顧書桂

（上海社會科學(xué)院 部門經(jīng)濟研究所，上海 200020）

農(nóng)民工市民化中的住房問題研究
——兼論上海市農(nóng)民工的住房保障

顧書桂

（上海社會科學(xué)院 部門經(jīng)濟研究所，上海 200020）

農(nóng)民工現(xiàn)象是當(dāng)代中國城市（鎮(zhèn)）特有的。農(nóng)民工住房問題與其說來自于購買力不足，不如說與中國城市（鎮(zhèn)）的劣質(zhì)土地財政有關(guān)。農(nóng)民工的大規(guī)模存在既不利于中國國民經(jīng)濟的現(xiàn)代化，也不符合中國城市（鎮(zhèn)）政府的自身利益。中國城市（鎮(zhèn)）的土地財政轉(zhuǎn)型是解決農(nóng)民工住房問題、推進農(nóng)民工市民化的前提。上海是中國城市（鎮(zhèn)）劣質(zhì)土地財政的典型，解決農(nóng)民工的住房困難具有典型意義。

農(nóng)民工；住房問題；劣質(zhì)土地財政；上海市

農(nóng)民工是當(dāng)代中國城市（鎮(zhèn)）特有的現(xiàn)象。①根據(jù)抽樣調(diào)查結(jié)果，2013年中國城市（鎮(zhèn)）農(nóng)民工總量已經(jīng)達到26894萬人。［1］農(nóng)民工能否在城市（鎮(zhèn)）安居樂業(yè)已成為影響中國國民經(jīng)濟健康發(fā)展和中國政治安定社會和諧的重大因素，農(nóng)民工隊伍的穩(wěn)定也受到了中國主流媒體的高度關(guān)注。［2］從經(jīng)濟角度看，確保農(nóng)民工隊伍的穩(wěn)定，實際上就是解決農(nóng)民工在中國城市（鎮(zhèn)）勞動力順利再生產(chǎn)問題，即實現(xiàn)所謂的農(nóng)民工市民化。系統(tǒng)分析當(dāng)代中國城市（鎮(zhèn)）農(nóng)民工現(xiàn)象的成因，總結(jié)其中的經(jīng)驗教訓(xùn)，從而成功推進中國城市（鎮(zhèn)）農(nóng)民工市民化進程，在當(dāng)代中國具有重大的理論意義和實踐價值。

一、工業(yè)化與人口城市（鎮(zhèn)）化的國際經(jīng)驗

近代工業(yè)革命以來，與大工業(yè)在地理上的集中相呼應(yīng)，人口的重心也越來越向城市（鎮(zhèn)）移動。［3］承載現(xiàn)代經(jīng)濟活動的城市（鎮(zhèn)），不是由傳統(tǒng)村落升級改造而成，就是在交通便利的樞紐位置或資源供應(yīng)地全新崛起。例如，英國的曼徹斯特，本來是古羅馬人的一個貿(mào)易中心，一個比較富庶的村落，18世紀(jì)棉紡工業(yè)的興起才使其成為真正意義上的城市。從經(jīng)濟上看，曼徹斯特在18世紀(jì)的英格蘭已經(jīng)很重要，但它的城市地位在很長一段時間內(nèi)未得到正式承認，例如“它沒有市政機關(guān)，也不選派議員到下議院去”。［4］19世紀(jì)，歐洲工業(yè)化和人口城市（鎮(zhèn)）化的浪潮開始擴散到北美，在五大湖區(qū)及大西洋沿岸，出現(xiàn)了一大批新興的工業(yè)與人口集中的近代城市（鎮(zhèn)），比較著名的有紐約、費城、芝加哥、蒙特利爾等。二戰(zhàn)以后，盡管發(fā)達國家的城市病開始顯現(xiàn)，但新興發(fā)展中國家為了民族經(jīng)濟的獨立與發(fā)展依然掀起了一股工業(yè)化和人口城市（鎮(zhèn)）化的浪潮，出現(xiàn)了諸如孟買、雅加達、伊斯坦布爾、拉各斯、圣保羅、首爾等特大型城市。綜觀近現(xiàn)代國際經(jīng)濟發(fā)展的歷史，除非是極為特殊的袖珍型國家和地區(qū)，工業(yè)化和人口的城市（鎮(zhèn)）化幾乎是國民經(jīng)濟現(xiàn)代化的必由之路。

理論上，人口的城市（鎮(zhèn)）化是近現(xiàn)代大工業(yè)發(fā)展的必然要求。與傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)相比，一方面，大工業(yè)具有規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)和范圍經(jīng)濟效應(yīng)，能夠更多、更快地增加產(chǎn)量，近現(xiàn)代大工業(yè)的勞動效率遠遠高于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，國民經(jīng)濟的現(xiàn)代化必須從工業(yè)化開始；另一方面，近現(xiàn)代大工業(yè)又具有聚集經(jīng)濟效應(yīng)，為了最大限度地獲取集聚經(jīng)濟效益，近現(xiàn)代大工業(yè)需要在地理上適當(dāng)集中。于是，城市（鎮(zhèn)）成為一國人口與大工業(yè)相結(jié)合的最佳載體。城市（鎮(zhèn)）化既意味著人口的地理集中，也意味著近現(xiàn)代工業(yè)的地理集中。劉易斯的二元經(jīng)濟論描述的恰恰就是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)人口向城市（鎮(zhèn)）工業(yè)人口轉(zhuǎn)變的具體過程。即使是舒爾茨的改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)理論，也是假設(shè)在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)之外已經(jīng)存在一個能夠提供現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的現(xiàn)代工業(yè)部門。換句話說，現(xiàn)有理論無一例外地承認，工業(yè)和人口在城市（鎮(zhèn)）的集中是一個國家和地區(qū)經(jīng)濟現(xiàn)代化的起點。

從人口城市（鎮(zhèn)）化的最終效果看，無論工業(yè)化處于哪個歷史階段，人口城市（鎮(zhèn)）化的進程都是不可逆轉(zhuǎn)的，即國際范圍內(nèi)沒有出現(xiàn)過城市（鎮(zhèn)）人口大規(guī)?；亓鬓r(nóng)村繼續(xù)從事傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的情況。第一次產(chǎn)業(yè)革命中的英國，技術(shù)水平提高不僅速度慢，而且幅度有限，特別是圈地運動帶來破產(chǎn)農(nóng)民的大規(guī)模進城，城市（鎮(zhèn)）工人的工資被壓得很低，流入城市（鎮(zhèn)）工業(yè)的農(nóng)民生活水平幾乎沒有改善，貧民窟成為他們凄慘生活狀況的最佳寫照。由于工人生活條件惡劣，城市 （鎮(zhèn)）衛(wèi)生狀況極差，“造成1832、1848和1866年可怕的流行性霍亂席卷英國”。［5］但即使如此，英國當(dāng)時也沒有出現(xiàn)破產(chǎn)農(nóng)民規(guī)?；亓鬓r(nóng)村的現(xiàn)象。相反，為了維護資本主義城市（鎮(zhèn)）最基本的經(jīng)濟秩序和政治秩序，英國各級議會和政府采取多種措施管理排水、鋪路、清掃和供水，特別是新建房屋的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，“直到‘1972年法’帶來了英國地方政府體制的重大改革為止”。［5］（P25）19世紀(jì)的第二次產(chǎn)業(yè)革命，技術(shù)進步速度大大加快，工人勞動效率大幅度提高，城鄉(xiāng)工資差距明顯擴大，農(nóng)民從工業(yè)化城市（鎮(zhèn)）回流傳統(tǒng)農(nóng)村更加變得不可想象。與歐美發(fā)達國家人口城市（鎮(zhèn)）化基本適應(yīng)工業(yè)化需要不同，二戰(zhàn)以后發(fā)展中國家的人口城市（鎮(zhèn)）化大大超前于工業(yè)化，“以至于大批的移民主要在城市（鎮(zhèn)）中尋找最邊緣就業(yè)崗位”。［6］（P86）但與當(dāng)初的英國類似，發(fā)展中國家同樣沒有出現(xiàn)農(nóng)民向農(nóng)村的規(guī)?；亓?，僅僅是以城市（鎮(zhèn)）貧困取代鄉(xiāng)村貧困，從而使得發(fā)展中國家城市（鎮(zhèn)）遍布“非法棚戶區(qū)”（Squatter）或者“失控的城市（鎮(zhèn)）外圍聚落”（Uncontrolled Peripheral Settlement）。［6］（P95）

基于世界范圍內(nèi)的歷史經(jīng)驗和理論探討，黃祖輝等人［7］很早提出，農(nóng)村工業(yè)化、城市（鎮(zhèn)）化和農(nóng)民市民化在中國是三位一體的。這一看法是非常有道理的，即中國國民經(jīng)濟現(xiàn)代化的過程應(yīng)該既是中國城市（鎮(zhèn)）工業(yè)發(fā)展和壯大的過程，同時也是中國農(nóng)村人口實現(xiàn)城市（鎮(zhèn)）化的過程。因為不考慮盲流因素（事實上，農(nóng)民工現(xiàn)象大量出現(xiàn)本身就說明，超出城市（鎮(zhèn)）工業(yè)化需要的盲流，其比重在中國可以忽略不計），中國城市（鎮(zhèn)）工業(yè)的勞動效率遠遠高于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的勞動效率，城市（鎮(zhèn)）工業(yè)人口的平均收入大大高于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)人口的平均收入，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)人口只要流向城市（鎮(zhèn)）、流向工業(yè)，就是不可逆的，轉(zhuǎn)移的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)人口會穩(wěn)定在城市 （鎮(zhèn)），形成城市（鎮(zhèn)）人口的新增組成部分，因此中國城市（鎮(zhèn)）波瀾壯闊的農(nóng)民工現(xiàn)象是不應(yīng)該出現(xiàn)的。中國農(nóng)民進入城市（鎮(zhèn)）卻不能順利市民化，從而成為不倫不類的農(nóng)民工，可以合乎邏輯地歸咎于中國城市（鎮(zhèn)）特殊的制度安排。

二、中國城市（鎮(zhèn)）農(nóng)民工現(xiàn)象的“雙缺口”成因

考察中國城市（鎮(zhèn)）農(nóng)民工現(xiàn)象的形成原因，在市場經(jīng)濟條件下，必須從支付能力不足的角度入手。因為在城市（鎮(zhèn)）勞動力再生產(chǎn)過程中，孤立地看，農(nóng)民工與市民的主要差異在于農(nóng)民工的收入低于市民，因而農(nóng)民工的支付能力也低于市民。農(nóng)民工收入較低，理論上主要有兩個原因。第一，城市（鎮(zhèn)）工業(yè)與傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)所需的人力資本不同。城市（鎮(zhèn)）工業(yè)所需的人力資本，農(nóng)民工通常是通過干中學(xué)來積累，起步晚，速度慢；市民則可以在就業(yè)前通過高等教育和技術(shù)培訓(xùn)來獲得。與農(nóng)民工相比，市民獲取人力資本起步早，效率高。這樣，由于就業(yè)起點不同，農(nóng)民工的人力資本儲備總體上就會遜于市民的人力資本儲備。相應(yīng)地，在城市（鎮(zhèn)）工業(yè)生產(chǎn)中，農(nóng)民工與市民的勞動關(guān)系一般是互補的，農(nóng)民工幾乎是“臟、苦、累”體力勞動的代名詞。雖然農(nóng)民工與市民有時也會產(chǎn)生有限的就業(yè)競爭，但這種競爭往往體現(xiàn)為低端勞動的部分替代。農(nóng)民工勞動的這種特點，決定了農(nóng)民工收入水平總體上低于市民。第二，實物資本裝備會影響勞動力價值的實現(xiàn)程度。由于城鄉(xiāng)勞動力再生產(chǎn)條件的差異，市民的實物資本裝備通常不同程度地優(yōu)越于農(nóng)民工。例如，市民有較便捷的交通通訊工具和信息設(shè)備，能及時滿足各種層次的勞動需求；特別是由于財富繼承因素，市民一般有安定舒適的住宅，可以為高效率的勞動最大限度地提供后勤支撐。實物資本裝備的不同，必然帶來勞動力價值實現(xiàn)程度的差異。即使農(nóng)民工在人力資本裝備方面與市民差距不大，實物資本裝備的差異也會使得農(nóng)民工與市民的收入差距很大。在收入相對較低的情況下，農(nóng)民工在勞動力再生產(chǎn)投入方面，與市民相比，自然就會處于劣勢，具體表現(xiàn)為農(nóng)民工購買力的不足或缺口。因此，采用短期分析和靜態(tài)均衡分析的方法，我們不難得出結(jié)論，農(nóng)民工要在城市（鎮(zhèn)）實現(xiàn)勞動力的順利再生產(chǎn)，農(nóng)民工的這一支付缺口必須得到城市（鎮(zhèn)）政府的有效補償，否則農(nóng)民工的市民化過程就會失敗，農(nóng)民工的經(jīng)濟地位會被固化。然而，采用長期分析和動態(tài)均衡分析的方法，這一結(jié)論顯然存在問題，因為它假定，作為農(nóng)民工收入水平孰高孰低參照標(biāo)準(zhǔn)的城市（鎮(zhèn)）市民收入水平是基準(zhǔn)水平，是勞動力價值的貨幣表現(xiàn)形式，因而是極為穩(wěn)定的，但是廉價農(nóng)民工大量涌入城市（鎮(zhèn)）這一事實說明，存量城市（鎮(zhèn)）居民的收入是基準(zhǔn)收入的假定條件錯了。因為伴隨著農(nóng)村勞動力、土地、資金等生產(chǎn)要素的涌入，城市（鎮(zhèn)）無論是工資水平還是勞動力再生產(chǎn)所需要的消費資料價格都會發(fā)生調(diào)整，作為參照標(biāo)準(zhǔn)的城市（鎮(zhèn)）市民收入至多算過去的、具有壟斷色彩的基準(zhǔn)收入，而不是反映國民經(jīng)濟均衡狀態(tài)的城市（鎮(zhèn)）勞動力價值的貨幣表現(xiàn)形式；所謂農(nóng)民工收入較低從而存在支付能力缺口只能是相對于存量城市（鎮(zhèn)）市民而言的，相對于城市（鎮(zhèn)）勞動力再生產(chǎn)的需要而言，這個缺口可能不存在，至少要比想象的小得多。二戰(zhàn)以后，第三世界城市（鎮(zhèn)）化的實踐已經(jīng)告訴我們，超出工業(yè)化需要的人口城市（鎮(zhèn)）化，并不會阻擋農(nóng)村人口流向城市（鎮(zhèn)）的步伐，結(jié)局無非是以城市（鎮(zhèn)）貧困取代農(nóng)村貧困而已。中國城市（鎮(zhèn)）的農(nóng)民工顯然不是盲流，經(jīng)濟地位更遠遠優(yōu)于盲流，因此，即使沒有城市（鎮(zhèn)）政府的有效補償，較低的購買力也不應(yīng)該成為中國農(nóng)民工市民化的障礙。中國農(nóng)民進城務(wù)工行為本身已經(jīng)說明，中國農(nóng)民工收入狀況得到了改善，退一萬步說，只要沒有非經(jīng)濟原因，農(nóng)民工至多以城市（鎮(zhèn)）貧困取代農(nóng)村貧困，以勞動力簡單再生產(chǎn)甚至萎縮再生產(chǎn)為代價，完成自身的市民化過程。

問題的關(guān)鍵在于，中國城市（鎮(zhèn)）政府并沒有致力于籌措財力彌補農(nóng)民工可能存在的支付缺口，而是出于政治和社會需要，為支付能力較低的農(nóng)民工制造出了新的難以克服且無法回避的支付缺口，從而使得中國城市（鎮(zhèn)）農(nóng)民工規(guī)模不但沒有縮小，反而越來越大。工業(yè)社會與農(nóng)業(yè)社會不同，城市（鎮(zhèn)）勞動力再生產(chǎn)需要投入的產(chǎn)品和服務(wù)大大增加，其中的公共產(chǎn)品和服務(wù)因其外部性、非獨占性和非競爭性只能由城市（鎮(zhèn)）政府供給，如義務(wù)教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、失業(yè)、工傷、生育保險和公積金等，這意味著城市（鎮(zhèn)）政府作為公共產(chǎn)品和勞務(wù)的壟斷供應(yīng)者只要愿意就可以利用公共產(chǎn)品和服務(wù)的需求剛性選擇性地決定城市（鎮(zhèn)）勞動力再生產(chǎn)的范圍和對象。事實上，改革開放以來，中國城市（鎮(zhèn)）政府就一直對公共產(chǎn)品和服務(wù)的供應(yīng)對象進行嚴(yán)格的控制。在改革開放之初，城市（鎮(zhèn)）戶籍門檻很高，社會保障費用的繳納相對于農(nóng)民工的全部收入而言也是一筆不菲的支出，在這種情況下，城市（鎮(zhèn)）戶籍可以有效地將沒有繳納社會保障費用的農(nóng)民工阻隔在城市（鎮(zhèn)）社會保障體系之外，城市（鎮(zhèn)）戶籍也因此成為城市（鎮(zhèn)）政府供應(yīng)公共產(chǎn)品和服務(wù)的主要依據(jù)。伴隨著農(nóng)民工收入水平的提高，特別是農(nóng)民工業(yè)務(wù)技能與文化素質(zhì)的躍升，無論是社會保障費用還是城市（鎮(zhèn)）戶籍，都越來越難以抵擋農(nóng)民工獲取公共產(chǎn)品與服務(wù)的步伐，城市（鎮(zhèn)）政府于是將目光轉(zhuǎn)向門檻更高的房產(chǎn)證，將房產(chǎn)證與獲取城市（鎮(zhèn)）政府的某些公共產(chǎn)品和服務(wù)掛鉤。目前，房產(chǎn)證不但將絕大部分農(nóng)民工排斥在城市（鎮(zhèn)）政府公共產(chǎn)品和服務(wù)供應(yīng)體系之外，而且將相當(dāng)部分擁有城市（鎮(zhèn)）戶籍但無自有住宅的城市（鎮(zhèn)）居民農(nóng)民工化，這是因為中國城市（鎮(zhèn)）住房市場是建立在劣質(zhì)土地財政基礎(chǔ)上的：中國城市（鎮(zhèn)）本該相對穩(wěn)定的普通住宅價格不但遠遠高于競爭性均衡價格，而且其漲幅曾經(jīng)長期領(lǐng)先于優(yōu)質(zhì)住宅價格漲幅，并且至今未見有效的回調(diào)，這導(dǎo)致中國城市（鎮(zhèn)）優(yōu)質(zhì)住宅價格泡沫分成了市場性價格泡沫和政策性價格泡沫兩個部分。［8］居高不下的中國城市（鎮(zhèn)）房價，意味著以工資為主要收入的農(nóng)民工和城鎮(zhèn)市民都難以通過購買商品化住宅領(lǐng)取房產(chǎn)證。形式上看，與房產(chǎn)證掛鉤的公共產(chǎn)品和服務(wù)覆蓋到了農(nóng)民工；實質(zhì)上，城市（鎮(zhèn)）政府提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的數(shù)量不是增加了而是減少了。為了讓房產(chǎn)證更有效地發(fā)揮作用，中國很多城市（鎮(zhèn)）取消了集體戶口，即對城市（鎮(zhèn)）增量人口而言，沒有自有住宅就不可能取得城市（鎮(zhèn)）戶籍；已有的城市（鎮(zhèn)）戶籍，如果沒有自有住宅，城市（鎮(zhèn)）居民享受政府提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)也是不完整的。由此可見，中國農(nóng)民工現(xiàn)象的出現(xiàn)，與其說與農(nóng)民工的支付能力較低有關(guān)，不如說是中國城市（鎮(zhèn)）政府推行劣質(zhì)土地財政的結(jié)果。徹底解決中國農(nóng)民工問題，順利推進中國農(nóng)民工市民化進程，看到農(nóng)民工現(xiàn)象對中國宏觀經(jīng)濟產(chǎn)生的負效應(yīng)固然重要，但更重要的是要讓中國城市（鎮(zhèn)）政府認識到劣質(zhì)土地財政的危害，從而主動為中國城市（鎮(zhèn)）的土地財政轉(zhuǎn)型創(chuàng)造條件。

三、農(nóng)民工現(xiàn)象的大規(guī)模存在嚴(yán)重阻礙中國國民經(jīng)濟的現(xiàn)代化

從宏觀經(jīng)濟的整體角度看，中國城市（鎮(zhèn)）農(nóng)民工現(xiàn)象的大規(guī)模存在已經(jīng)嚴(yán)重威脅著中國國民經(jīng)濟現(xiàn)代化的順利推進，具體表現(xiàn)在：

首先，農(nóng)民工隊伍的穩(wěn)定攸關(guān)中國城市（鎮(zhèn)）經(jīng)濟的穩(wěn)定。與自給自足的自然經(jīng)濟不同，城市（鎮(zhèn)）經(jīng)濟是大生產(chǎn)、大交換經(jīng)濟，城市（鎮(zhèn)）經(jīng)濟的穩(wěn)定事關(guān)中國國民經(jīng)濟的整體穩(wěn)定。2012年，以城市（鎮(zhèn)）經(jīng)濟為主體的中國非農(nóng)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值已經(jīng)占中國國民生產(chǎn)總值的90%，穩(wěn)定城市（鎮(zhèn)）經(jīng)濟的重要性由此可見一斑。而要穩(wěn)定中國城市（鎮(zhèn)）經(jīng)濟，穩(wěn)定中國城市（鎮(zhèn)）經(jīng)濟活動中的農(nóng)民工隊伍必不可少。根據(jù) 《2013年全國農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》，2012年中國農(nóng)民工總量為26261萬人，其中外出農(nóng)民工16336萬人，占中國農(nóng)民工總量的62.21%。由于外出農(nóng)民工不是主要流向大中城市（跨省流動農(nóng)民），就是主要流向小城鎮(zhèn)（省內(nèi)流動農(nóng)民），這意味著即使不考慮流向小城鎮(zhèn)和大中城市的本地農(nóng)民工，中國農(nóng)民工差不多也能占據(jù)中國城市（鎮(zhèn)）就業(yè)人員的半壁江山，因為同年中國城市（鎮(zhèn)）就業(yè)人員的絕對規(guī)模也不過37102萬人。②中國春節(jié)長假期間農(nóng)民工集中返鄉(xiāng)帶來的農(nóng)村消費高潮以及城市 （鎮(zhèn)）生產(chǎn)低潮就是中國農(nóng)民工隊伍對中國城市 （鎮(zhèn)）經(jīng)濟具有巨大影響力的絕佳寫照。中國農(nóng)民工隊伍的穩(wěn)定也許不能決定中國城市（鎮(zhèn)）經(jīng)濟的發(fā)展方向，但一定能夠影響中國城市（鎮(zhèn)）經(jīng)濟的發(fā)展速度。

其次，規(guī)模巨大的農(nóng)民工是中國社會的重大不安定、不和諧因素。無論是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會還是現(xiàn)代工業(yè)社會，勞動力的簡單再生產(chǎn)都是政權(quán)穩(wěn)定、老百姓安居樂業(yè)的底線。中國農(nóng)民工現(xiàn)象的出現(xiàn)，一方面固然昭示著中國農(nóng)民的經(jīng)濟條件得到改善，中國農(nóng)村勞動力的更新以擴大再生產(chǎn)的方式進行，另一方面也意味著城鄉(xiāng)差距的繼續(xù)存在，中國農(nóng)民始終不能市民化，甚至可能世代被隔離在城市（鎮(zhèn)）生活之外。中國農(nóng)民參與城市（鎮(zhèn)）經(jīng)濟活動，僅僅是作為低端生產(chǎn)要素被消耗，然后在農(nóng)村繼續(xù)以農(nóng)業(yè)勞動力的形式再生產(chǎn)出來。中國農(nóng)民工不能持續(xù)改善自身經(jīng)濟地位的失望，在突發(fā)事件或長久醞釀之后極有可能變?yōu)榻^望，從而成為中國社會動蕩的源泉。2012年，中國鄉(xiāng)村人口64222萬人，農(nóng)民工占中國鄉(xiāng)村人口的比重為40.89%，考慮到農(nóng)民工是中國鄉(xiāng)村人口的精華，這意味著中國鄉(xiāng)村的青壯勞動力幾乎是傾巢出動。中國鄉(xiāng)村絕大部分家庭不是背井離鄉(xiāng)，漂泊不定，就是妻離子散，家庭破碎，勞動力再生產(chǎn)陷入紊亂。很多人用 “3860”（38指婦女，60指老人）描述當(dāng)今中國鄉(xiāng)村社會并不為過，這顯然不利于中國和諧社會的建立。

1)浙江省的觀光采摘節(jié)主要經(jīng)歷了1989～2005的緩慢發(fā)展和2006～2012的快速發(fā)展兩個發(fā)展階段，觀光采摘節(jié)慶的良好發(fā)展要摒棄“官辦”、搞“政績工程”“公款追星”的模式，應(yīng)該依靠政府引導(dǎo)，大力發(fā)展果業(yè)、符合人們的需求。

再次，中國農(nóng)村缺乏發(fā)展技術(shù)和資金密集型農(nóng)業(yè)的新型勞動力。低水平均衡是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的基本特征，中國需要的是能夠?qū)崿F(xiàn)持續(xù)增長的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。與傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)需要大量的簡單勞動力不同，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)更需要資本的大量投入，對勞動力的需求不僅數(shù)量大大減少，質(zhì)量也大大提高，即現(xiàn)代農(nóng)業(yè)需要的是有技術(shù)、有文化的復(fù)雜勞動力。因此，改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，必須先置換傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)要素，再按照現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的技術(shù)要求，重新組合土地、資本和勞動力。將傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的勞動力大規(guī)模轉(zhuǎn)移出來進入城鎮(zhèn)，只保留少量勞動力精英進行技術(shù)培訓(xùn)，使其適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的需要，是改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的先決條件。然而，中國農(nóng)民工現(xiàn)象的大規(guī)模存在，不僅意味著游離出傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的勞動力數(shù)量很少，還意味著滯留在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的勞動力質(zhì)量很差。當(dāng)傳統(tǒng)的過剩勞動力依然被鎖定在有限的鄉(xiāng)村土地上時，即使有足夠的滿足現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展需要的資金、技術(shù)和勞動力存在，也依然面臨著英雄無用武之地的尷尬。中國農(nóng)民工現(xiàn)象的大規(guī)模存在，顯然已經(jīng)成為中國農(nóng)村培育新型勞動力、實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的巨大障礙。

最后，中國很可能錯過國民經(jīng)濟整體現(xiàn)代化的難得機遇。中國國民經(jīng)濟現(xiàn)代化不僅僅局限于城市（鎮(zhèn)）工業(yè)化，還包括農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化基礎(chǔ)上的城鄉(xiāng)經(jīng)濟良性互動。改革開放特別是加入WTO以來，中國充分利用世界產(chǎn)業(yè)大轉(zhuǎn)移的機會，迅速推進自身的工業(yè)化進程。1978年，中國工業(yè)總產(chǎn)值為1607.0億元，2001年上升到43580.6億元，2012年更達到199670.7億元，23年間和34年間分別增長了26倍和123倍，中國工業(yè)化的成就不可謂不大。但工業(yè)化帶來的人口城市 （鎮(zhèn)）化成績在中國遜色不少。1978年中國鄉(xiāng)村人口為 79014萬人，2012年為64222萬人，鄉(xiāng)村人口占總?cè)丝诘谋戎貜?978年的82.08%下降到2012年的47.43%，從國民經(jīng)濟整體看似乎說得過去，但從農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化本身的需要看，中國鄉(xiāng)村人口僅下降18.72%，這離改造中國傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的要求顯然相距太遠。中國的農(nóng)業(yè)資源遠不如美國優(yōu)越，在4倍于美國總?cè)丝诘那疤嵯拢?010年，美國第一產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員僅占全部就業(yè)人員的1.6%，中國則為36.7%，即使考慮中美兩國的農(nóng)業(yè)技術(shù)差異，中國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化可以投入更多的勞動力，從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)撤出過剩的勞動力在中國依然任重道遠。中國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化步伐的遲滯極可能拖累中國國民經(jīng)濟整體現(xiàn)代化的進程。

農(nóng)民工作為中國農(nóng)民市民化的不穩(wěn)定形態(tài)，其大規(guī)模存在對宏觀經(jīng)濟產(chǎn)生的消極效應(yīng)顯然并不支持中國城市（鎮(zhèn)）政府限制農(nóng)民工市民化的現(xiàn)有政策法規(guī)，以建立在劣質(zhì)土地財政基礎(chǔ)上的房產(chǎn)證阻礙農(nóng)民工市民化有短視和以鄰為壑之嫌，中國城市（鎮(zhèn)）政府需要重新審視劣質(zhì)土地財政的利弊。

四、中國城市（鎮(zhèn)）政府的劣質(zhì)土地財政得失分析

1998年中國城市（鎮(zhèn)）住房體制改革以來，劣質(zhì)土地財政從無到有，從小到大，到今天幾乎綁架了整個社會，有一個逐步發(fā)展的過程?？陀^地看，站在中國城市（鎮(zhèn)）政府的立場上，劣質(zhì)土地財政確實有很大的吸引力。首先，普通住宅需求具有剛性，城市（鎮(zhèn)）中低收入居民的普通住宅需求規(guī)模相較于優(yōu)質(zhì)住宅更具有穩(wěn)定性和可預(yù)測性。其次，中國城市（鎮(zhèn)）土地國有有利于城市（鎮(zhèn)）政府制定普通住宅用地的壟斷高價，類似于優(yōu)質(zhì)住宅用地的自然壟斷高價。再次，盡管劣質(zhì)土地財政與城市（鎮(zhèn)）住房保障是相互對立的，但中國不健全的民主制度為中國不健全的城市（鎮(zhèn)）住房保障制度大開方便之門，劣質(zhì)土地財政不會受到城市（鎮(zhèn)）住房保障的掣肘。接著，在發(fā)展中的住宅市場上，城市（鎮(zhèn)）普通住宅也可以借助次貸形成并放大價格泡沫，從而具有保值增值的外在形式。最后，劣質(zhì)土地財政基礎(chǔ)上的中國城市（鎮(zhèn)）普通住宅優(yōu)質(zhì)住宅化，發(fā)揮財富蓄水池的作用，有利于吸引投機資本，從而實現(xiàn)劣質(zhì)土地財政收入規(guī)模的最大化。另外，考慮到理性預(yù)期對土地升值收益的抵消作用，在生產(chǎn)環(huán)節(jié)向數(shù)量較少、支付能力較強的房地產(chǎn)開發(fā)商征收土地出讓金，比在消費環(huán)節(jié)向數(shù)量極多、支付能力較弱的城市（鎮(zhèn)）居民征收住宅財產(chǎn)稅和消費稅，中國城市（鎮(zhèn)）政府的總體成本要低得多。綜合考慮上述諸多因素，中國城市（鎮(zhèn)）的劣質(zhì)土地財政，在中國確實存在必要的經(jīng)濟和政治基礎(chǔ)。

然而撇開城市（鎮(zhèn)）政府局部的、短期的經(jīng)濟利益不論，劣質(zhì)土地財政給中國城市（鎮(zhèn)）經(jīng)濟本身帶來的危害已經(jīng)遠遠超出阻礙中國農(nóng)民市民化的范圍。首先，城市（鎮(zhèn)）普通住宅用地的壟斷高價將帶來城市（鎮(zhèn)）經(jīng)濟資源配置的一系列扭曲。城市（鎮(zhèn)）普通住宅用地的高價格會帶來城市（鎮(zhèn)）普通住宅的高價格，會帶來城市（鎮(zhèn)）普通住宅的過度投資和過度需求，城市（鎮(zhèn)）經(jīng)濟資源大量投入城市（鎮(zhèn)）普通住宅市場的結(jié)果必然是城市（鎮(zhèn)）住宅市場體系的失衡，優(yōu)質(zhì)住宅得不到優(yōu)化，普通住宅的民生功能得不到體現(xiàn)，整個城市（鎮(zhèn)）經(jīng)濟資源的優(yōu)化配置受到影響。其次，脫離實體經(jīng)濟面支撐的城市（鎮(zhèn)）普通住宅價格上漲是不可持續(xù)的，一旦價格泡沫破滅，城市（鎮(zhèn)）經(jīng)濟秩序和社會秩序會遭到極大的破壞。脫離競爭性均衡價格的普通住宅壟斷高價由于與城市（鎮(zhèn)）普通消費者的支付能力脫鉤，只能依靠金融機構(gòu)的次級貸款維持和刺激，這意味著持續(xù)向上是城市 （鎮(zhèn)）普通住宅壟斷高價的基本特征，然而，城市（鎮(zhèn)）普通住宅價格的持續(xù)上漲終究會遇到優(yōu)質(zhì)住宅價格的制約，因為由經(jīng)濟發(fā)展水平和國民收入分配決定的城市（鎮(zhèn)）優(yōu)質(zhì)住宅價格在現(xiàn)實中并不是無條件和無止境上漲的。城市（鎮(zhèn)）普通住宅的民生屬性決定了城市（鎮(zhèn)）普通住宅價格變動的影響面廣，經(jīng)濟主體的風(fēng)險承受能力差，因此，城市（鎮(zhèn)）普通住宅價格泡沫即使不破滅，哪怕僅僅是不再變大，也會引發(fā)災(zāi)難深重的次貸危機和社會動蕩。再次，劣質(zhì)土地財政完全依靠強制力量推行，本身就極其容易引發(fā)社會暴力和社會糾紛。行政壟斷土地的供求是城市（鎮(zhèn)）劣質(zhì)土地財政的基本特征。在農(nóng)村征用土地和城市（鎮(zhèn)）拆遷土地過程中，城市（鎮(zhèn)）政府充當(dāng)土地的壟斷需求者，索取壟斷低價；在城市（鎮(zhèn)）土地供給市場上，面對眾多的房地產(chǎn)開發(fā)商，城市（鎮(zhèn)）政府是唯一的供給者，索取壟斷高價。城市（鎮(zhèn)）土地的供求價格形成過程缺乏競爭，導(dǎo)致城市（鎮(zhèn)）土地的供求價格差有一種內(nèi)在的極大化趨勢，實際的城市（鎮(zhèn)）土地供求價格則具有濃厚的博弈色彩，包括農(nóng)村集體與城市（鎮(zhèn)）政府的博弈、農(nóng)民與村干部的博弈、城市（鎮(zhèn)）政府與房地產(chǎn)開發(fā)商的博弈以及城市（鎮(zhèn)）政府與城市（鎮(zhèn)）動拆遷戶的博弈等等，農(nóng)村征地暴力和城市（鎮(zhèn)）拆遷暴力不過是城市（鎮(zhèn)）土地供求雙方博弈的特殊形式而已。最后，在劣質(zhì)土地財政不斷推高城市（鎮(zhèn)）商品住房市場門檻的同時，越來越多的城市（鎮(zhèn)）增量人口陷入勞動力萎縮再生產(chǎn)的困境。城市（鎮(zhèn)）普通住宅的競爭性均衡價格不僅是農(nóng)民流入城市的基本考慮因素，也是城市（鎮(zhèn)）勞動力順利再生產(chǎn)的重要決定因素。城市（鎮(zhèn)）普通住宅市場價格越偏離競爭性均衡價格，城市（鎮(zhèn)）居民的支付缺口越大，越不容易依靠金融機構(gòu)的次級貸款獲取城市 （鎮(zhèn)）普通住宅的投資收益，從而陷入勞動力萎縮再生產(chǎn)的風(fēng)險和可能性越大。從這個角度看，盡管劣質(zhì)土地財政推動的城市（鎮(zhèn)）普通住宅投機浪潮是一種不可持續(xù)的擊鼓傳花游戲，但先加入的存量城市（鎮(zhèn)）居民依然有可能全身而退，而后來的增量城市（鎮(zhèn)）居民可能連參與的機會都沒有，由于沒有足夠的支付能力獲得城市（鎮(zhèn)）普通住宅的商品產(chǎn)權(quán)，注定要接受勞動力萎縮再生產(chǎn)的苦果。當(dāng)然，有人以保護耕地確保國家糧食安全為借口論證劣質(zhì)土地財政的正當(dāng)性，似乎中國城市（鎮(zhèn)）普通住宅價格高企是中國人多地少的基本國情決定的，這其實是一個經(jīng)不起任何推敲的觀點。原因很簡單，在一個國家，任何一種經(jīng)濟資源都不可能是絕對豐?；蚪^對稀缺的，緩解經(jīng)濟資源供給稀缺的唯一方法是更有效充分地利用從而相對降低這種經(jīng)濟資源的需求。與世界其他國家和地區(qū)相比，中國的土地資源雖然不是最豐富的，但也不是最稀缺的。在城市（鎮(zhèn)）土地資源供給總量既定的前提下，只要根據(jù)城市（鎮(zhèn)）土地的優(yōu)劣等級提高城市（鎮(zhèn)）土地的使用價格從而促進城市（鎮(zhèn)）土地的利用效率，則實現(xiàn)城市（鎮(zhèn)）土地的邊際價格與農(nóng)村土地的邊際價格對接并不是一個很難實現(xiàn)的目標(biāo)。當(dāng)城鄉(xiāng)土地價格有效銜接時，城鄉(xiāng)土地利用暴力即使發(fā)生也與經(jīng)濟因素?zé)o關(guān)，現(xiàn)在遍布郊區(qū)的小產(chǎn)權(quán)房也不會出現(xiàn)，更不用城市（鎮(zhèn)）政府下大力氣治理。由此可見，劣質(zhì)土地財政并不具有可持續(xù)性，對中國城市（鎮(zhèn)）政府而言更存在飲鴆止渴之嫌，從中國城市（鎮(zhèn)）政府的切身利益和長遠利益出發(fā)，劣質(zhì)土地財政也有轉(zhuǎn)型的必要。

五、中國城市（鎮(zhèn)）的劣質(zhì)土地財政轉(zhuǎn)型基本思路與政策

中國城市（鎮(zhèn)）的農(nóng)民工市民化問題，既然不是簡單的農(nóng)民工支付能力不足造成的，而是中國城市（鎮(zhèn)）推行劣質(zhì)土地財政的結(jié)果，則成功推進中國城市（鎮(zhèn)）農(nóng)民工的市民化進程，必須實現(xiàn)中國城市（鎮(zhèn)）劣質(zhì)土地財政的轉(zhuǎn)型，使中國城市（鎮(zhèn)）的普通住宅由政府壟斷高價變?yōu)槭袌鼍獾蛢r，然而這勢必會與當(dāng)前中國城市（鎮(zhèn)）住房保障制度發(fā)生沖突。在劣質(zhì)土地財政的限制下，市場化是中國城市（鎮(zhèn)）保障性住房的基本特征，中國城市（鎮(zhèn)）政府總體上并不直接提供住房保障，而是由支付能力不足的城市（鎮(zhèn)）居民以負債的方式購買商品化住宅，城市（鎮(zhèn)）政府采取各種政策干預(yù)措施確保城市（鎮(zhèn)）住宅價格穩(wěn)定上升，從而彌補城市（鎮(zhèn)）居民的支付缺口。這樣，商品化住宅不僅是普通城市（鎮(zhèn)）居民獲得住房保障的載體，還是普通城市（鎮(zhèn)）居民的購買力蓄水池，主要依靠工薪收入的城市（鎮(zhèn)）普通居民要實現(xiàn)勞動力的順利再生產(chǎn)，需要的不僅是城市（鎮(zhèn)）商品化住宅的價格穩(wěn)定，還有城市（鎮(zhèn)）商品化住宅價格的穩(wěn)定上升。鑒于已購買商品化住宅的城市（鎮(zhèn)）居民和無力購買商品化住宅的農(nóng)民工的利益沖突，解決中國城市（鎮(zhèn)）的農(nóng)民工市民化問題，順利實現(xiàn)中國城市（鎮(zhèn)）的土地財政轉(zhuǎn)型，顯然要以改革中國目前的城市（鎮(zhèn)）住房保障制度為前提，并兼顧城市（鎮(zhèn)）有房的存量居民和無房的增量農(nóng)民工的利益訴求。

其次，在強化城市（鎮(zhèn)）集聚經(jīng)濟效應(yīng)的基礎(chǔ)上，努力提升普通住宅的品質(zhì)，實現(xiàn)中國城市（鎮(zhèn)）優(yōu)質(zhì)住宅市場的扁平化發(fā)展。通常情況下，城市（鎮(zhèn)）經(jīng)濟集聚效應(yīng)的強弱是與城市（鎮(zhèn)）優(yōu)質(zhì)住宅的層次多少成正比的，城市（鎮(zhèn)）經(jīng)濟集聚效應(yīng)越強，城市（鎮(zhèn)）優(yōu)質(zhì)住宅層次越多，城市（鎮(zhèn)）優(yōu)質(zhì)住宅價格差距越大，反之則反是。但在城市（鎮(zhèn)）政府的宏觀調(diào)控下，城市（鎮(zhèn)）集聚經(jīng)濟效應(yīng)的強化在相當(dāng)程度上也可以以優(yōu)質(zhì)住宅市場橫向擴張的形式表現(xiàn)出來。中國城市（鎮(zhèn)）政府應(yīng)該更加致力于公共產(chǎn)品和服務(wù)的均衡分配，努力改善現(xiàn)有商品化住宅特別是普通住宅的自然環(huán)境和社會環(huán)境，實現(xiàn)普通住宅的升級和優(yōu)質(zhì)化，滿足城市（鎮(zhèn)）普通居民對商品化住宅價格上漲的剛性需求，切實有效維護已購商品化住宅的城鎮(zhèn)居民特別是已購普通住宅的普通城鎮(zhèn)居民的利益，從而為中國城市（鎮(zhèn)）政府成功推進農(nóng)民工市民化進程、順利實現(xiàn)土地財政轉(zhuǎn)型贏得寶貴的時間和空間。

再次，以城鄉(xiāng)土地市場的有效銜接為基礎(chǔ)，切實有效地降低農(nóng)民工市民化的居住成本，改變現(xiàn)有的公租房租金市場化以及保障性住房輪候制等不正?，F(xiàn)象，尤其是實現(xiàn)農(nóng)民工市民化與房產(chǎn)證的脫鉤。無論是當(dāng)代的發(fā)展中國家，還是近代的資本主義國家，住房問題都沒有成為農(nóng)民市民化的障礙，在經(jīng)濟地位得到改善的前提下，中國農(nóng)民市民化進程受挫顯然只能歸咎于中國城市（鎮(zhèn)）的劣質(zhì)土地財政。改變中國城市（鎮(zhèn)）的劣質(zhì)土地財政，關(guān)鍵不是打破城市（鎮(zhèn)）土地國有制，而是讓城市（鎮(zhèn)）土地價格回歸到均衡水平，實現(xiàn)城鄉(xiāng)土地市場的一體化。城市（鎮(zhèn)）國有土地的壟斷高價消失了，具有保障性質(zhì)的普通住宅價格自然會降下來，農(nóng)民工在城市（鎮(zhèn)）住房方面的支付缺口即使不會消失，也會大大縮小。中國城市（鎮(zhèn)）農(nóng)民工的市民化應(yīng)該與就業(yè)掛鉤，而不是與房產(chǎn)證掛鉤，獲得房產(chǎn)證不是農(nóng)民工市民化的前提條件。中國城市（鎮(zhèn)）現(xiàn)有的公租房租金市場化與保障性住房輪候制，不過是維護劣質(zhì)土地財政的飲鴆止渴之舉，隨著城鄉(xiāng)土地市場的有效銜接，農(nóng)民工市民化的政策性居住障礙將根本得到取締。

最后，以城鎮(zhèn)優(yōu)質(zhì)住宅的消費稅和財產(chǎn)稅取代政府壟斷定價的那部分土地出讓金，理順中國城市（鎮(zhèn)）政府稅收收入與生產(chǎn)要素收入的關(guān)系，實現(xiàn)城市（鎮(zhèn)）國有土地出讓價格的均衡化，最終實現(xiàn)中國城市（鎮(zhèn)）劣質(zhì)土地財政的順利轉(zhuǎn)型。市場機制并不排斥針對市場失靈的政府稅收，更不排斥充當(dāng)市場有效運行基礎(chǔ)的生產(chǎn)要素收入，因此，作為宏觀經(jīng)濟管理者和土地所有者，中國城市（鎮(zhèn)）政府對住宅征稅和對土地收取出讓金是完全應(yīng)該的。問題的關(guān)鍵在于中國城市（鎮(zhèn)）政府應(yīng)該遵循基本的市場原則。中國城市（鎮(zhèn)）土地國有本身沒有錯，但在發(fā)展市場經(jīng)濟時，中國城市（鎮(zhèn)）政府利用壟斷力量操縱土地價格就不對了，將財源由支付能力較強的優(yōu)質(zhì)住宅消費者轉(zhuǎn)向支付能力一般的普通住宅消費者就更錯得離譜了。中國城市（鎮(zhèn)）土地財政轉(zhuǎn)型的核心內(nèi)容應(yīng)該是城市（鎮(zhèn)）土地出讓金的市場化，體現(xiàn)城市（鎮(zhèn)）土地作為生產(chǎn)要素的市場屬性，同時強化過去有意或無意忽視的城市（鎮(zhèn)）優(yōu)質(zhì)住宅的消費稅和財產(chǎn)稅，體現(xiàn)公共財政稅收的支付能力原則和公平原則。只有這樣，才能達到中國城市（鎮(zhèn)）土地財政轉(zhuǎn)型的目的。當(dāng)中國城市（鎮(zhèn)）土地財政轉(zhuǎn)型以后，中國城市（鎮(zhèn)）農(nóng)民工的居住問題自然而然會得到解決，或者借助政府干預(yù)很容易得到解決。

六、中國上海的農(nóng)民工住房政策選擇

上海作為中國最大的經(jīng)濟中心城市，既是中國城市（鎮(zhèn)）劣質(zhì)土地財政的典型，也是中國城市（鎮(zhèn)）農(nóng)民工市民化受挫的典型。首先，上海商品化普通住宅的政府壟斷定價過高。2012年，上海市商品住宅銷售面積1592.63萬平方米，其中，別墅、高檔公寓234.56萬平方米；商品住宅銷售額2208.96億元，其中，別墅、高檔公寓661.35億元。③經(jīng)過簡單計算可以得出，上海普通住宅的市場價格大約為每平方米1.14萬元，以二室一廳至三室一廳、90平方米為標(biāo)準(zhǔn)套型面積，每套住宅總價為102.6萬元。但在同期，上海雙職工家庭、三口之家的年工資收入不過11.26萬元，這意味著上海僅僅普通住宅房價收入比就達到9.11倍，即使不考慮上海城市（鎮(zhèn)）居民的絕對低收入和收入分配的較大差距，也已經(jīng)比歐美的標(biāo)準(zhǔn)值4～6倍高了不少。面對畸高的普通住宅價格，保障性住房并沒有成為滿足上海普通居民居住需求的主要選擇。2012年，上海存量房成交1446.77萬平方米，其中住宅1136.17萬平方米，占比78.53%；每百戶城市（鎮(zhèn)）居民家庭房屋產(chǎn)權(quán)構(gòu)成，租賃公房僅14.5%，商品房、房改私房、原有私房、租賃私房合計則占到85.1%。也就是說，無論從流量看還是從存量看，商品化住宅都是上海城市（鎮(zhèn)）居民滿足居住需求的首選。如果探究上海城市（鎮(zhèn)）住宅價格上漲的原因，則可以進一步看出上海土地財政的痕跡。2000年，上?？⒐ぷ≌骄靸r每平方米1947元，其中別墅、高檔公寓3112元，2012年分別上升為4304元和6651元，12年間的漲幅分別達到121%和113%，這意味著上海市商品化住宅的價格上漲是一種普漲，而不是正常狀態(tài)的普通住宅價格基本穩(wěn)定、優(yōu)質(zhì)住宅價格隨市場競購能力的上升而上升，甚至普通住宅的價格漲幅還高于優(yōu)質(zhì)住宅的價格漲幅。理論上，城市（鎮(zhèn)）普通住宅的價格穩(wěn)定反映普通住宅用地成本和建筑成本的穩(wěn)定，優(yōu)質(zhì)住宅的價格上漲反映經(jīng)濟發(fā)展與國民收入水平的提高，上海商品化住宅價格的普漲除了用上海城市（鎮(zhèn)）土地的政府壟斷定價外沒有別的解釋。上海地方政府為了獲得壟斷的土地出讓金，犧牲的不僅是上海農(nóng)民工的市民化進程，還包括上海自身經(jīng)濟和社會發(fā)展的后勁。2012年末，上海常住人口2380.43萬人，其中戶籍人口僅僅1426.93萬人，非農(nóng)業(yè)戶籍人口更只有1280.82萬人，包括農(nóng)民工在內(nèi)的城市（鎮(zhèn)）外來人口比重達到42.68%。由于城市（鎮(zhèn)）外來人口幾乎都是青壯年勞動力，這意味著，上海經(jīng)濟和社會的發(fā)展就數(shù)量而言已經(jīng)主要依靠外來勞動力，而這些外來勞動力由于上海市居住成本超出工資能夠承受的范圍陷入萎縮再生產(chǎn)的狀態(tài)，假以時日，上海市經(jīng)濟和社會發(fā)展將陷入停滯也就不難推斷了。

畸高的商品化普通住宅價格，在上海不僅造成了規(guī)模龐大的不能進入住房保障體系的 “上夾心層”，也造成了規(guī)模不小的雖然進入住房保障體系但依然缺乏支付能力的“下夾心層”，收入水平和支付能力都較低的農(nóng)民工實際上處于上海住房困難上夾心層的底端。［9］解決上海農(nóng)民工的住房困難，顯然除了遵循解決全國農(nóng)民工住房困難的一般思路外，還要注意堅持以下四個基本原則。第一，上海農(nóng)民工的住房困難應(yīng)該堅持立足于上海就地解決的基本原則。上海人口眾多，應(yīng)該施加必要的限制，但這是上海經(jīng)濟和社會發(fā)展戰(zhàn)略未來選擇的問題，與上海發(fā)展現(xiàn)實帶來的農(nóng)民工住房困難問題無關(guān)。規(guī)模龐大的農(nóng)民工隊伍已經(jīng)是上海經(jīng)濟和社會的有機組成部分，穩(wěn)定并繼續(xù)發(fā)展上海經(jīng)濟，就必須穩(wěn)定上海的農(nóng)民工隊伍，促進其市民化進程，解決其勞動力順利再生產(chǎn)必需的居住問題，任何推卸責(zé)任、轉(zhuǎn)嫁負擔(dān)的想法都是極端錯誤的。第二，充分認識土地節(jié)約利用與政府提供住房保障成本之間的互動關(guān)系。上海的土地供應(yīng)是緊張的，土地節(jié)約利用是必須的，但這只能影響政府的土地財政收入規(guī)模（土地節(jié)約利用程度越高，政府的土地財政收入規(guī)模越小，政府提供住房保障的機會成本越大），不能影響政府履行住房保障職能，不能影響政府將居住成本限制在勞動力價值或工資所能允許的范圍內(nèi)，因此，節(jié)約用地和土地供應(yīng)緊張不能成為上海地方政府免除住房保障責(zé)任的借口。上?？梢员Ａ羯唐坊≌膲艛喔邇r，但必須有付出更高住房保障成本的心理準(zhǔn)備。第三，協(xié)調(diào)好商品化住宅升值與保障性住房增量供應(yīng)的關(guān)系。從上海城市（鎮(zhèn)）居民家庭房屋產(chǎn)權(quán)構(gòu)成商品房占42.7%的比重看，上海推動商品化普通住宅的升級優(yōu)化、實現(xiàn)普通住宅的升值，任務(wù)無疑是極為艱巨的，也是極為必要的；但從上海城市（鎮(zhèn)）外來人口占全部城市（鎮(zhèn)）人口42.68%的比重看，為包括農(nóng)民工在內(nèi)的外來人口提供住房保障、降低其居住成本確保勞動力的順利再生產(chǎn)一樣值得重視，拖延不能解決只會進一步惡化上海農(nóng)民工的居住困難，從而使問題復(fù)雜化。第四，上海的保障性住房供應(yīng)可實行存量與增量并舉的辦法。饑餓營銷、使普通住宅用地供應(yīng)永遠滯后于投機需求是劣質(zhì)土地財政的基本特征，因此從總量看，解決上海農(nóng)民工的住房困難，需要大大增加保障性住房的土地供應(yīng)力度。上海各級政府應(yīng)該根據(jù)常住人口的實際居住需求，科學(xué)安排土地供應(yīng)，特別是要將歷年因?qū)嵤囸I營銷而剩余的商品化普通住宅供應(yīng)用地全部轉(zhuǎn)換為保障性住宅供應(yīng)用地，以切實增加上海保障性住房的增量供給。另一方面，上海保障性住房供應(yīng)必須在存量住宅上做文章。劣質(zhì)土地財政誘發(fā)的住宅投機需求無疑是一種土地過度消費，沒有任何代價的優(yōu)質(zhì)住宅享受需求同樣也是一種土地過度消費，通過財產(chǎn)稅和消費稅將全部投機需求與部分享受需求趕出上海住宅市場，也等于變相地增加上海保障性住房的供應(yīng)，從而達到了提高上海土地利用效率的目的。上海的農(nóng)民工住房困難如果能夠得到有效解決，則全國的農(nóng)民工住房困難也能迎刃而解。

注釋：

① 城鎮(zhèn)是城市最基本、最原始的經(jīng)濟形態(tài)，本文將城市與城鎮(zhèn)兩個概念混用。

② 中國與國際的統(tǒng)計數(shù)據(jù)均來自于國家統(tǒng)計局主編、中國統(tǒng)計出版社2013年出版的《中國統(tǒng)計年鑒2013》。

③ 上海市相關(guān)數(shù)據(jù)均來自上海市統(tǒng)計局與國家統(tǒng)計局上海調(diào)查總隊主編、中國統(tǒng)計出版社2013年7月出版的《上海統(tǒng)計年鑒2013》。

［1］國家統(tǒng)計局.2013年全國農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告［EB/OL］. http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201405/t20140512_551585. html，2014-05-12.

［2］曲昌榮，張文.農(nóng)民工大規(guī)模返鄉(xiāng)了嗎？［N］.人民日報，2012-08-23.

［3］［美］阿瑟·奧沙利文.城市經(jīng)濟學(xué)（第6版）［M］.周京奎，譯.北京：北京大學(xué)出版社，2008.6.

［4］［法］保爾·芒圖.十八世紀(jì)產(chǎn)業(yè)革命——英國近代大工業(yè)初期的概況［M］.楊人鞕，等，譯.北京：商務(wù)印書館，1983.288.

［5］［英］P.霍爾.城市和區(qū)域規(guī)劃［M］.鄒德慈，譯.北京：中國建筑工業(yè)出版社，1985.

［6］［美］布賴恩·貝利.比較城市化——20世紀(jì)的不同道路［M］.顧朝林，等.譯.北京：商務(wù)印書館，2012.

［7］黃祖輝，顧益康，徐加.農(nóng)村工業(yè)化、城市化和農(nóng)民市民化［J］.經(jīng)濟研究，1989，（3）：61-68.

［8］顧書桂.中國住宅市場的問題與對策［J］.科學(xué)·經(jīng)濟·社會，2011，（2）：94-98.

［9］顧書桂.論上海住房保障體系的局限性與土地財政轉(zhuǎn)型［J］.學(xué)術(shù)研究，2014，（3）：63-69.

（責(zé)任編輯：盧君）

Study on Housing Question from Farmer-worker Urbanization——Meanwhile on Shanghai Farmer-worker's Housing Safeguard

GU Shu-gui
（Institute of Department Economic Resssssearc，Shanghai Academy of Social Science，Shanghai 200020，China）

The phenomenon on farmer-worker in contemporary Chinese cities is unique.Farmer-worker housing hardness comes from more bad land finance than inadequate purchasing power.Populous farmer-workers in China are harmful to national economy modernization and urban government interests.Land finance transformation is the premise of solving farmerworker housing problem and advancing farmer-worker urbanization.Shanghai is the model on bad land finance in China，smoothing away farmer-worker living hardness is highly significant.

farmer-worker；living question；bad land finance；Shanghai

F292

A

1672-626X（2016）02-0053-09

10.3969/j.issn.1672-626x.2016.02.009

2016-01-15

顧書桂（1970-），男，江蘇姜堰人，上海社會科學(xué)院部門經(jīng)濟研究所副研究員，經(jīng)濟學(xué)博士，主要從事金融學(xué)、城市經(jīng)濟學(xué)與政治經(jīng)濟學(xué)研究。