張曉冉

?

中國(guó)法官退出機(jī)制研究

張曉冉

［提 要］隨著我國(guó)司法改革的推進(jìn)，各地尤其是東部一些大中城市出現(xiàn)了法官辭職轉(zhuǎn)做律師或其他法務(wù)工作的現(xiàn)象。如何規(guī)范法官的準(zhǔn)入與退出，正是我國(guó)司法改革亟待解決的問(wèn)題。以廣東省法官近五年的外流情況為調(diào)研樣本可以看出我國(guó)現(xiàn)有法官退出機(jī)制的不足之處。比較德國(guó)、加拿大等國(guó)法官的不同管理體制，結(jié)合我國(guó)法治建設(shè)的實(shí)際情況，應(yīng)規(guī)范法官個(gè)人申請(qǐng)辭職的條件及限制，加強(qiáng)對(duì)辭職法官的離任審計(jì)審查；規(guī)范辭退不合格法官、調(diào)崗現(xiàn)任法官的退出機(jī)制，輔之完善的法官助理制度；完善法官的薪金養(yǎng)老金制度，打通高等院校和研究機(jī)構(gòu)的法學(xué)專家及律師轉(zhuǎn)任法官的途徑。

［關(guān)鍵詞］法官 辭職 選任 法官助理 規(guī)范 退出

據(jù)廣東省高級(jí)人民法院《關(guān)于全省法院人員外流情況的調(diào)研報(bào)告》（以下簡(jiǎn)稱《調(diào)研報(bào)告》）的統(tǒng)計(jì)顯示：近五年，全省法院政法編人員流出總數(shù)1453人，占全省法院在編人員總數(shù)①的7. 3%。其中外流法官820人，占外流人員數(shù)的56. 4%，占全省法院法官數(shù)的7. 2%②。隨著我國(guó)司法改革的推進(jìn)，已有不少法官離職。有經(jīng)驗(yàn)的法官留不住怎么辦？另一方面，近來(lái)上海已率先試點(diǎn)法官員額制，規(guī)定的員額比例為33%③，員額制改革是希望通過(guò)大幅縮編，建設(shè)一個(gè)精英化的法官團(tuán)隊(duì)，并實(shí)現(xiàn)司法資源的重新整合。也即是說(shuō)大致有一半的現(xiàn)任法官需要分流，究竟怎么分流才不會(huì)造成法院的人員斷層？如果想留的人留不住，需要分流的人缺乏制度規(guī)范，則可能使我國(guó)司法改革面臨尷尬局面。長(zhǎng)久以來(lái)，我國(guó)法官的遴選方式都是采取考試、選拔、培訓(xùn)、考核、任命的形式，法官的在職人數(shù)頗多。司法改革中，如何應(yīng)對(duì)我國(guó)法官可能出現(xiàn)的“離職潮”，同時(shí)分流部分現(xiàn)任法官，實(shí)現(xiàn)法官精英化，都與法官的退出機(jī)制息息相關(guān)。本文試圖分析我國(guó)現(xiàn)行法官退出機(jī)制的不足之處并提出解決問(wèn)題的基本思路。

一、國(guó)內(nèi)外法官離職情形的典型比較

在我國(guó)，法官離職的情形主要分為以下三種：第一，法官主動(dòng)辭職，原因主要有：一是認(rèn)為案件太多、工作量大、壓力大。以廣東省為例，近年來(lái)全省年收案件數(shù)從2007年71萬(wàn)多件直線上升到2014年的121萬(wàn)件。2014年，全省法院一線法官人均辦案120余件④。二是認(rèn)為職級(jí)待遇不高、晉升空間狹窄。在廣東省，中級(jí)法院審判人員中處級(jí)干部的占比平均為1∶7. 94，基層法院審判人員中科級(jí)干部占比也只有1∶3. 47⑤，遠(yuǎn)未達(dá)到勞人薪〔1987〕56號(hào)文件的規(guī)定⑥。三是認(rèn)為收入與付出不成正比、薪資太低。同為法律人，盡管律師的社會(huì)地位不如法官高，但當(dāng)下有經(jīng)驗(yàn)、有知名度或者原來(lái)曾擔(dān)任法官辭職后改行做律師的收入?yún)s可能遠(yuǎn)高于法官的薪資。第二，法官被辭退或開(kāi)除，主要有：（1）在年度考核中，連續(xù)兩年確定為不稱職的；不勝任工作；曠工或無(wú)正當(dāng)理由逾假不歸連續(xù)超過(guò)十五天，或者一年內(nèi)累計(jì)超過(guò)三十天的；不履行法官義務(wù)等。（2）法官在任職過(guò)程中有徇私枉法等不當(dāng)行為可以被開(kāi)除⑦。第三，法官退休。目前我國(guó)法官的退休年齡系參照“干部”（公務(wù)員）的法定退休年齡，即：女年滿55周歲，男年滿60周歲。

在德國(guó)，法官遴選制度也是考試、選拔、培訓(xùn)、任命的形式⑧。根據(jù)《聯(lián)邦德國(guó)法官法》的規(guī)定，法官分為名譽(yù)法官與職業(yè)法官。名譽(yù)法官類似于我國(guó)的陪審員，職業(yè)法官又分為：見(jiàn)習(xí)法官、終身法官、特定任期法官和委任法官。見(jiàn)習(xí)法官是德國(guó)法官職業(yè)生涯的起點(diǎn)，見(jiàn)習(xí)法官任職滿三年后，可以被任命為終身法官⑨。終身法官是案件的主審法官，由其主持法庭的審判。曾在大學(xué)里擔(dān)任過(guò)法學(xué)教師或在政府機(jī)構(gòu)里擔(dān)任過(guò)法律職業(yè)的人員轉(zhuǎn)作法官的，可以折抵三年最低見(jiàn)習(xí)期中的兩年⑩。而特定任期法官的任命只有符合聯(lián)邦立法規(guī)定的條件和職責(zé)要求才被允許?。終身法官及特定任期法官外流的情形主要可以歸納為以下幾種：第一，失去德國(guó)人身份、在另一國(guó)家擔(dān)任公職、成為職業(yè)軍人等情形應(yīng)當(dāng)被免職。第二，拒絕宣誓、任命時(shí)未辭去議員等公職、超過(guò)年齡限制、法官書(shū)面要求辭職、不適合繼續(xù)擔(dān)任法官職務(wù)且尚未達(dá)到法定退休年齡等情形，法官將被免職。值得注意的是，在德國(guó)對(duì)于終身法官及特定任期法官的免職，除需經(jīng)法官書(shū)面同意外，還要法院用特定的判決進(jìn)行?。第三，因法官?gòu)椲莱绦颉⒄郊o(jì)律程序、司法利益的需要、法院組織形式的改變等情形，可以無(wú)須法官本人書(shū)面同意，要求其離職?。第四，達(dá)到法定退休年齡，強(qiáng)制退休。德國(guó)的聯(lián)邦法官退休年齡為67歲?，州法官的退休年齡由各州規(guī)定，一般不低于65歲。

加拿大對(duì)法官的任命更重視資歷：省高級(jí)法院法官需具備10年以上律師從業(yè)資格，省立法院法官通常要求5至10年省律師協(xié)會(huì)會(huì)員資格?。在加拿大，法官外流大抵有以下幾種情形：第一，由于法官自身健康和醫(yī)學(xué)上的原因，無(wú)法繼續(xù)履行職務(wù)，可以提前離職?。否則，法官要在其職位上工作滿15年，并且其工作時(shí)間和年齡加起來(lái)至少80歲，才可以領(lǐng)取退休養(yǎng)老金。第二，達(dá)到法定退休年齡，強(qiáng)制退休。在加拿大，法官法定的退休年齡是75歲?，高于一般公務(wù)員65歲的退休年齡。被任命的法官必須在其崗位上工作到法律規(guī)定的帶薪退休年齡，否則必須退稅后才能離職?。第三，因?yàn)榉ü僮陨硇袨橛秀Ｓ诘赖聹?zhǔn)則（例如受賄等），被罷免。值得注意的是，英美法系國(guó)家基于司法獨(dú)立的原因，認(rèn)為法官是不能被行政罷免的，即不能因有被罷免的威脅而左右法官判案。因此，被任命的法官將獲得“任職保證”，即法官非因法定條件和程序，不受罷免、撤職、調(diào)任、停職或者降職、降薪等行政處分?。除非法官有違背道德準(zhǔn)則的行為才不受“任職保證”的保護(hù)。

二、我國(guó)法官退出機(jī)制的不足之處

我國(guó)目前的法官退出機(jī)制有何不足之處？第一，缺乏對(duì)法官辭職的規(guī)范性限制。除《公務(wù)員法》規(guī)定的公務(wù)員不得辭去公職的情形外?，法官可以隨時(shí)申請(qǐng)辭職，部分法院任命法官時(shí)雖然也有對(duì)法官最低任職年限的要求，但期限一般較短，比如要求至少工作滿五年以上，或者要求五年內(nèi)不得報(bào)考其他類型的公務(wù)員，對(duì)法官辭職的約束較弱；據(jù)《調(diào)研報(bào)告》顯示：近五年來(lái)，辭職的法官不少，辭職的政法編人員255人（法官151人），辭職人員中從事律師職業(yè)的67人，改行從事其他職業(yè)的188人?。第二，缺乏法院系統(tǒng)單獨(dú)的級(jí)別體系。據(jù)《調(diào)研報(bào)告》顯示：從外流法官的去向看，調(diào)往黨政機(jī)關(guān)的法官558人（其中平級(jí)調(diào)動(dòng)的法官477人，提級(jí)調(diào)動(dòng)的法官81人）；從外流人員級(jí)別看，廳級(jí)14人，處級(jí)89人，科級(jí)390人，科員（辦事員）960人?。第三，辭退法官的評(píng)價(jià)體系偏行政化?！斗ü俜ā返谒氖畻l規(guī)定的予以辭退的情形多屬于行政管理的評(píng)價(jià)體系，例如年度考核連續(xù)兩年被評(píng)為不稱職、曠工等。第四，對(duì)法官離職后的執(zhí)業(yè)限制力度不夠。第五，法官的退休年齡偏早。我國(guó)法官的退休年齡適用國(guó)家關(guān)于行政機(jī)關(guān)人員退休的規(guī)定，即男年滿60周歲，女年滿55周歲。第六，法官退休后待遇偏低。目前，我國(guó)的法官退休后享受公務(wù)員的退休待遇，而缺乏專門(mén)激勵(lì)法官長(zhǎng)期任職的高額養(yǎng)老金制度。第七，對(duì)法官申請(qǐng)辭職的“離任審計(jì)”有待加強(qiáng)。由于法官是關(guān)乎司法公正的至關(guān)重要的職業(yè)，因此，法官的離任審計(jì)也應(yīng)當(dāng)有別于其他公務(wù)員。第八，缺乏針對(duì)法官長(zhǎng)期任職的激勵(lì)，自然，也缺乏針對(duì)法官提前離職將失去高額養(yǎng)老金的反向激勵(lì)。

三、完善我國(guó)法官退出機(jī)制的思考

我國(guó)的司法改革是一個(gè)動(dòng)態(tài)且需要長(zhǎng)期完善的過(guò)程，應(yīng)當(dāng)根據(jù)改革進(jìn)度分階段完善法官的退出機(jī)制。

（一）規(guī)范法官主動(dòng)辭職，完善法官的準(zhǔn)入制度，建立法官獨(dú)立于其他行政機(jī)關(guān)的職級(jí)體系

與加拿大等國(guó)不同，現(xiàn)階段我國(guó)僅采取考試、選拔、培訓(xùn)、考核、任命的形式選拔法官，成為法官的途徑較單一。并且，僅憑面向大學(xué)應(yīng)屆畢業(yè)生的一場(chǎng)公務(wù)員考試，實(shí)難真正選拔出具有豐富的辦案經(jīng)驗(yàn)及社會(huì)閱歷、能夠憑借個(gè)人優(yōu)秀的品質(zhì)和能力獨(dú)立承辦案件的法官。另一方面，通過(guò)考試選拔的人員經(jīng)過(guò)培訓(xùn)直至上崗，有了幾年甚至十年以上辦案經(jīng)驗(yàn)的積淀，再辭職轉(zhuǎn)作其他法務(wù)工作的情形不在少數(shù)，不僅浪費(fèi)了司法資源，也對(duì)我國(guó)的司法環(huán)境產(chǎn)生諸多不利影響。

因此，在當(dāng)前階段，僅就法官主動(dòng)辭職這一退出情形來(lái)看，應(yīng)當(dāng)就以下幾個(gè)方面進(jìn)行規(guī)范：第一，加強(qiáng)對(duì)主動(dòng)申請(qǐng)辭職法官的離任審計(jì)、審查。這里的“審計(jì)”應(yīng)當(dāng)包括但不限于：（1）法官任職期間的主要財(cái)產(chǎn)除去正常收入外與任職前的差額及其來(lái)源；（2）審查其任職期間是否還有未結(jié)的案件，原則上有未結(jié)案件的應(yīng)當(dāng)自全部案件結(jié)案后才可以離職；（3）審查在職期間是否存在針對(duì)該辭職法官承辦案件的涉訴信訪或案件投訴未處理完結(jié)的情形。第二，設(shè)置司法系統(tǒng)獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)的職級(jí)管理，從法院外流的人員除正常退休外，調(diào)去其他行政機(jī)關(guān)或者辭職轉(zhuǎn)行的，原司法系統(tǒng)內(nèi)的級(jí)別相應(yīng)取消。第三，擴(kuò)大法官離職后禁止轉(zhuǎn)作執(zhí)業(yè)律師的地理范圍，且無(wú)時(shí)間限制。第四，規(guī)范法官轉(zhuǎn)作律師的條件，法官離職滿兩年后決定轉(zhuǎn)作律師的，應(yīng)當(dāng)向原辭職法院遞交書(shū)面申請(qǐng)，經(jīng)批準(zhǔn)后才可以執(zhí)業(yè)。第五，規(guī)范針對(duì)離職法官的錯(cuò)案追責(zé)，尤其是刑事案件，如果存在由法官個(gè)人原因造成錯(cuò)案的情形，無(wú)論法官在職還是已經(jīng)離職，都應(yīng)當(dāng)追究相應(yīng)的責(zé)任。

為了完善法官的退出機(jī)制，還必須輔之其他相關(guān)制度的完善。首先，提高通過(guò)考試成為法官的準(zhǔn)入門(mén)檻，并參考德國(guó)的“特定任期法官制度”，賦予擔(dān)任法官的法定期限，在達(dá)到一定的期限（最長(zhǎng)可以是正常的公務(wù)員退休年齡）之前，除非在身體上、醫(yī)學(xué)上等有不以人的意志為轉(zhuǎn)移的情形發(fā)生，否則不得任意離職。第二，參考其他國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，提高可以被任命為法官的最低年齡，應(yīng)不低于35歲。第三，借鑒德國(guó)模式，增加成為法官的其他途徑。例如從高校法學(xué)教師或法學(xué)研究人員或者經(jīng)驗(yàn)豐富執(zhí)業(yè)十年以上的律師中選拔法官，采取符合條件自愿申請(qǐng)——考核——任命的形式，打通法官人才輸送的各種渠道。

（二）規(guī)范辭退不合格法官、調(diào)崗現(xiàn)任法官的制度，完善法官助理制度

對(duì)不合格的法官清退、現(xiàn)任法官轉(zhuǎn)崗應(yīng)注意以下幾點(diǎn)：第一，對(duì)審判中確有錯(cuò)誤、因個(gè)人原因造成冤假錯(cuò)案，或符合《法官法》第三十二條、第四十條規(guī)定的法官，視情況予以開(kāi)除、辭退。第二，涉及投訴、涉訴信訪等的法官，經(jīng)查明審判中確有疏漏，但不存在個(gè)人品德問(wèn)題的，可以根據(jù)實(shí)際情況調(diào)崗轉(zhuǎn)做法官助理。第三，對(duì)目前在職法官中，其配偶為法官任職區(qū)域內(nèi)律師的，逐漸清退。第四，在職法官不具有法學(xué)學(xué)歷的轉(zhuǎn)做法官助理。

為了配合清退、調(diào)離法官工作，必須完善法官助理制度，做到法官精英化，法官助理標(biāo)準(zhǔn)化，明晰法官與法官助理、法官助理與書(shū)記員之間的權(quán)責(zé)?。第一，提高法官助理的薪酬待遇，法官助理是法院中非常重要的職位，工作量大，人員素質(zhì)要求也高，有必要提高相應(yīng)的薪資，以求得人。第二，規(guī)范法官助理的職責(zé)范圍?，尤須強(qiáng)調(diào)的是，法官助理不得參與案件的討論，不得影響案件的判決。第三，增加每個(gè)法官配備法官助理的數(shù)量，從而將法官?gòu)拇罅康某绦蛐晕臅?shū)中解放出來(lái)，以提高辦案效率和質(zhì)量。第四，提高對(duì)法官助理的任職要求，提高處理程序性文書(shū)的能力和質(zhì)量。第五，將法官助理分為全職崗和普通崗兩種，全職崗面向社會(huì)考試招入，不作為晉升為法官的途徑；普通崗專為擬任法官的人選所設(shè)，是通過(guò)考試或其他途徑選拔而來(lái)的擬任法官人選，至少應(yīng)有兩年以上法官助理的任職經(jīng)歷。第六，明確法官助理與法官對(duì)案件負(fù)責(zé)的職權(quán)范圍，法官助理只對(duì)程序性文書(shū)負(fù)責(zé)，即：保證案件程序的正確及執(zhí)行；法官對(duì)案件的審、判負(fù)責(zé)，有權(quán)監(jiān)督法官助理打印判決書(shū)時(shí)是否有錯(cuò)漏等。

（三）規(guī)范法官退休制度，建立符合法官職業(yè)特點(diǎn)的養(yǎng)老金制度

法官退休制度完善也是法官退出機(jī)制中不容忽視的一點(diǎn)，建立法官不同于公務(wù)員的退休養(yǎng)老金制度實(shí)有必要。

第一，參考加拿大法官有別于其他公務(wù)員退休年齡的模式，延長(zhǎng)法官的在職年限，將法官可以退休的年齡延長(zhǎng)至65歲或70歲。法官不同于其他公務(wù)員，通過(guò)長(zhǎng)期積累下來(lái)的專業(yè)知識(shí)及辦案經(jīng)驗(yàn)具有不可替代性，資深法官對(duì)案件的理解、把握及審判有其獨(dú)到之處，我國(guó)法官達(dá)到公務(wù)員的法定退休年齡就準(zhǔn)予退休實(shí)是對(duì)司法資源的浪費(fèi)。因此，將法官的退休時(shí)間區(qū)別于公務(wù)員的退休時(shí)間，進(jìn)行適當(dāng)延長(zhǎng)確有必要。第二，借鑒德國(guó)模式，打通高等學(xué)?；蜓芯繖C(jī)構(gòu)法學(xué)專家或法律職業(yè)人員轉(zhuǎn)作法官的渠道，40歲以上的政府法律職業(yè)人員及法學(xué)專家在職期間可以提出申請(qǐng)，通過(guò)考核、培訓(xùn)或擔(dān)任法官助理后可以轉(zhuǎn)作法官；在高?；蜓芯繖C(jī)構(gòu)已經(jīng)達(dá)到法定退休年齡退休的，經(jīng)本人申請(qǐng)，考核、培訓(xùn)后可以根據(jù)實(shí)際情況選擇擔(dān)任終身法官。并可選拔專業(yè)水平高的資深律師擔(dān)任法官。

應(yīng)與法官退休制度配套改革的是法官的薪金、養(yǎng)老金制度，主要有：第一，區(qū)別公務(wù)員與特定任期法官以及特定任期法官和終身法官的薪金，法官的薪金及退休金應(yīng)適當(dāng)高于普通公務(wù)員，而終身法官的薪金及退休金應(yīng)適當(dāng)高于特定任期法官，以此起到一定的激勵(lì)作用。第二，法官提前離職與退休養(yǎng)老金掛鉤，法官不到法定退休年齡提前申請(qǐng)辭職、被辭退，或因其他原因離職的，應(yīng)當(dāng)退還在職期間由單位高額交納的養(yǎng)老保險(xiǎn)金，且不再享受退休法官的養(yǎng)老金。第三，已經(jīng)退休的高?；蜓芯繖C(jī)構(gòu)法學(xué)專家經(jīng)考核繼續(xù)擔(dān)任法官的，擔(dān)任法官期間給予高額薪金，并且達(dá)到法官的最高退休年齡的，享受比高校退休教師更高的養(yǎng)老金待遇。

綜上所述，在我國(guó)司法改革進(jìn)程中，規(guī)范法官的退出機(jī)制是一個(gè)亟待完善的問(wèn)題。法官退出機(jī)制的完善無(wú)論在司法改革的哪個(gè)階段都是至關(guān)重要的，每個(gè)階段都必須輔之相應(yīng)的制度配套實(shí)施，才能確保法官退出合理、有序進(jìn)行。

①根據(jù)廣東省高級(jí)人民法院于2014年12月的《全省法院2014年度人力資源情況報(bào)告》，截止2014年11 月30日，全省法院在編人員19901人，其中，法官11346人。

③上海市高級(jí)人民法院：《上海市高級(jí)人民法院司法體制改革試點(diǎn)工作實(shí)施方案》，2014年7月。

⑥勞動(dòng)人事部：《地方各級(jí)人民法院工作人員工資制度改革實(shí)施方案》（勞人薪〔1987〕56號(hào)）第三點(diǎn)第（二）項(xiàng)規(guī)定：“中級(jí)人民法院審判業(yè)務(wù)人員中，處級(jí)干部與全院處級(jí)以下工作人員之比一般為1∶4. 2，最高不超過(guò)1∶3. 5”，第（三）項(xiàng)：“依照法律規(guī)定設(shè)有人民法庭的基層人民法院審判業(yè)務(wù)人員中，科級(jí)干部與全院科級(jí)以下工作人員之比一般為1∶2. 3，最高不超過(guò)1∶1. 9?！?/p>

⑦《中華人民共和國(guó)法官法》第四十條、第三十二條。

⑧David S. Clark，The Selection and Accountability of Judges in West Germany：Implementation of a Rechtsstaat，p. 1803.

⑨⑩關(guān)毅：《德國(guó)模式的法官成長(zhǎng)之路》，北京：《法律適用》，2008第5期，第90、91頁(yè)。

［責(zé)任編輯 周聯(lián)合］

［中圖分類號(hào)］D926. 2

［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A

［文章編號(hào)］1000 -114X（2016）03 -0252 -05

作者簡(jiǎn)介：張曉冉，中山大學(xué)法學(xué)院博士生。廣州 510006