑒于此，我國應(yīng)盡快制定一部比較完善的綱領(lǐng)性法律《住房法》，明確規(guī)定公民的基本住房權(quán)力，商品房市場的各種關(guān)系及政府的責(zé)任；在此基礎(chǔ)上，再制定一部比較完善的《住房保障法》，規(guī)定住房保障的范圍和政府、單位、個人的責(zé)任；根據(jù)這兩部法律再出臺一系列配套的實施細(xì)則，逐步形成完善的法律體系，努力做到有法可依。［7］通過這些法律的頒布實施，明確住房保障的方針、政策、目標(biāo)，確保保障性住房建設(shè)、分配和管理的公平性，為住房保障制度的建立提供依據(jù)，為住房保障制度的成功實施奠定基礎(chǔ)。

3．因地制宜，確定保障房管理模式

新加坡公共租屋的管理模式比較單一，都是由建屋發(fā)展局統(tǒng)一管理、服務(wù)和維修。建屋局在全國設(shè)立辦事處，負(fù)責(zé)各公共租屋的管理和服務(wù)。同時，建屋局還成立私營產(chǎn)業(yè)管理公司，向市鎮(zhèn)理事會承包公共租屋的管理和服務(wù)，并將公共租屋的管理、維修逐步推向社會化，以減輕政府的負(fù)擔(dān)。在物業(yè)管理實施過程中，政府有關(guān)部門對物業(yè)管理制定了詳細(xì)的規(guī)章制度并形成為法律。物業(yè)管理部門在住戶入住前，會編寫《住戶手冊》、《住房公約》和《防火須知》等管理要求，把注意事項和相關(guān)知識詳盡地告訴住戶，明確住戶的權(quán)利與義務(wù)及物業(yè)管理部門的權(quán)利和責(zé)任，居民和物業(yè)公司都能按章行事，使公共租屋管理規(guī)范、高效。物業(yè)公司還根據(jù)轄區(qū)的具體情況，設(shè)立監(jiān)督部門，監(jiān)督各類法規(guī)執(zhí)行情況和受理住戶投訴，提高服務(wù)和管理水平。

香港公屋管理有兩種方式：早期物業(yè)管理市場不發(fā)達(dá)，公屋由房屋署自行管理，在屋邨設(shè)辦事處，實行經(jīng)理負(fù)責(zé)制，約占屋邨總數(shù)的1／3；后期隨著市場機制的健全，開始采用服務(wù)外包形式，將公屋管理服務(wù)外包給私人物業(yè)公司，約占屋邨總數(shù)的2／3。鑒于管理公共房屋造成了巨大虧損，香港政府于2000年施行《私營機構(gòu)更多參與房屋委員會屋邨管理及服務(wù)保養(yǎng)計劃》。一方面謹(jǐn)慎地把公屋管理外包給私人管理公司，另一方面推行員工自愿離職計劃和員工自組公司計劃。員工自組公司可與房屋署簽訂三年服務(wù)合約，服務(wù)期滿后參與市場競爭。［5］

香港公屋管理之所以取得較好的社會效果，一個重要原因是相關(guān)法律健全、公民法律意識較強，租客或業(yè)主認(rèn)為住房交物業(yè)管理費是理所當(dāng)然的事情。同時，香港在推出公共房屋之時就在租住合約中列明了物業(yè)管理的內(nèi)容，具有法律效力。不繳或欠繳管理費的租戶和業(yè)主可能被清除、起訴、坐牢，當(dāng)然對特別困難的家庭，政府也設(shè)置有申請渠道予以豁免。因此，在香港不會出現(xiàn)租客或業(yè)主欠交管理費的現(xiàn)象，承包公屋的私營物業(yè)服務(wù)公司可及時順利地獲取物業(yè)管理費用，保障物業(yè)管理各項措施的落實，這是私營物業(yè)公司管理公共房屋的基本保證。另一方面，香港公屋在規(guī)劃時都配套建設(shè)了相應(yīng)的商場、街市及停車場，私營物業(yè)服務(wù)公司可以通過運作這些商業(yè)設(shè)施增加收入，不但可以補貼物業(yè)管理費用的不足，還可以通過其專業(yè)化運作取得盈余，使公司具備可持續(xù)發(fā)展的能力。［8］

隨著保障房建設(shè)規(guī)模擴大，我國內(nèi)地社區(qū)管理水平不到位，保障房小區(qū)房屋維護(hù)不善、小區(qū)環(huán)境臟亂差、物業(yè)費收取困難、鄰里關(guān)系不和諧等問題逐漸顯現(xiàn)，在管理方面應(yīng)借鑒香港、新加坡的做法：一是鑒于保障房居民多為中低收入居民，收入偏低，對物業(yè)管理費用承受能力較差，政府部門要承擔(dān)起相應(yīng)的管理職能，在條件不成熟時，不能急于把小區(qū)物業(yè)管理外包。如果政府管理部門貿(mào)然把社區(qū)管理推向市場，物業(yè)管理將難以為繼。二是在保障房小區(qū)規(guī)劃建設(shè)時要配套建設(shè)一定的商業(yè)設(shè)施，商業(yè)設(shè)施的運營收益可為物業(yè)管理機構(gòu)提供穩(wěn)定的資金補充。

4．注重社區(qū)文化建設(shè)

保障性住房建成以后，如果社區(qū)管理沒有跟上，就會產(chǎn)生較為嚴(yán)重的社會問題，目前城中村存在的環(huán)境和治安等問題就會在保障房小區(qū)重演，香港早期徙置區(qū)被稱為“紅番區(qū)”就是很好的例證。［9］保障房社區(qū)中低收入居民過于集中，長期相處容易相互影響，一些消極的思想和行為習(xí)慣容易在群體中擴散，一些小的矛盾和糾紛容易復(fù)雜化，進(jìn)而引發(fā)群體性事件，社區(qū)文化建設(shè)任重而道遠(yuǎn)。

在社區(qū)文化建設(shè)方面，香港房屋署確定的“非營利性”和“以人為本”的管理理念值得內(nèi)地保障房管理部門學(xué)習(xí)。為了加強社區(qū)管理，香港房屋署在公屋社區(qū)普遍建立了由租戶和業(yè)主組成的互助委員會，還成立了屋邨管理咨詢委員會、業(yè)主立案法團(tuán)等自治群體，以及愛心義工隊、養(yǎng)老院、幫助婦女就業(yè)團(tuán)體、幫助低收入居民就業(yè)勞工社團(tuán)聯(lián)會等組織，這些非政府組織填補了政府在公屋管理中的不足，使許多低收入居民得到了應(yīng)有的照應(yīng)和幫助。

因此，內(nèi)地保障房管理部門應(yīng)不斷探索管理模式的創(chuàng)新，引導(dǎo)居民自主管理，或者向社會購買服務(wù)，引入社工組織提供服務(wù)，創(chuàng)建積極向上的社區(qū)文化，這在未來保障房社區(qū)管理中具有非常重要的作用。從長遠(yuǎn)來看，內(nèi)地保障房小區(qū)應(yīng)建立政府主導(dǎo)、居民參與、物業(yè)管理公司和社工組織提供服務(wù)相結(jié)合的社區(qū)管理制度，在政府主導(dǎo)下，有效引導(dǎo)保障房居民參與社區(qū)管理，降低服務(wù)成本，提高居民的安全感和參與意識，建立積極健康的社區(qū)文化。

三、結(jié)語

香港、新加坡公屋建設(shè)與管理半個多世紀(jì)的實踐經(jīng)驗表明，保障性住房制度能否取得預(yù)期的效果，有賴于政府建立一套完善的法律法規(guī)體系，有賴于政府成立專門機構(gòu)長期有效地執(zhí)行政府房屋政策，并能夠通過多種途徑為不斷增加的保障房建設(shè)提供資金及實施專業(yè)有效的運營和管理服務(wù)。目前我國內(nèi)地在保障性住房管理機構(gòu)的安排上，已經(jīng)不能滿足社會對保障房日益增長的需求，迫切需要建立一支專業(yè)化的隊伍來專門負(fù)責(zé)處理保障房建設(shè)和管理中出現(xiàn)的各種問題，并根據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展，適時改進(jìn)和完善公共住房社會保障政策。

［1］王坤，王澤森．香港公共房屋制度的成功經(jīng)驗及啟示［J］．住宅與城市房地產(chǎn)，2006（1）：40－45．

［2］華佳．香港公屋的租后管理［J］．上海房地，2012（8）：44－46．

［3］劉秉軍．新加坡的保障性住房建設(shè)與管理［J］．中國建設(shè)信息，2011（9）：37－39．

［4］倪建偉，張偉．新加坡保障性住房建設(shè)與管理核心制度及對中國的啟示［J］．亞太經(jīng)濟，2014（6）：75－79．

［5］顏芳芳．新加坡和香港保障性住房物業(yè)管理的經(jīng)驗與啟示［J］．科技與企業(yè)，2012（1）：32－34．

［6］李小瑩，劉伊生．香港公屋建設(shè)監(jiān)管的研究與啟示［J］．建筑經(jīng)濟，2011（5）：51－54．

［7］張協(xié)奎，李澤君．典型國家住房保障制度的比較及其啟示［J］．廣西大學(xué)學(xué)報，2011（4）：18－22．

［8］郭立，等．香港公共房屋物業(yè)管理啟示［J］．城市開發(fā)，2013（1）：69－71．

［9］劉祖云，吳開澤．香港公屋管理出現(xiàn)的問題及對內(nèi)地的啟示［J］．中南民族大學(xué)學(xué)報，2012（5）：92－97．

（責(zé)任編輯：張明海）

10．3969／j．issn．2096－2452．2016．03．006

C931．2

A

2096－2452（2016）03－0027－04

2016－04－06

王箏（1965－），男，河南南陽人，河南牧業(yè)經(jīng)濟學(xué)院工程管理學(xué)院教授。

河南省教育廳人文社會科學(xué)研究項目（編號：2016－GH－035）。